區域合作的基礎：復合行政與法國經驗

李宜強

（廣西財經學院 財政系，廣西 南寧 530003）

區域合作的基礎：復合行政與法國經驗

李宜強

（廣西財經學院 財政系，廣西 南寧 530003）

復合行政，就是在經濟全球化背景下，為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。其核心思想是：第一，多中心。跨行政區公共服務，不能只依靠中央政府這個單一中心，使用行政命令提供；而是應當在中央政府的支持下，通過地方政府與地方政府、地方政府與企業與非政府組織之間的合作，由形成多中心網絡型的行政多元體提供。第二，交疊與嵌套?！皬秃闲姓睆娬{，跨行政區公共服務的提供，不能僅僅限于同級政府之間的合作，而是跨行政區不同層級政府之間，政府與非政府組織之間，通過上下左右交疊與嵌套而形成的多層次合作。第三，自主治理?？缧姓^的公共服務主要依靠地方政府，應當充分激發地方政府在提供跨行政區域公共物品的積極性。同時地方政府應當與企業、非政府組織建立起伙伴關系，以網絡的方式共同提供公共物品。

行政區經濟；行政區劃；復合行政

一、引言

我國的區域經濟是行政區經濟。行政區經濟是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊的區域經濟現象，是區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變時期出現的具有過渡性質的一種區域類型。[1]（p93-94）現階段，行政區經濟主要表現為三個特征：地域分割與行政壁壘、地方政府參與市場競爭；行政中心與經濟中心的高度一致。這“三個特征”表現在區域經濟的各個層面：地方政府利益主體地位越來越突出；各地經濟利益的獨立性越來越強；各種爭奪人才與資金大戰硝煙四起；這些經濟與行政現象，將在相當長的時間內在我國區域經濟中存在，并將對我國的統一市場經濟的形成起到制約作用。

通過區域合作，打破行政區劃壁壘，實施從行政區劃向經濟區劃調整是解決區域經濟發展瓶頸、實現區域協調發展的重要途徑。從區域發展來看，行政區劃和區域經濟發展存在著密切的關系。一方面，區域經濟發展推動著行政區劃的變更與調整；另一方面，行政區劃的設置也影響著區域經濟發展。行政區劃和區域經濟發展的互動與關聯性，決定了研究我國現有的區域經濟發展，必須要研究行政區劃的理論與實踐。在區域合作背景下，如何進行行政區劃？提出這一問題的原因在于，經濟區的空間邊界具有顯著的動態性，它是空間自組織的結果，強調市場的作用，同時可以跨越不同行政區劃邊界。但是行政區的邊界具有穩定性與自上而下的特點，突出了弱水平而強垂直的特征。行政區與經濟區的不同特征，必然會使區域經濟合作產生一系列的矛盾。為了推動區域經濟合作的順利進行，根據法國跨行政區合作的成功經驗，我國行政區域規劃面臨著兩個根本性難題：[2]（p272）

第一，如何創新機制調整行政區劃，以實現行政區經濟向經濟區經濟轉變。根據《中華人民共和國憲法》第二十九條規定，中華人民共和國的行政區域管理采取的是嚴格的分級管理體制，即行政區劃縱向管理四級制（省、市、縣和鄉鎮）。以行政區為地域空間單元的區域經濟發展普遍存在“地方政府經濟圈”問題，各地政府以其管轄的行政區劃為界限劃分經濟活動。不同的行政區之間的重復建設、惡性競爭已經成為建設統一大市場的桎梏。唯有創新機制，按照經濟自組織的客觀規律進行調整，使行政區經濟與經濟區經濟的邊界相吻合才是實現從行政區經濟向經濟區經濟轉變的有效途徑。

第二，如何實行跨界治理，實現跨行政區的協同發展。由于行政區經濟的發展存在很多缺陷，要想打破區域界線、提高行政區經濟效益，一方面可以調整行政區劃，另一方面可以考慮實行跨界治理。跨界治理是指在尊重現行行政區劃的基礎上，跨行政區提供公共服務。它是跨行政區、跨行政區劃和跨行政層次的不同政府之間的區域行政合作，它還可以吸納企業與非政府組織參加。

國內外理論學界對如何克服矛盾，并形成有效的區域合作都做出過大量研究：從研究視角的選擇來看，現有文獻主要集中于以下方面：[3]（p55）比較優勢理論認為區域合作在一定程度上可以被認為對參與合作地區之間的收益分配提供了最優方案，因為參與合作的地區按照比較優勢原則進行專業化分工。新經濟地理學理論認為，通過區域合作，財富與技術將會在區域內轉移與擴散，這將促使落后地區從中獲益也能促使富裕區域加快增長速度等。這些研究把經濟體制視為解決區域合作矛盾的核心問題,大大推動了區域合作理論的發展。

以上理論主要是從經濟學理論出發研究區域經濟合作的動力。而區域公共管理理論則主要從制度建設出發，強調要確保地區經濟合作的順利進展，除了要采取相應的政策措施外，更需要建立大量的制度安排來約束與引導區域經濟合作的良性發展。本文將吸收現有理論的洞見，借鑒法國經驗，探討如何解決“兩個難題”，提出建立一個符合市場經濟原則的公共管理體系。

二、復合行政與區域合作：法國經驗與啟示

（一）區域合作的基本精神：復合行政。

我國行政區域規劃面臨的兩個根本性難題主要是由于傳統的行政區劃、行政運行機制以及在此基礎上形成的地方保護主義派生出來，因此一個最容易想到的解決辦法就是重新調整現有的行政區劃，以適應經濟一體化的發展。如實行省直管縣等。但行政區劃一經確立便具有法律效力和相對穩定性，行政區劃的頻繁調整會有較高的調整成本，而且容易陷入“行政區劃調整——新的行政區經濟——新的區域經濟一體化和行政區劃的沖突——行政區劃再調整”的惡性循環怪圈。[4]（p45）所以，通過調整行政區劃以達到協調區域經濟一體化發展的思路不可行。

根據地方治理的思想，在市場化的背景下，要解決區域經濟一體化與行政區劃的矛盾，最重要的就在于尋求思路上的突破。王健、劉小康提出了復合行政的新理念。他們認為，在經濟全球化背景下，要解決行政區劃與區域經濟一體化沖突的根本出路，不在于行政區劃的調整，而是要實現政府體制創新，跳出傳統行政區劃調整的舊框架，實現政府管理模式從統治職能轉變為治理的職能。[4]（p46）

復合行政，就是在經濟全球化背景下，為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。其核心思想是：第一，多中心?？缧姓^公共服務，不能只依靠中央政府這個單一中心，使用行政命令提供；而是應當在中央政府的支持下，通過地方政府與地方政府、地方政府與企業及非政府組織之間的合作，由形成多中心網絡型的行政多元體提供。第二，交疊與嵌套。“復合行政”強調，跨行政區公共服務的提供，不能僅僅限于同級政府之間的合作，而是跨行政區不同層級政府之間，政府與非政府組織之間，通過上下左右交疊與嵌套而形成的多層次合作。第三，自主治理?？缧姓^的公共服務主要依靠地方政府，應當充分激發地方政府在提供跨行政區域公共物品的積極性。同時地方政府應當與企業、非政府組織建立起伙伴關系，以網絡的方式共同提供公共物品。

目前，有學者研究如何通過復合行政創新地方政府之間的良性合作機制，通過限權、授權與分權的和諧統一，促進區域經濟一體化。本文的“復合行政”是要打破行政區劃的約束,突破不同行政區劃的政府各自為政的“囚徒困境”，探索一種“軟化”行政區劃政府的“超政府”合作管理組織體制，提出必須將虛線型行政區劃、跨界治理與公眾參與結合起來的對策思路。在這方面,法國的區域合作就是典型的案例。

（二）法國復合行政經驗。主要有三方面經驗：

1.虛線型行政區劃：大區制。

法國是單一制國家。它在1870年第三共和國時期，制定了地方政府法，擴大了省議會的自治權，由此奠定了省與市鎮二級制的行政區劃體制。這一穩定的地方行政結構在法國第五共和國左派政府及其社會黨執掌政權后發生了改變。在法國左派政府的大力推進下，1982年法國制定了《權力下放法案》，在中央政府與省級政府之間設立了行政區級——大區。法國大區開始只是中央政府的派出機構，目的是為了落實中央法令并協助地方政府進行區域管理；它的區域管理職能包括對區域內的經濟、社會、文化科技發展提供指導；它是中央派駐地方的行政機關，并不具有公法法人的地位，其行政首腦是由中央政府派駐的。因此，大區在不增加行政層級情況下，既避免了行政區重疊、機構膨脹等傳統行政機構的弊端，又加強了中央政府對地方的控制，便于區域內地方政府之間的溝通與協調，實現了中央政府促進區域均衡發展、服務民眾，構建服務型政府的最終目標。[5]（p428）所以，大區制是協調中央集權制國家與地方分權矛盾中的“第三條道路”。

目前，法國行政區劃的基本情況如表1所示：

表1 法國行政區劃基本情況簡表

2.跨界治理。

1982年法國《權力下放法案》最直接的后果就是促使各種形式的地方區域合作組織的形成。這些地方區域合作組織在擴大地方民主，加快地方經濟和社會事業發展，縮小地區間發展差異，促進各地區平衡協調發展等方面取得了顯著成效。這顯示了法國在協調跨界行政主體方面的能力,其能力是由一系列行之有效的組織形式所構成。[6]（p172）具體表現在：

第一，大區組合。1982年《市鎮、省、大區權利和自由法》規定：“兩個或若干個大區為行使它們的職權，可以簽訂協議或組建共同利益群體機構。”大區組合主要有三種形式：一是區際協定。二是共同利益機構。三是區際協約組織。

第二，省際組合。省際組合主要采取兩種方式：一是省際協商會。省際協商會是法國傳統的省際合作組織。二是省際協約組織。它是若干個省為了某方面共同目標而設立的合作組織。

第三，市鎮之間的組合。市鎮組合的形式主要有以下幾種形式：一是市鎮合并。它是由兩個或兩個以上市鎮合為一體，組成一個新的市鎮單位。二是跨市鎮協商會。其運行與管理規則和省際協商會相同。三是市鎮聯合體。它是地方性公共機構，具有法人資格，有自己獨立的預算，在財政上實行獨立的預算。四是聯合區。它是由同一居民聚集地的多個市鎮為了合作而組成的公共機構。五是都市共同體。它是保證大城市居民聚集地的協調一致的管理而設立的。六是跨市鎮合作委員會。它是市鎮合作的新的組織形式，目的在于促進市鎮在經濟發展和環境保護方面進行更緊密的合作。七是市鎮共同體。它是鄉村和小城市合作的新形式，其目的在于促進市鎮的平衡發展。八是城市共同體。它是跨市鎮合作的新的組織形式，屬于區域合作公共機構。

第四，不同級行政法人組合。其中最為重要的是混合聯合會。法國有關法律規定，混合聯合會可在跨區的共同利益機構、省際協約組織、市鎮聯合體、商會、農會和其他公共機構之間組成?；旌下摵蠒枪矙C構，其目標是實現某項涉及每個成員法人利益的工程或服務。

3.公眾參與。

在20世紀70年代，由于民眾對政府的不信任以及對專家知識權威性的懷疑，“參與民主”在法國得到了廣泛發展，它號召并鼓勵全體民眾參與國家、社會管理。在區域合作中，法國公眾參與公共事務的形式反映在三個方面：第一，除了選舉和公民投票等直接參與途徑外，法國公民借助利益集團政黨參與地方的社會事務管理；第二，法國的非政府組織與企業合作，推動社會資本積累的良性循環,所形成的公民合作與互助網絡為打破行政區劃、構建穩定的區域經濟增長提供了一個平臺。第三，法國的非政府組織與政府合作推動著各項社會計劃的落實與發展。如今，法國的非政府組織活動范圍廣泛，在地方區域治理中發揮著重要作用。隨著法國區域合作領域的不斷延伸，法國的非政府組織開始從事著與經濟建設、城市規劃、生態保護、文物古跡維護等事業，成為法國區域治理中重要的力量。

法國復合行政結構如圖1所示：

圖1 法國復合行政結構圖

可以觀察到法國的復合行政是以多元、復合、多邊為特征的，充滿創造力與想像力的多維結構。它是在虛線型行政區劃、跨界治理與公眾參與之間耦合的基礎上，經交疊與嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。

三、法國復合行政的啟示

通過對法國復合行政的分析，可以看出法國地方政府治理合作的總體特征，即行政區劃調整在地域界限方面相對穩定，但在政府組織結構創新與職能調整方面則相對頻繁。從法國經驗來看,有三點啟發意義:第一，虛線型行政區劃有利于整合區域經濟，弱化行政邊界。1982年《權力下放法案》頒布后，地方自治的程度較高。在區域合作中，法國把行政組織結構和職能的調整與創新放在首位，大區最初只是中央政府的派出機構，相當于虛線政府，在沒有增加行政層次的基礎上，以最小的成本完成了對區域經濟的指導與整合。第二，跨界治理是打破行政堡壘的創新組織模式。法國政府通過合并和聯合的方式形成了各種地方組合，大大提高了政府行政效率和競爭力。第三，公眾參與區域治理有助于形成多中心、多元化、自下而上的區域管理模式。這有利于打破行政區劃分割，加快區域內經濟一體化速度。

諾斯在分析工業革命與西方社會變遷的關系時認為，西方世界在本質上屬于城市社會，西方社會的發展與勞動分工、相互依存以及專業化的提高密不可分。[7]（p181-182）專業化、勞動分工及相互依存構成了現代經濟與社會的發展源泉,同時也使合作與相互依存成為現代經濟哲學。我國幾千年的封建文化、傳統的計劃經濟體制造成人們缺乏長期的相互聯系與合作的意識,缺乏通過集體決策、聯合行動來生產產品或服務,以便更迅速地適應不斷變化的技術和市場環境,并提高自身競爭力的愿望。因此，引進法國復合行政經驗，并與中國國情相結合應當是一個較優選擇。

四、構建我國的復合行政：以廣西北部灣經濟區為例

法國的復合行政提供了一種具有挑戰性的區域治理范式。將法國經驗創造性地引入我國區域合作實踐,構建復合行政,對于打破行政區劃、重建區域協調機制是有益的。以2008年國家批準實施的廣西北部灣經濟區為例說明建立復合行政對于區域合作的重要性。廣西北部灣經濟區是我國西部大開發和面向東盟開放合作的重點地區，對于國家實施區域發展總體戰略和互利共贏的開放戰略具有重要意義。區域內各成員在對外開放度、經濟發展程度、市場化程度等方面差異很大，它的運作必然面臨上述提出的“兩個難題”:如何實現行政區經濟向經濟區經濟轉變以及實現跨行政區的協同發展。解決“兩個難題”的根本在于創新機制，建立合作的制度基礎，這個制度基礎就是“復合行政”。

（一）通過行政派出設立區域性大區委員會。中法兩國在政治、法律、傳統、國家結構形式等諸多方面有一定的相似性，通過行政派出設立區域性大區委員會可以作為區域管理的一種理論設想。

具體做法為，第一，組建大區委員會。建議將我國發改委下屬的地區經濟司、西部開發司等改制為國務院的區域性派出機構，如成立國務院派出管理下的東北地區、西南地區等區域性大區委員會。廣西北部灣經濟區在地理上位于我國西南部，應當由“西南大區委員會”管轄。第二，大區委員會的組成。作為領導機構，大區委員會應由大區長、國務院特派員、秘書長、委員組成。大區長是大區委員會最高行政長官，由國務院任命；秘書長和委員可由大區所在?。ㄊ校┲饕I導兼任。從法律與行政成本角度考慮，駐“西南大區委員會”的廣西北部灣經濟區的代表應當由廣西政府代表兼任。大區委員會在秘書長的主持下，定期召開大區委員會會議，并對大區委員會的工作進行總體性規劃、安排與協調。第三，大區委員會對國務院負責并在法律和國務院的授權范圍內進行工作。大區長、特派員是國務院的派出人員，他們的管理由國務院負責。同時，各級政府負責管理派駐大區委員會的委員與秘書長。廣西北部灣經濟區并不具有公法法人地位，不是法律承認的行政區，所以其代表除兼任外，還由廣西政府管理。

（二）創建北部灣城市共同體。由于缺乏憲法與法律規定，北部灣城市共同體并不是一級行政組織，它是一個組織較松散的地方組合，并不具有公法法人地位。在不改變當前行政區劃的前提下，它是以較小成本構建的跨地區的管理與協調機構。具體做法如下：

首先，創建北部灣城市共同體最高權力機構，即北部灣城市共同體理事會。各個成員城市按人口數量與所占比例選派代表參與理事會各項重大事務的決策。為了保證黨的領導地位，理事會除了要接受自治區黨委、政府的領導之外，代表人選還必須從南北欽防四市的黨委常委中選派兼任。理事會主席（一名）及若干名分管不同領域的副主席由自治區黨委、政府任命。為了保證領導班子的穩定性，主席、副主席與代表的任期應在3年以上。理事會在協調、合作的基礎上，主要討論并決策與北部灣經濟區密切相關的各項經濟、社會事務。如重大產業的布局，各大沿海港口的統一規劃與建設等等。

其次，成立北部灣城市共同體行政機關。建議北部灣（廣西）經濟區規劃建設管理委員并入該行政機構。北部灣城市共同體理事會主席兼任行政機關負責人。各個副主席分管不同職能部門。中層干部及各行政人員應當從南北欽防四市中有經驗、有專長的公務員中選派。北部灣城市共同體行政機關組織可以按以下組織形式構成：秘書處，主要負責北部灣城市共同體行政機關運行的日常行政事務管理；經濟建設與國際發展處，主要負責理事會各種與經濟發展有關的重大決策與規劃項目的落實以及吸引外資并為企業提供服務等；資源管理處，主要負責金融管理、人力資源管理、信息的收集與維護等；城市發展處，主要負責城郊發展的規劃、土地使用的規劃等；水資源管理處，主要負責水的開發與利用、水的再循環與市場調研、市場的研究與開發等；衛生管理處，主要負責街道清理、垃圾采集與回收、城市清潔發展的研究等；道路維護處，主要負責工程管理與維護、隧道建設與維護、交通道路建設與維護等。

（三）構建公民參與的區域治理體系。復合行政作為一種非傳統體制下的公共治理典型范式，其體系構建和完善不僅有賴于政府間的合作創新，也依賴于建立公民參與的區域治理體系。

構建廣西北部灣經濟區公民參與的區域治理體系具體措施為：第一，充分發揮公民社會在區域立法協調中的咨詢和評估作用。廣西北部灣經濟區公共治理中涉及大量地方性法規和規章的制定、協調以及行政契約的締結，這需要全面、綜合考慮區域各方利益，可組建專門的區域性公民組織來分擔這項工作。第二，充分重視區域內行業協會的市場推動作用。跨區域的行業協會有利于通過自治和自律的方式規范企業,進一步協調區域內的競爭機制，達到全區域內行業資源的優化配置，這將有助于解決廣西北部灣經濟區經濟一體化進程中的體制性難題，如產業結構趨同等。第三，充分挖掘區域公民社會在區域環境保護方面的監督作用。為形成全民參與環境保護和管理的長效機制，廣西北部灣經濟區各級政府要對各類民間環保組織進行引導、培訓，聯合他們共同開展環保公益行動。第四，充分發揮公民社會在區域統籌發展方面的政策選擇作用。公民社會組織在感知區域公共生活質量上有著天然的敏銳性，廣西北部灣經濟區各級政府應積極引導公民社會組織研究并制定綜合性規劃，為統籌區域發展獻計獻策。第五，充分發揮區域公民社會在區域公共治理創新中的謀略作用。應當充分利用南寧等城市高校與科研院所集中的優勢，積極引導區域內學術型、研究型區域公民社會組織，為區域經濟一體化和區域社會發展出謀劃策、貢獻智慧。

五、結語

他山之石可以攻玉。借鑒法國區域合作中復合行政組織運行模式，有利于解決區域經濟合作中面臨的行政區劃與區域經濟一體化矛盾,促進區域經濟協調發展。理論研究和經驗事實表明,一個“好的治理”體系應該具備合法性、透明性、責任性、法治、回應的基本要素。[8]（p9-10）建立在“這五個基本要素”基礎上的復合行政，應當是我國加快體制革新，增強執政能力，創新政府管理，提高行政績效的重要途徑。

[1]劉君德.中國行政區劃的理論與實踐[M].上海：華東師范大學出版，1996.

[2]陳占彪.行政組織與空間結構的耦合[M].南京：東南大學出版社，2009.

[3]卓凱,殷存毅.區域合作的制度基礎:跨界治理理論與歐盟經驗[J].財經研究，2007，（1）.

[4]王健，等.“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路[J].中國行政管理，2004，（4）.

[5]卓越.比較公共行政[M].福州：福建人民出版社，2003.

[6]潘小娟.發達國家地方政府管理制度[M].北京：時事出版社，2001.

[7]諾斯.西方世界的興起[M].北京：華夏出版社，2009.

[8]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

K901

A

1003-8477（2011）10-0047-04

李宜強（1978—），男，廣西財經學院財政系講師，法國西部列塔尼大學在讀博士研究生。

廣西教育廳2011年立項項目。項目編號：201106LX473

責任編輯 申 華