農地城市流轉中農民集體福利均衡分析*

徐唐奇 李 雪 張安錄

(1.華中農業大學土地管理學院，湖北武漢430070;2.中國地質大學江城學院，湖北武漢430200)

農地城市流轉中農民集體福利均衡分析*

徐唐奇1李 雪2張安錄1

(1.華中農業大學土地管理學院，湖北武漢430070;2.中國地質大學江城學院，湖北武漢430200)

農地城市流轉中不同利益集團的福利狀況業已成為學者和政策制定者關注的焦點。農民集體作為影響最為深刻的利益集團之一，其福利在農地城市流轉中能否實現以及如何實現均衡成為本文研究的核心內容。本文首先介紹了農民集體福利的概念及其測度方法，然后論述福利均衡的概念，提出農民集體福利均衡分析的三個假設，在此基礎上，對農地城市流轉中的農民集體福利進行分析，提出實現農民集體福利均衡的條件，結果表明農地城市流轉中農民集體福利均衡的必要條件為農民集體獲得的經濟補償大于或等于其福利損失。然后通過比較分析發現當前土地征收中農民集體獲得的福利補償不能彌補其福利損失，農地城市流轉前后農民集體福利呈現不均衡狀態。最后提出農地城市流轉中要尊重農民集體的土地產權，進一步提高農地征收的補償標準，使農民集體獲得的貨幣補償能夠彌補其由于土地財產損失造成的福利損失，以實現農民集體福利的均衡;政府應當通過改善農村交通、通訊、電力、飲水、居住等條件，完善農村社會保障體系等措施提高農民集體的福利水平，以彌補農民集體土地發展權受限造成的二次福利損失。

農地城市流轉;農民集體;福利均衡

在推進和諧社會建設的宏觀背景下，社會不同利益集團之間、集團內部的福利變化及其均衡業已成為學術界和政府部門關注的焦點。根據我國現行法律規定，我國實行的是二元土地所有制，其中城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。隨著我國工業化、城鎮化的不斷發展，原本屬于農民集體所有的土地源源不斷地被轉化成為國有土地，以滿足城市建設和非農產業發展的需要，這個過程就稱為農地城市流轉。在農地城市流轉中，涉及農戶、農民集體、土地開發商、地方政府、中央政府等不同的利益集團，而且不同利益集團之間的利益沖突顯得十分明顯。由于我國法律明確規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，只有興辦鄉鎮企業、村民建設住宅或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。換句話說，農民集體所有土地必須經過某種途徑才能變成城鎮建設用地，而目前唯一合法的途徑就是土地征收，且我國的土地征收已經超出了“公共利益”的范疇，因為所有增量城鎮建設用地都必然由農民集體所有土地轉化而來。由于土地征收補償標準偏低，土地征收補償費還經常被基層政府和村委會截留，造成了農民集體以及農民家庭的福利損失，受到了眾多學者的關注。目前，國內研究土地征收、農地非農化、農地城市流轉的成果較多，但是采用福利經濟學的方法研究農地城市流轉的成果較為少見，專門研究農地城市流轉中農民集體福利的更是少之又少。本文選擇農民集體福利作為研究對象，試圖建立一個農地城市流轉中農民集體福利的均衡分析框架，研究實現農民集體福利均衡的條件，為農地城市流轉相關制度改革與政策制定提供一些理論上的參考。

1 農民集體福利及其測度

1.1 農民集體福利的概念

目前國內尚未有人對農民集體福利做出明確的界定，沈飛等人在研究我國土地征用制度對農村集體經濟福利的影響時［1］，只是說明土地征用制度造成了農村集體經濟福利損失，但是農村集體福利究竟指代什么并未加以說明;高進云等人對農地城市流轉中不同權利主體(分為農民、農村集體經濟組織、地方政府、中央政府、土地開發商)的福利變化進行了初步分析［2］，其中農民集體福利采用的是“農村集體經濟組織福利”的概念，研究表明農地城市流轉不僅使集體資源稟賦發生變化，影響集體的農業生產活動和農業收入，而且使集體喪失了轉變土地用途的選擇權和增值收益的索取權，但是文章并沒有對農民集體福利做出更為明確的界定;彭開麗等人試圖建立一個農地城市流轉中不同權利主體福利均衡分析的框架［3］，將農地城市流轉過程中涉及到的權利主體分為中央政府、各級地方政府、集體經濟組織、土地開發商和農民，但是對各權利主體的福利w均以效用U來代替，同樣沒有界定農民集體福利包含的具體內容及其邊界。筆者曾經通過對國內外已有文獻的梳理和綜合，提出農民集體福利有兩種不同的概念:其一，農民集體福利是一定地域范圍內所有農民家庭福利(由各種功能向量組成)的總和;其二，農民集體福利是“農民集體”這一特殊的社會組織運用自身所擁有的各種社會經濟資源為其內部全體成員所提供的貨幣收入，各種用于改善農民個體福利狀況、促進農民個人自由發展的設施和服務以及給農民家庭造成的福利損失，也可以通過對各種“功能”或“可行能力”的測度來判定農民集體福利變化的方向及變化幅度。

1.2 農民集體福利的測度

福利本身具有的廣泛性和模糊性致使對福利的測度比較困難。“福利經濟學之父”庇古認為福利是一個人所能獲得的所有滿足，可以分為廣義的福利即“社會福利”和狹義的福利即“經濟福利”。廣義的福利涉及到“自由”、“家庭幸福”、“精神愉快”、“友誼”、“正義”等內容，但這些是難以計量的，經濟學所要研究的是可以用貨幣計量的那部分社會福利即經濟福利。庇古主張用效用來表示一個人的福利，整個社會的福利則是所有個人效用的簡單加總，同時他認為個人的效用是可以用基數來度量的，可以進行人際間比較。另一方面，庇古又認為“經濟福利和國民收入這兩個概念是那樣對等，對其中之一的內容的任何表述，就意味著對另一個內容的相應表述”［4］，筆者認為這種表述正是出于便于福利測度的考慮，也為后人根據一國國民收入的高低來判定其福利水平奠定了基礎。

此后，在理論福利經濟學中效用就成為福利的代名詞，然而個人效用之間的比較受到了以羅賓斯為代表的一些學者的強烈批評，從此福利經濟學走上了一條更為狹窄的道路［5］。阿瑪蒂亞·森所說的更為狹窄的道路主要是指以“顯示性偏好”來代替效用，也即通常所說的序數效用論，使得福利更加難以量化。不過阿瑪蒂亞·森在前人研究的基礎上，提出了“功能(functioning)”、“能力(capability)”的概念，認為商品消費、享受服務等只是為了提供一些特征，這些特征可以產生“能力”或“功能”，從而產生福利，即福利是很多“功能”或“能力”的集合［6］。由于能力不可直接觀察，所以福利的衡量一般在評估功能性活動的基礎上進行，森考察了5種工具性自由:政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障［7］。高進云等人在研究農地城市流轉前后農戶福利變化時選擇的功能指標包括家庭經濟收入、社會保障、居住條件、社區生活、環境、夫妻感情等六項［8］。

綜上所述，對農民集體福利的測度可以通過兩種方法來實現:一是通過對農民集體的財產和收入①在農地城市流轉中，農民集體的財產就是集體的土地，其可以為農民集體帶來的潛在的收益可以用貨幣計量，而收入是指農民集體之外的組織或個人支付給農民集體的貨幣補償(或其他可以用貨幣進行計量的財產)。的計量近似地反映農民集體經濟福利水平的高低，類似于用人均國民收入來反映國民經濟福利;二是考察構成農民集體福利的各項功能指標，構建一個農民集體福利評價的綜合指標體系，用一個綜合評價分值反映農民集體福利水平的高低。

2 農地城市流轉中農民集體福利均衡分析

2.1 農民集體福利均衡的概念

在農地城市流轉中，涉及到的權利主體(或者稱為利益集團)包括中央政府、各級地方政府、土地開發商、農民集體經濟組織和農戶等，高進云［2］、彭開麗［3］等人曾經試圖建立一個農地城市流轉福利均衡分析的整體框架，這些研究都是假設農地城市流轉是一種完全的市場交易，目標都是如何實現社會整體福利最大化，研究結果表明當一定時期內流轉的農地由地方政府和開發商用于開發獲得的效用增加量(非農生產邊際收益)與農民和集體經濟組織用于農業生產獲得的效用增量(農業生產邊際收益)相等時，社會福利達到最大。這也意味著單位時間內的農地流轉量是決定社會福利最大化的最主要因素。然而，在我國現行法律框架內，“農地征收+市地出讓”成為農地城市流轉獨一無二的模式，而我國當前的土地征收屬于一種行政行為，作為農地供給者的農民集體與地方政府之間進行的并不是市場交易;在土地出讓中，作為城市建設用地供給者的政府與地產開發商之間也不是完全的市場交易;至于農地供給者(農民集體)和市地需求者(地產開發商)之間的交易是被法律明確禁止的。其次，事實證明當前各利益集團的福利狀況與農地城市流轉量之間并沒有直接的關系。除此之外，農民集體與農戶之間存在對立統一關系，在以上的分析框架里是難以區分的。事實上，帕累托最優本身就受到理論學界的質疑，由于現實中壟斷、外部性、政府干預和稅收等問題到處存在，理論與現實的矛盾促使經濟學家考慮對帕累托最優理論進行修正，出現了次優理論［9］(Second-best theory)以及第三優理論［10］(Third Best Theory)。因此，想要建立一個將各個利益集團囊括在一起的福利均衡分析模型是十分困難的，而且以福利最大化作為模型的目標函數并不妥當，故本文作者建議將農地城市流轉中不同利益集團分開予以研究，并以各自福利均衡作為目標，在此基礎上再去尋求社會福利的改進。

然而，福利均衡并不意味著福利狀況一成不變。首先，一個人或一個團體的福利構成具有廣泛性和復雜性，現代福利經濟學大家阿瑪蒂亞·森的“可行能力”理論的核心就是福利是由不同的功能活動組成，這就意味著如果福利的某一方面變壞，而另一方面變好，只要整體福利狀況不變，就可以認為福利是均衡的①例如，一個人擁有的財產減少帶來了一定的福利損失，而他的貨幣收入得到增加，并且貨幣收入剛好等于他所損失的財產能夠為其帶來的貨幣收入，就可以認為他的福利是均衡的。;其次，正如卡爾多(Nikolas Cardol)－希克斯(John·R·Hicks)以及西托夫斯基(Tibor de Scitovsky)、李特爾(Little)等人提出的有別于帕累托準則的福利補償標準一樣，一項經濟政策的實施往往會造成一方得利，另一方受損的局面，如果通過稅收政策或價格政策，使那些得利者補償受損者有余，那就不失為正當的經濟政策，也就是說增加了福利。

2.2 理論假設

首先，由于農民集體的特殊性，相對于國家和其它利益集團來說，農民集體是作為一個整體而存在的，但同時農民集體又是由若干既相互獨立又彼此聯系②“相互獨立”是指在市場經濟條件下，農戶的生產經營以及投資、消費都是自主決策、自主實施，自己為自己的決策和行動負責;“彼此聯系”是指由于農村土地集體所有這一產權制度安排使農戶之間存在著共有財產，進而存在利益相關。的農戶所組成，因此集體內部的福利分配是否公平以及是否能讓所有農民家庭滿意必然會影響單個農戶的福利狀況(包括客觀福利和主觀福利)。此外，如果我們考慮農戶之間的差異，那么由農民家庭福利如何推導出農民集體福利目前學術界尚存在較大的爭議，因此我們提出第一個假設:將農民集體視為一個整體，不考慮集體內部農戶之間的差異以及農民集體內部的福利分配。

其次，盡管農民集體福利包含多個方面的滿足，包括物質上的和精神上的，由于精神上的滿足(即主觀福利)難以準確測度，而且對于生活尚不富裕的農民來說，物質上的滿足顯得更為重要;而對于客觀方面的福利來說，經濟收入居于核心地位，同時收入的提高可以為居住環境、家庭居住條件、身體健康狀況、休閑娛樂等方面的改善創造條件。此外，農地不僅可以為農民集體帶來經濟收益，同時可以為全社會帶來社會效益和生態效益，然而，對于某一個農民集體來說，它所享有的社會效益、生態效益僅為農地創造社會效益和生態效益極小的一部分，另一方面，農地城市流轉給當地社會、生態帶來的影響有正有負，因此我們提出第二個假設:農民集體的福利近似地用農民集體的財產和收入等可以用貨幣計量的經濟福利來代替。

最后，為計算農民集體在農地城市中的福利損失，需要對農地能夠為農民集體帶來的潛在收益進行界定，因此我們提出第三個假設:農地為農民集體的永久性資產，即農民至少可以持續不斷地利用農地并獲取經濟收益。

2.3 農民集體福利均衡分析

如前文所述，農民集體福利均衡是指農民集體總體福利水平保持不變，根據卡爾多－希克斯以及西托夫斯基、李特爾等人提出的福利補償標準，在農地城市流轉過程中，只要農民集體之外的利益集團給予農民集體的補償與農民集體自身的福利損失相等，則認為農民集體福利是均衡不變的。

在農地城市流轉過程中，農民集體的福利損失可以用流轉之前的農地可以為農民集體帶來的經濟收益來衡量，而福利補償則假定全部為貨幣補償(記作C)。由于農地發展權［11］的存在，農民集體的福利損失就有兩種情況:一是農地發展權歸國家所有，不經國家批準，農地只能用于農業用途;二是農地發展權歸土地所有權人即農民集體所有③從世界范圍來看，農地發展權多屬于土地所有權人，或者國家通過購買，從土地所有權人手中獲得農地發展權。，農民集體可以投入一定的基礎設施建設資金將農地轉變成為具備建設條件的土地，然后轉讓給建設用地需求者或農民集體自己用于發展二三產業。

在第一種情況下，農地潛在收益為農地用于農業用途時每年為農民集體帶來的收益，考慮資金的時間價值，需將未來每年的收益貼現到當前。貼現率r等于農業生產的必要報酬率，根據財務管理相關知識，有:

r=純利率+通貨膨脹率+違約風險附加率+變現風險附加率+到期風險附加率

對于農民集體來說，純利率(記作i)為無風險、無通貨膨脹下的農業平均投資報酬率，可以取銀行一年期貸款利率2.25%，通貨膨脹率記作CPI。由于農業屬于低風險低收益產業，在農產品交易中多是現錢現貨付款方式，一般不存在違約風險、變現風險以及到期風險，因此風險附加率忽略不計。因此有:

單位農地的年純收益記作At，受通貨膨脹的影響，農產品價格也將不斷上漲，設每年上漲率為g，在種植技術和產量不變的情況下，年純收益也將以g的比率不斷增長，有:

由于g為農產品價格上漲率，因此有g=CPI。設未來第t年的純收益的現值為Pt，則有:

根據假設3，t趨向無窮大，應用等比數列求和公式，可以得到未來年純收益的現值之和為:

此時，農民集體福利均衡的條件為:

在第二種情況，即農地發展權歸屬農民集體的情況下，將被流轉的農地的潛在收益記作R，則有:

其中P為農地開發為建設用地后轉讓的市場交易價格，C0為將農地開發成為建設用地的全部成本，包括基礎設施建設和場地平整工程投資、土地開發中的各種稅費，k為土地開發費率。此時，農民集體福利均衡的條件為:

3 農民集體福利均衡檢驗

3.1 農民集體的經濟福利

通過以上的理論分析和計算，在不考慮農地發展權的情況下，征收農民集體所有的土地時給予農民集體的補償標準應為農地年收益的44.4倍，才能實現農民集體福利的均衡。然而根據現行《土地管理法》的規定，征收農民集體所有的土地時，支付的土地補償費、安置補助費之和不超過農地前三年平均年產值的30倍，而在實踐中，實際支付的補償費多為農地前三年平均年產值的20倍左右①以湖北省為例，根據《湖北省征地統一年產值標準》，該省征地補償倍數在16－30之間，所劃分的310個區片的平均補償倍數為21.33。。因此，實踐中遠沒有達到農民集體福利均衡的條件。此外，根據2010年9－10月對武漢市江夏、新洲、黃陂、蔡甸等遠城區被征地農戶的調查，作為農民集體的組成單元，農戶在土地被征收以后除了遭受直接的經濟損失之外，還存在隱性福利損失，主要表現在以下兩個方面:

一是生活成本上升。根據實地調查，農戶在土地被征收之前，糧食、蔬菜、禽蛋肉食品等均無需購買，生活消費主要是用于購買油、鹽、煤氣等，且使用稻草、秸稈等作為補充燃料，可以降低煤氣等商品燃料的使用量，人均每月生活開支為50元左右;而在土地被征收之后，糧食、蔬菜、禽蛋肉食品等均需要到市場上去購買，且受農產品價格上漲的影響，人均每月生活開支上漲到400元左右，農民家庭面臨著極大的生活壓力。

二是部分農民，尤其是年老體弱的農民面臨失業。在計算農地純收益時，一般要將勞動投入作為成本費用予以扣除，而且勞動力價格一般是按照市場平均價格計算，但是對于部分農民尤其是年老體弱、缺乏非農就業機會的農民來說，他們從事農業生產的期望工資極低。但是在土地被征收之前，他們只要自己愿意，就可以通過自己的勞動獲取必要的生活資料，以維持一家人的基本生活，并不計較農業純收益的高低;當土地被征收以后，他們既不能繼續從事農業生產，也難以到非農領域就業，此時他們必然面臨失業，在沒有任何收入的情況下還要維持基本生活支出，僅靠為數不多的土地補償費維持生活，長此以往生活將難以為續。

以上這些隱性福利損失的存在必然使農民集體福利在土地征收前后更加不均衡。

由于二三產業的比較收益遠高于農業，因此將農地轉化為建設用地以后的土地價格都會出現大幅度上漲，以武漢市為例，僅比較部分遠城區的農地征收補償價和建設用地出讓基準價(見表1)就可看出不同用途的建設用地出讓的區域平均價格為農地征收補償價格的4－23倍，而將農地開發成為建設用地的成本費用一般不超過建設用地出讓價格的20%。正是由于我國土地利用規劃控制和用途管制的過度與錯位，使農民集體土地發展權受到壓抑［11］，農民集體難以通過轉變土地用途或提高農地利用強度來獲取更多的收益，這在一定程度上造成了農民集體福利的二次損失。

3.2 農民集體的整體福利

根據森的可行能力理論，構建了一個全面反映農民集體福利的指標體系，根據實地調查，農地城市流轉對農民集體個方面的影響如表2所示。

由上表可以看出，農地城市流轉對交通條件、非農就業機會、工資性收入水平、居住條件、飲水條件、休息時間等有一定的改善，而對社會治安、安寧、空氣質量、水體質量、自然景觀等有一定的損害，也就是說農地城市流轉對農民集體經濟收入之外的影響有正有負，且影響程度不盡相同。這在一定程度上證明前文第二個假設的合理性。

表1 武漢市遠城區農地征收補償價與建設用地出讓基準價比較(104元/hm2)Tab.1 Comparison of compensation price of expropriation of agricultural land and benchmark price of constructive land in Wuhan suburbs

表2 農地城市流轉對區域社會、經濟、生態及農戶家庭生活的影響Tab.2 Impacts of rural-urban land conversion on regional social，economic，ecological conditions and family life of farmers

4 研究結論與政策涵義

4.1 結論

通過以上的理論分析和實際對比，可以得出以下結論:①農民集體的模糊性和福利的廣泛性，致使很難對農民集體福利做出全面清晰的界定，因此，在研究農民集體福利時可以用能用貨幣加以計量的經濟福利來近似地代替農民集體福利;②由于農地征收補償標準偏低，當前農地城市流轉中，農民集體之外的利益集團給予農民集體的補償不足以彌補其福利損失，農民集體福利呈現不均衡的狀態;③農民集體土地發展權的壓抑造成了農民集體福利的二次損失，政府理應從農地城市流轉后的建設用地出讓收入中提取一定比例的資金用于改善農民集體福利。

4.2 政策涵義

根據本文研究的結論，在農地城市流轉中要尊重農民集體的土地產權，進一步提高農地征收的補償標準，使農民集體獲得的貨幣補償能夠彌補農民集體由于農地財產損失造成的福利損失，實現農民集體福利的均衡，進而實現農地城市流轉中的不同利益集團之間的福利均衡。其次，政府需要適當增加對農村社會經濟發展的扶持性投資，通過改善農村交通、通訊、電力、飲水、居住等條件，完善農村社會保障體系等措施提高農民集體的福利水平，以彌補農民集體土地發展權受限造成的福利損失。

誠然，本文將農民集體視為一個整體，沒有考慮集體內部農戶之間的差異以及農民集體內部的福利分配，但是這些因素，尤其是農民集體內部的福利分配是否公平合理必然會影響各個農戶的家庭福利，進而影響整個集體的福利狀況。在農地流轉中必須堅持公開、公正原則，使農地流轉的各個環節程序透明、操作規范、分配合理，以保障農民集體和農戶的民主自由權，改善農民集體和農戶其他方面的福利狀況。

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Study on Farmer Collectivity's Welfare Equilibrium in Rural-urban Land Conversion

XU Tang-qi1LI Xue2ZHANG An-lu1
(1.College of Land Management，Agricultural University of Central China，Wuhan Hubei 430070，China;2.Jiangcheng School，Geological University of China，Wuhan Hubei 430200，China)

The welfare of different interest groups in rural-urban land conversion was the focus of researchers and policy makers.In this paper，we analyzed farmer collectivity’s welfare in rural-urban land conversion.Firstly，we introduced the concept and measuring methods of farmer collectivity’s welfare.Secondly，we presented three assumptions of farmer collectivity’s welfare equilibrium analysis.On the basis，we analyzed farmer collectivity’s welfare in rural-urban land conversion.The result showed that financial compensation obtained by farmer collectivity must be more than or equal to its welfare loss，to achieve farmer collectivity’s welfare balanced.Through comparison，we found farmer collectivity’s welfare is unbalanced;the compensation benefits far less than the welfare losses in the land acquisition.Lastly，we proposed that farmer collectivity’s land property rights should be respected in ruralurban land conversion，and the compensation standard should be increased in land acquisition.Government should adopt improving rural transportation，communication，electricity，water，housing conditions，social security system and other measures to raise the level of farmer collectivity’s welfare，in order to make up for the secondary welfare loss which resulted from the limited land development rights of farmer collectivity.

rural-urban land conversion;farmer collectivity;welfare equilibrium

F325

A

1002－2104(2011)05－0050－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.05.009

2010－11－19

徐唐奇，博士生，主要研究方向為土地資源經濟、土地制度與政策。

張安錄，博士，教授，博導，主要研究方向為資源經濟、土地經濟與管理。

*國家自然科學基金項目(編號:70773047);國家社會科學基金項目(編號:08BZZ026)資助。

(編輯:王愛萍)