社區黨建新模式：組團式聯系服務群眾——以上海市崇明縣江山社區為例

◎ 陳圣龍 楊宏軍

社區黨建新模式：組團式聯系服務群眾
——以上海市崇明縣江山社區為例

◎ 陳圣龍 楊宏軍

亞里士多德曾說：“人們為了生活來到城邦，為了更好的生活留在城邦”。 兩千多年過去了，希臘的城邦與中國的城市可能存在著很大的差異，但顯而易見的事實是，放眼全球，越來越多的人從農村走向城市，城市數量不斷增多，城市規模不斷擴大，在中國，城市化率由建國初期的10.64%增長到2009年的46.59%。人口在城市的集中，大大降低了公共基礎設施和教育、醫療衛生等公共服務供給的平均成本，提高了基礎設施和公共服務設施等資源的公共利用率和綜合利用率，推動了經濟增長，但同時也對城市的政府治理提出了新挑戰。1

城市是一個宏觀的區域性概念，其實質是由數個不同的街道和社區所組成。在我國，社區主要是指經過體制改革及規模調整后的社區居民委員會轄區，社區是城市管理的基本單元。城市社區在社區黨組織的領導下實行居民自治。社區黨組織是黨在社區全部工作和戰斗力的基礎，是社區各類組織和各項工作的領導核心，黨組織的建設狀況直接關系著社區治理的成效。社區黨組織和其他組織之間的關系不是平行的關系，也不是誰也不管誰的關系，而是領導與被領導的關系。2鄧小平同志早在20多年前曾講過“搞好中國的事情關鍵在黨”。因為黨的問題解決得好，國家的發展就可持續、就健康、就良性。黨的問題解決得不好，國家的發展就不可持續、就不健康、就可能甚至為別人做“嫁衣裳”。3因此，在快速的城市化進程中，加強社區黨組織建設，適應城市治理的需求，成為鞏固黨的執政基礎的一項重大工程。

一、社區黨組織建設的現實困境

社區黨建就不是單純的黨的建設問題，從根本上說它直接關系到中國共產黨的領導能力與執政基礎，關系到中國共產黨所領導的整個現代化事業的發展這兩個重要問題。4近年來，隨著社會轉型、企業轉制和政府職能的轉變，社區居民的多元化服務需求日益顯現，越來越多的地區性、社會性、群眾性、公益性的工作將由社區來承擔。這些繁重的任務單靠社區黨組織是難以勝任的，現實發展迫切要求社區黨組織轉換工作理念和領導思路，創新基層黨組織的建設方式，履行基層黨組織的工作職責，更好地為社區居民服務。

首先，社區管理內容的變化要求創新黨組織管理方式。早在1949年杭州市就誕生了上羊市街居民委員會，在建國初期，居民委員會主要職能是動員和組織居民群眾，替代國民黨時期的保甲組織，協助政府開展反特務和鎮壓反革命活動，鞏固新生的人民政權，維護城市社會秩序。到50年代，在計劃經濟體制下，單位構成城市管理的微觀組織。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著全社會。城市中除了單位成員外，仍生活著缺乏就業能力的老年婦女、殘疾人及其他零散社會成員，國家為此建立以戶籍為基礎的居民委員會向其提供管理與服務，并在社區黨組織的領導下通過舉辦經濟實體，組織開展生產自救和生活自救，協助政府為“非單位人”中的困難家庭提供社會救助和社會福利。居民委員會雖然在法律地位上屬于群眾自治組織，但是，由于其成員主要是社會邊緣層，主流社會成員更多的是從屬于“單位”，使居民委員會在城市社會生活中的影響甚微，而且更多的是附屬于政府。5改革開放以來，“單位制”管理體制日趨解體，原來由政府和單位承擔的大量社會管理和公共服務職能轉移到社區，城市社區日益成為社會管理的重心，改善民生的依托，維護穩定的根基。社區既要承擔社會治安、公共衛生、計劃生育、文體教育、勞動就業、低保救濟等傳統社區公共服務，還要承擔社區禁毒、社區矯正、流動人口管理、社區消防、商業維權、預防青少年違法犯罪、家政服務等多樣化服務需求。如此龐雜的社會事務要求社區黨組織轉變一元化“大包大攬”的管理方式，充分發揮社區居委會和相關社區組織的作用，整合社區資源，搞好社區管理與服務。

其次，社區人員結構的變化要求創新黨員管理方式。計劃經濟時期，在嚴格的戶籍管理制度下，社區居民具有高度的穩定性和封閉性，社區黨員主要是具有本社區戶籍的居民。隨著城鎮化進程的加快，我國城鎮人口已達6.2億，再加上近2.1億流動人口，全國8萬多個社區居民委員會平均每個管轄人口近上萬人，較建國初期增加了10倍多。6在此過程中，一方面大量的農村黨員進入社區，受制度設計和職業性質的影響，“農民工”黨員既無法正常參加原居住地黨組織的活動，也沒資格參加現居住地的黨員活動，擁有黨員身份，卻無法參加黨組織活動，黨組織生活處于“真空”狀態；另一方面，大量的國有及集體企業紛紛改組、改制或倒閉，數以千萬計的企業職工下崗或轉崗，脫離原來的黨組織，回歸到社區成為“社區人”，社區的人員結構發生了巨大的變動，原有的基于戶籍和單位基礎上的“單位制”黨員管理體制已不適應現實的要求，亟需創新管理方式，將社區內的所有黨員納入社區黨組織管理的范圍，使其能夠正常參與組織生活，享受黨員權利，履行黨員義務。

第三，社區工作職責的變化要求創新社區黨組織的工作方式。維護社會穩定，滿足居民基本生活需求是“單位制”管理體制下社區工作的主要職責。在“一元化”的體制下，黨組織幾乎控制一切社會資源，并具有極強的組織和動員能力。近年來，隨著居民法治觀念的成長和維權意識的增強，社區居民在房屋拆遷、物業管理、公共安全、社會治安、環境污染等方面的利益訴求越來越多，同時社區居民的生活方式和價值觀念發生深刻變化，利益訴求和服務需求日趨多元化，社區既要履行好維護社會穩定的職責，又要滿足居民日益增長的社區管理和服務需求，這就要求社區黨組織充分發揮組織優勢，積極地與街道黨工委或鄉鎮黨委進行有效的溝通和協商，推動基層政府或其派出機關職能的轉變，使其從直接舉辦經濟實體、招商引資等具體經濟活動中擺脫出來，把更多的精力、干部和時間投入到履行好社會管理和公共服務的職責上來。在此基礎上，普遍推行社區公共服務事項準入制度，培育社區組織的成長，拓寬城市社區居民自治的空間，切實改變社區治理由黨委政府“獨當一面”的狀況，逐步過渡到在黨組織的領導下實現政府行政管理與社區居民自治的有效銜接和良性互動。

二、組團式聯系服務群眾的實踐探索

伴隨經濟的快速發展和社會結構的急劇變動，社區居民委員會的工作內容和工作對象發生了深刻變化，居民服務需求的多元化日益顯現，社會管理的任務日趨繁重。社區黨組織作為直接面對社區居民的基層黨組織，如何領導社區居民委員會開展好社區建設工作、更好地服務社區居民成為新時期基層黨組織建設的新任務。基于此，崇明縣江山社區開展了組團式聯系服務群眾的社區黨建新模式。

崇明縣城橋鎮江山社區居委會位于城橋鎮老城區和新城區的交界處，屬城郊結合部社區，管轄面積15萬平方米。現有封閉小區3個（新江山小區、寒山寺路小區、綠島陽光小區）；開放式居民住宅區5個（老江山小區、華湄大樓、育才路大樓、玉環路大樓、飛機場家屬樓）；撤建生產隊3個。社區現有戶籍1185戶，人口2753人；常住戶1812戶，人口4065人。社區居委會定編干部有4人，后備干部1人，綜合協管員有5人。社區在冊黨員有148名，分成七個黨小組，在職黨員285名。江山社區黨支部根據“1+3+N” 區域化黨建工作方法，在創先爭優活動中開展的“大走訪”、城鄉綜合管理工作的基礎上，探索開展了組團式聯系服務群眾的實踐活動。

首先，劃分責任區。為明確劃分責任區，社區黨組織召開聽證會，認真聽取居民群眾和樓組長的意見，同時，散發征詢單，了解每位居民的意見，充分發揮居民自治的作用，使居民的事情由居民自己做主。經過廣泛的意見征求和討論協商，最終根據樓幢以250～390戶為基本單位，將社區劃分為5個責任區，具體劃分詳見下表。

責任區 責任區范圍 戶數第一責任區 江山新村1-41號樓，江山新村1601-1631號，東門路268號1-4號樓 314戶第二責任區 江山新村65-73號樓 290戶第三責任區 江山新村47-64號樓，東引路28弄 286戶第四責任區 寒山寺路128-688號樓 384戶第五責任區 江山新村1401-1430號、1632-1697號、1701-1799號，育才路198-200號樓、玉環路577-589號樓 277戶

其次，組建服務團隊。每個責任區組建1支服務團隊，共5支服務團隊。其中，每個責任區由1名居委干部擔任塊長，牽頭負責組團服務的開展，鎮領導干部、社區民警、黨小組長、黨員骨干、小區經理、業委會主任、社區醫生分別擔任各責任區的服務團隊服務成員，形成“黨政主導、公眾參與、社會協同、上下聯動”的基層工作新格局。

社區居委會是由居民民主選舉產生的基層群眾性自治組織，居委會最貼近居民群眾，能夠最及時、準確地反映和表達居民的社會需求。社區建設的宗旨是以人為本，服務居民。作為社區居民的“代理人”和“代言人”， 組團式聯系服務群眾的建立，打破了封閉式社區管理模式，促進了社區內外組織資源和服務資源的整合，通過“服務送到家”、“幫助困難群眾送溫暖”、“解民憂”、“志愿者服務”、“宣傳服務”五項服務活動的開展，直接將社區服務送到居民身邊，增強了社區為民服務的能力，也增進了基層黨組織與社區居民群眾的感情。

三、組團式服務群眾的經驗啟示

中國的社區建設是在全能政府“失效”和萬能市場“失靈”的雙重背景下發生的，是傳統“單位制”趨于解體后出現的。在中國，城市社區建設是指在黨和政府領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。社區建設是一項內容廣泛的社會系統工程，其實質是對中國傳統城市管理體制的改革，是在改革中的制度變遷和創新。7作為對傳統城市管理體制改革的突破，組團式聯系服務群眾的實踐探索對創新社區管理體制、加強基層黨組織建設具有重要的啟示意義。

首先，深化黨內民主，擴大參與范圍，增強黨在居民自治中的領導核心作用。黨內民主是黨的生命。黨內基層民主是黨內民主建設的基礎工程。從基層黨組織的地位和作用來看，黨的基層組織是黨的組織體系中的基礎層級，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。8黨的十七大進一步指出，要“把基層民主作為社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。 在實際的政治生活中，民主并不僅僅是決策或選舉中的“一人一票”，民主體現在授權民主、決策民主、參與民主、協商民主，以及民主監督等等環節，所有這些環節環環相扣，共同構成一套架構，一個體系。基層黨內民主同樣如此。社區黨組織要不斷拓寬群眾參與的制度化渠道，堅持以擴黨內基層民主帶動社區居民民主，推廣社區黨組織班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大社區黨組織領導班子直接選舉范圍。全面推進社區黨務公開，健全社區黨員代表議事制度，激發黨員參與黨內事務的積極性，吸引社區范圍內的所有黨組織和全體黨員客觀上愿意并主動參與社區的黨建工作，進而為基層黨組織的建設和工作增添新的生機活力。在此基礎上，社區黨組織要深入居民群眾，了解群眾的實際需求，協助居委會及時地把居民群眾的意見、政策和要求反映給基層人民政府，同時及時地把黨的路線、方針、政策和國家政策法規傳達給居民群眾，優先解決居民群眾最關心、最直接、最現實的困難和問題，切實維護好居民群眾的合法權益，提升社區服務的質量和水平。

其次，轉變領導方式，密切聯系群眾，增強社區黨組織的群眾基礎。政黨本質是社會分散的利益和民意與政治系統之間的橋梁和紐帶，反映民意和綜合利益是現代社會政黨最為基本的功能。任何一個政黨都是靠贏得社會和人民的認同、支持而實現穩固執政的。政黨要實現長期執政，就要竭力獲得社會大多數民眾的支持和認同，善于用協調、溝通、服務的方式來增強對整個社會的凝聚力。9當前，我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，能夠妥善處理矛盾，保持基層的穩定，是對黨的執政能力的重大考驗。江澤民同志曾指出：“基礎不牢，地動山搖；基礎堅強，事業興旺。”人民群眾的擁護和支持是共產黨執政的根基所在。現代社會是一個多元化的社會，人們對國家或政府的需求在增加，既有政治訴求，也有利益訴求。作為代表最廣大人民群眾根本利益的共產黨，在社區黨建中，社區黨組織要在為社區居民服務尤其是為社區困難群眾服務的過程中增強自身的權威性和合法性，讓社區居民從內心深處認同并支持黨的領導。

第三，創新黨組織建制方式，整合社會資源，增強執政能力。在我國，黨員的組織關系大多掛靠在某個部門或單位，但近年來隨著伴隨“單位制”管理體制的解體，越來越多的“單位人”轉變為“社區人”，此外，伴隨城鄉人口流動的日趨頻繁，大量的農村黨員亦進入社區，面對數量龐大的流動黨員和無組織生活的黨員，如何創新黨員管理，增強黨組織的凝聚力成為加強基層黨組織建設的一項新課題。作為城鄉結合部的江山社區，通過設立聯動站，建立城鄉管理大聯動機制，在社區黨組織的領導下，發揮居委會成員、綜合協管員、社保隊員、房屋協管員、外來人口協管員等“五大員”的作用，將外來人員納入社區管理與服務的范圍，解決了黨員有黨員身體卻無黨組織生活的尷尬局面。黨員擁有正常的組織生活是黨員為最基本的權利，黨員也只有正常的組織生活才能夠了解黨組織的最近動態，才能形成對政黨組織的認同和支持。對于執政黨來說，只有贏得了最廣大基層黨員的支持和擁護才能形成強大的凝聚力，才能在鞏固政權的基礎上提升執政能力。

四、結語：社區黨建是黨長期執政的基礎

有效的國家治理是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現的。在市場化、經濟全球化以及網絡化的時代，社會的自治能力已日益成為國家穩定發展的重要前提，成為國家綜合能力的重要組成部分。在社會自治能力發展中，社區的自治發展最具戰略意義，因為，在這種自治中，社區能夠比較有效地整合社會中的各種自治要素和自治資源，成為社會與國家合作治理的重要平臺。10具體到社區治理，可通過黨內民主帶動社區民主的發育與成長，推動社區自治，進而在社區范圍內形成有序的社區民主和社會治理。

新時期，加強和創新社會管理成為全黨全國工作的重大任務。有效的社會管理將大力地促進社會和諧和政治穩定，反之，無序的社會管理將導致社會秩序的混亂和政府權威的喪失，更為嚴重地將波及到黨的執政基礎、政權的穩固與政治的穩定。社區是社會管理的基本單元，同時也是基層社會的重要組織形式，更是黨領導的人民政權的根基所在，社區黨組織的建設狀況不僅直接關系著數千萬基層黨員群眾的組織生活，而且關系著億萬社區居民對黨的忠誠度。因此，要進一步加強和創新社區黨組織建設，擴大黨員的社區參與，提升黨組織整合社會力量和資源的能力，推動社區發育與建設，在為社區居民服務的過程中提高社區居民對黨組織的認同和支持，夯實黨執政的組織基礎。

1.參見中國發展研究基金會編：《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》，《人民出版社》2010年版，第1-10頁。

2.民政部基層政權和社區建設司編：《加強和改進城市社區居民委員會建設工作讀本》，中國社會出版社2010年版，第43頁。

3.王長江：《黨內基層民主的現狀、特點及發展趨勢》，《中國黨政干部論壇》2011年第3期，第22頁。

4.林尚立：《關于新時期社區黨建的若干理論思考》，2011年7月20日下載自上海基層黨建網。

5.徐勇：《論城市社區建設中的社區居民自治》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2001年第3期，第6頁。

6.民政部基層政權和社區建設司編：《加強和改進城市社區居民委員會建設工作讀本》，中國社會出版社2010年版，第19頁。

7.徐勇：《論城市社區建設中的社區居民自治》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2001年第3期，第7頁。

8.《黨的十七大報告解讀：探索擴大黨內基層民主多種實現形式》，2011年8月20日下載自中國共產黨新聞網。

9.全國干部培訓教材編審指導委員會組織編寫：《加強黨的執政能力建設》，人民出版社2006年版，第322頁。

10.林尚立：《社區：中國政治建設的戰略性空間》，《毛澤東思想和鄧小平理論研究》2002年第2期，第60頁。

陳圣龍 華中師范大學中國農村研究院，楊宏軍 民政部基層政權和社區建設司）