中國能源安全的路徑選擇與戰略框架

沈 鐳 薛靜靜，2

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．中國科學院研究生院，北京100049)

中國能源安全的路徑選擇與戰略框架

沈 鐳1薛靜靜1，2

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．中國科學院研究生院，北京100049)

能源是國民經濟可持續發展的基礎，可持續能源戰略對保障國家能源安全具有重要意義，能源安全與能源戰略日益成為當前國際社會和國家安全戰略中備受關注的重大問題。本文從中國的現實狀況出發，闡述了制定國家能源安全戰略的重要性，提出了能源安全的選擇路徑，構建了全面性能源安全戰略框架，為制定我國長期能源安全戰略提供參考。論文認為:國家能源安全戰略是能源可持續供給、社會經濟健康發展、突發事件合理應對、生態環境安全的重要保障;中國能源安全的路徑應從能源供給安全、能源生產和使用安全、能源運輸安全、能源環境安全及能源安全預警機制等方面進行選擇;健全能源管理體制、能源政策、能源市場、能源技術、能源戰略儲備、提高輸送能力、能源環境與節能是能源安全戰略框架的重要內容。并提出以下建議:建立國家能源安全綜合協調機構;運用市場機制提高能源效率，促進能源利用多元化;加快替代能源和新能源的技術研發;加強能源資源的戰略儲備。

能源安全;戰略框架;重要性;建議;中國

能源是保證國家安全、國民經濟可持續發展的基礎。人口膨脹、經濟快速發展、工業化和城市化進程的推進導致全球性、區域性的能源資源危機，不僅發達國家，很多發展中國家和地區也出現了能源資源供應緊缺的狀況。為保證能源可持續供應，各國紛紛制定國家性、區域性、部門性的能源戰略。近年來，對于能源戰略的研究主要集中在5個方面:一是能源形勢宏觀分析與能源技術發展戰略［1］;二是能源戰略儲備與國家能源安全［2］;三是石油市場發展戰略［3］;四是低碳能源戰略;五是可持續能源政策［4］。

能源發展戰略是為適應國民經濟和社會發展的需要，對一個較長時期內能源總體發展的謀劃和設計，包括制訂能源發展的戰略思想、戰略原則、戰略目標、戰略方針、戰略步驟和戰略重點。它具有長期性、全局性、目的性、綜合性、合理性的特點。目前，系統的國家能源戰略規劃正在編制中，大體包括了三方面的重要內容，即“十二五”規劃(未來5年的能源發展)、中長期發展規劃(未來20年的能源發展的重點布局及舉措)、能源戰略(未來40年能源發展總體思路和框架)。國家能源戰略理念將發生六大轉變:一是從偏重保障供給為主，轉變到科學調控能源生產和消費總量，以能源消費調控促發展;二是從嚴重依賴煤炭資源向綠色、多元、低碳化能源發展;三是從過度依賴國內能源供應，要轉向立足國內和加強國際合作;四是從生態環境保護滯后于能源發展，向生態環境保護和能源協調發展轉變;五是從資源依賴型的發展模式，向科技創新驅動型的發展模式轉變;六是從各能源品種獨立發展向多種能源互補與系統的融合協調轉變［5］。

20世紀關于我國能源戰略方面的系統研究比較薄弱，關于國外尤其是美國能源戰略進展的研究相對較多，對我國國家能源戰略的研究主要側重于能源需求、供給、運輸、區域性能源戰略等方面。進入21世紀，隨著對能源重要性程度認識加深，國家能源發展戰略越來越受到政府部門、相關行業和眾多學者的關注，關于能源戰略的研究成果日益豐富，但中國尚沒有一個統一的國家能源發展戰略，主要原因是:能源(石油、天然氣、煤炭、電力)分屬不同的部門和行業管轄，條塊分割明顯;各個能源行業，如石油、煤炭、電力，都有自身的發展戰略［6］;中國國土面積大，能源資源的地區分布極不均衡，必須制定各具特色的區域性能源政策。因此，本文力圖從系統的角度，分析中國制定綜合的國家能源安全戰略的重要性，提出保障國家和區域能源安全的選擇路徑，并構建國家能源安全戰略框架，為制定我國長期能源安全戰略提供參考。

1 制定國家能源安全戰略的重要性

1．1 保障能源可持續供應

中國一次能源消費大體經歷3個基本發育階段:消費總量的增長與單位產出能耗的提高保持同步的初始發育階段;消費增速趨于平穩，單位能耗呈現出明顯下降趨勢的相對穩定發育階段;國家經濟持續高速發展，能源消費總量增長和單位產出能耗雙雙反彈的轉型發育階段［7］。目前中國正處于轉型發育階段的中期，經濟發展，工業化和城市化進程加快，推動鋼鐵、冶金、機械、水泥、化工等重工業和基礎設施建設快速發展，對能源的需求增長迅速，進入21世紀，中國能源消費以大于9%的速度增長。以石油為例，2001年中國原油消費2．3億t，占世界原油年消費總量的6．5%，至2010年中國原油消費量將近翻一番，從2．3億t增長到4．39億t，在世界原油消費總量中的比重也由6．5%上升至10．5%，原油進口也從0．603億t增長到 2．39 億 t。

根據國家能源署(IEA)對中國的能源需求預測，到2015和2030年中國的能源需求將分別達到2 626億t和3 592億t油當量，與2005年相比，年均增長率分別達到5．7%和3．5%，石油、天然氣和可再生能源所占的比例都有不同程度的增加，其中核電和可再生能源的增長速度最快(見表1)。快速增長的能源消費需要國家對能源可持續供應做一個長遠規劃，該發展哪些能源，如何發展，由誰主導來發展，發展的結構如何，發展的潛力如何，制定長遠的國家能源戰略，保證當前和未來的能源供應。

1．2 應對突發事件

影響能源安全供應的突發事件大體可分為以下四類:一是地緣政治格局變動;二是對主要運輸線路的控制出現轉移;三是能源資源的市場價格大幅浮動;四是自然災害。重要能源特別是石油與國際地緣政治密切相關，“能源牌”和“石油外交”成為很多石油大國在國際交往中的慣用手段，而“能源外交”也成為對國外石油嚴重依賴的石油消費大國的外交中心，通過政治、軍事或外交手段開辟能源供應渠道成為重要的國際趨勢。海灣地區在全球石油供應中具有舉足輕重的地位，動蕩的中東局勢使石油安全的不穩定性增加。當主要的油氣生產國遭遇政治和經濟不穩定的危機，或者國際合作困難時，主要的油氣供應渠道中斷的風險性會大幅增加［8］。通過國際貿易互通有無的能源資源能否輸送到需求國家或地區，與能源運輸線路是否安全以及對主要運輸線路的控制是否出現轉移密切相關。很多海峽和運河都是重要的能源運輸通道，誰控制了這些能源運輸通道誰就掌控了能源供應的生命線。近年來，與生產生活關系密切的能源價格波動比較大，但總體呈上升趨勢，能源價格上漲的根本原因在于稀缺性，價格波動與短期的供需平衡、地緣政治、美元匯率變動、商業投機與儲備相關。地震等重大自然災害會導致煤礦瓦斯爆炸、油田漏水，造成人員傷亡的同時給生產帶來問題，2011年日本特大地震的發生證明地震是核能安全利用的一大隱患。另外，自然災害也給能源輸送帶來困難。以上突發事件的應對，需要政府站在國家的戰略高度，對國際政治和市場保持高度的敏感性，同時提前做好突發事件的應急預案措施。

1．3 降低碳排放量，改善能源環境

化石燃料是一次能源利用的核心，我國的能源利用結構以煤炭為主，2005年煤炭在我國能源利用結構中占72．2%，根據 IEA 預測，2030年煤炭仍占66．7%，化石燃料的消耗將由1463Mtoe增至3406Mtoe。2000年特別是2002年以來，中國的碳排放量出現快速上升趨勢。2002年我國的碳排放量為34．9億t，到2008年就上升到65．3億t。目前我國已成為世界最大的溫室氣體排放國。IEA預測，到 2030年中國的 CO2排放量將占世界的 29．2%［9］，CO2排放量不斷上升，對自然環境的壓力增加。空氣污染物主要源于工業生產、交通運輸、生活爐灶與采暖鍋爐、森林火災排放到空氣中的有害物質，中國正處于工業化、城市化轉型階段，經濟快速發展的同時環境污染狀況特別嚴重。根據中國環境監測總站的數據顯示，中國主要城市的污染指數較高，在50－100之間，空氣質量的級別不高，選取的測量指標較少，被達標率高，無論是空氣質量水平還是空氣質量信息發布水平都與發達國家存在較大差距。

1．4 可持續能源戰略是社會經濟發展的重要保障

能源是人類社會發展和文明進步的基礎，隨著人口增長和社會經濟發展，人類對可供給能源數量的要求越來越高，化石燃料的不可再生性決定了日益增加的稀缺性，因此如何更大限度的獲取和高效利用能源資源成為世界各國普遍關心的問題。能源供需矛盾在我國這樣一個發展中的大國表現尤為突出，利用有限的資源滿足經濟發展、社會進步的需要，同時又不對自然環境構成威脅，是今后我國能源利用中面臨的一大挑戰，能源的重要性決定需要站在國家的戰略高度，對能源資源的開發利用做長遠規劃，規避對本國生存與發展構成重大威脅的軍事、政治、外交和其他非傳統安全事件所引起的能源供需風險。對能源發展戰略的持續研究十分重要，它不僅可以為國家層面的整體戰略布局提供基礎性支撐，而且可以在對能源資源、品種結構、環境影響、國際關系、技術經濟等諸多環節進行全面分析的基礎上，提供構建國家能源供應與社會進步協調發展體系的技術與政策建議［1］。

2 中國能源安全的路徑選擇

能源安全是一種非傳統安全范疇，在國家安全中的地位越來越重要。能源安全從本質上具有多義性，它的概念具有多種內涵。能源安全通過多種尺度被描繪，并且根據不同國家能源使用時間或能源來源的差異各自具有不同的特殊性［10］。狹義的能源安全是指能源供給安全。能源安全有5種基本含義:數量的含義、質量的含義、結構的含義、均衡的含義、經濟或價格的含義。能源安全所要追求的是以最低的經濟代價獲取所需能源［11］。本文從以下幾個方面對能源安全的路徑選擇進行界定，即能源供給安全、能源生產和使用安全、能源運輸安全、能源環境安全及能源安全預警機制。其中能源供給安全是核心，能源生產和使用安全與能源環境安全是前提，能源運輸安全與能源安全預警機制是國家能源安全的有力保障(見圖1)。

從中國能源安全的路徑選擇雷達圖可以看出，目前中國的能源安全形勢總體不太樂觀，還有較大的改進和提升空間。能源供給安全和能源運輸安全稍高于能源安全的平均狀況，能源生產和使用安全、運輸安全及能源安全預警機制介于能源安全狀況差與能源安全的平均狀況之間，其中以建立能源安全預警機制的待提升空間最大。

能源供給安全是指對國家經濟社會和國防安全具有重要影響的能源資源，特別是石油得到可靠而合理的供應，它取決于一個國家或地區經濟發展和社會進步對能源的需求以及可供能源的保障程度。保障能源供給安全需要加快國內資源的勘探和開發，同時充分利用國外市場，國內和國外兩個市場相結合，提高資源利用效率。

圖1 中國能源安全的路徑選擇雷達圖Fig．1 Radar map of China’s energysecurity path choice

能源生產和使用安全及能源環境安全是國家能源安全的前提和基礎。構建以人為本的和諧社會，需加強能源資源管理，保障能源生產和使用安全，其中以煤炭安全生產和核能源安全利用最為重要。能源生產和使用安全水平的提高有利于消除能源安全利用的隱患，提高能源利用的效率和水平。

世界上大部分煤炭、石油、天然氣、電能的消耗是在產地以外不同的國家和地區，與能源資源分布的不均衡性和需求的差異性相關。各國、各地區的能源需求能否得到滿足，運輸是強有力的保障，包括運輸線路、運輸方式、運輸能力，具體到各項能源，有煤炭的陸路和海陸運輸、輸油輸氣管道、油輪運輸、電網輸送等。國家能源局應對能源運輸安全工作引起重視，包括國內能源運輸和與國外的能源貿易運輸，國際能源貿易運輸是重點，成立專門的監管和協調部門，提高運輸線路安全的保障水平，增加運力，實現運輸方式多元化。

能源環境安全在能源安全中的重要性日益受到人類社會的重視，首先，環境是人類生存和發展所需要的一切能源資源的載體，在資源的開發利用過程中自然環境遭受的破壞日益嚴重。其次，隨著經濟發展和社會進步，人類對自然環境提出了更高的要求。煤炭清潔利用、降低能源強度和大力開發利用新能源是保障能源環境安全的重要內容。

正如金融行業、企業實施風險預警，預警機制同樣可以應用到能源安全領域，其中建立科學、合理、有效的能源安全預警指標體系是核心內容，以政府為主導對中國的能源市場進行定期評估，包括能源價格走向、能源市場供需狀態等，制定應急預案應對可能出現的不利狀況。化石燃料是當今能源利用的主流，能源安全預警可以從石油安全預警、煤炭安全預警和天然氣安全預警開始，逐步延伸至其他能源領域。

3 中國能源安全戰略框架與建議

能源戰略是國家能源安全的重要保障，將能源戰略納入國家安全戰略，既要站在國家能源全局高度制定總體的能源戰略規劃，又要制定各種能源(煤、石油、天然氣、新能源)具體的戰略規劃，加強各項規劃之間的協調。本文從以下幾個方面構建能源安全戰略的框架:健全能源管理體制、能源政策、能源市場、能源技術、能源戰略儲備、提高輸送能力、能源環境、節能(見表2)。

目前，中國政府已經逐漸意識到能源安全和能源安全戰略的重要性，在推動產業結構調整，轉變經濟發展模式、提高能源利用效率、開發利用新能源、煤炭清潔利用、降低碳排放、石油戰略儲備、提高運輸安全保障能力，加強管道及電網等基礎設施建設及節能宣傳方面開始或已經做了大量工作，并且初顯成效，但在其它特別是健全能源管理體制和能源政策方面還有較大欠缺。完善、協調的國家能源戰略的實施需要經歷較長時間的過渡，需要政府、企業、民眾共同努力，促使國家能源安全形勢向有利的方向發展。

表2 中國能源安全戰略框架Tab．2 Strategy framework of China’s energy security

3．1 建立國家能源安全綜合協調機構

從1978年到2001年，我國的能源管理部門裁撤并立了7次，到了2001年，涉及國家能源管理的部門只由兩個行業監管部門:國家煤礦安全監察局和國家電力監管委員會。2003年以來，我國經濟快速增長，能源供求形勢緊張，政府的作用需要加強，于是又在國家發革委中下設了能源局，2005年成立由國家領導人負責的國家領導能源小組，2008年再次成立能源部呼聲中未果中成立了國家發改委領導下的國家能源局［12］。能源管理部門不斷變動，其能源管理制度具有不穩定性，職能不能得到完全發揮，成立專門固定的能源管理部門，同時設置煤、石油、天然氣、水電、太陽能、風能、核能等下屬機構及綜合協調機構，對國家能源安全問題進行全面統籌規劃，統一管理各種能源的勘探和開發、能源技術研究、能源生產和使用調控、定價和分配、能源數據的收集和分析，制定能源開發利用的規劃，鼓勵民眾參與能源決策，同時，建立政府主導的風險預警機制，發揮對能源利用的監管作用。

3．2 運用市場機制促進能源利用多元化和提高能源效率

與世界其它國家相比，我國的能源利用存在大量的低效和浪費，高能源強度不僅導致能源供應緊張，也使環境惡化狀況加劇，與此同時我國能源需求快速增長，對提高能源利用效率和促進能源利用多元化提出更高要求。能源產品也是一種商品，市場機制可以對其利用方向和強度進行調節，同時，能源資源的戰略性需要政府站在國家安全和社會穩定的高度對其市場行為進行適當干預和引導。在能源戰略中利用財稅和金融手段引導市場機制的作用，加強能源利用的財稅、金融支持力度，制定具體的傾斜性稅收、補貼和金融政策，利用價格手段對能源的開發和消費施加影響，促使能源利用向有利的方向發展。根據能源消費者和污染者付費的準則，擴大能源消費稅和污染稅的征收范圍與強度，提高能源效率，消除能源利用的外部成本。設置能源基金，對高效能源利用設備和新能源利用的研發、市場化推廣給予財政補貼和金融上的支持，降低利用成本，創造有利的政策環境，推動能源利用結構多元化和新能源產業化、市場化。

3．3 加快替代能源和新能源的技術研發

人類社會進步與科學技術的發展密切相關，人類文明誕生以來，歷經薪柴時代、蒸汽時代、電力時代到化石能源時代，科學技術是人類社會實現更高層次文明的基礎，保障能源安全最根本的還是要依靠科技進步。礦物燃料污染度高且不可再生，21世紀新能源以其低成本、清潔性越來越受到人類重視，因此在加快煤炭清潔利用技術、油氣勘探與鉆井新技術、提高石油采收率技術發展的同時，逐步擴大對太陽能、風力發電、核燃料循環與核安全、生物質能、生物柴油、新能源汽車、燃料電池、地熱能、燃料乙醇、氫能、二甲醚及可燃冰規模化利用的技術研發支持，通過政府引導打破“技術鎖定”，促進新能源產業發展，加快新能源技術和產品市場化、產業化的步伐，做大產業規模、完善產業架構、延伸產業鏈條。與此同時要加強新能源利用的超前意識，對新能源開發利用的環境影響加強研究和論證。海洋蘊藏著豐富的能源資源，既有海底煤、石油、天然氣，也有潮汐能、波浪能、溫差能、鹽差能，向海洋要礦，提高深海能源開發技術的前景亦十分廣闊。

3．4 加強能源資源的戰略儲備

供應來源穩定和運輸線路安全是確保能源產品安全供給的重要條件，兩者易受突發事件的影響，其穩定性和安全性的保障程度較低，為防范供給中斷，增強在重大自然災害和突發事件下的供應保障能力，對與社會經濟發展和人民生活關系密切的重要能源需加強戰略儲備。化石燃料消耗的主導地位以及化石燃料的不可再生性，決定了它們在國家能源利用中具有更高的戰略性。近年來，國內“煤荒”、“油荒”、“氣荒”事件時有發生，影響公眾的生活質量和水平，成為社會和諧穩定的一大隱患，建立煤炭、石油和天然氣資源的戰略儲備，能在一定程度上緩解短時間內能源產品供應的緊張狀況。能源戰略儲備應鼓勵加強國家儲備與地方儲備相結合，政府儲備與企業民間儲備相結合。近年，油煤氣儲備日益受到重視，但也出現了出于非法目的囤積、借機套取優惠政策和圈地的現象，因此需要政府加強對能源儲備的規范化管理，同時綜合考慮區位、資源、運輸、市場、進口等相關因素，對儲備基地進行合理布局。

(編輯:溫武軍)

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Development Path Choice and Strategy Framework of China’s Energy Security

SHEN Lei1XUE Jing-jing1，2
(1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resource Research，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100101，China;2．Graduate University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China)

Energy is the base of sustainable development of national economy．Sustainable energy strategy has a great significance for supporting national energy security．Energy security and strategy has become a focus in national security strategy．Based on the actual situation of China，this paper explores the importance of formulating national energy security strategy，puts forward the path choice of energy security，and builds overall scheme of energy security strategy which provides a reference for making long-term energy security strategy in China．Authors consider that national energy security strategy is an important guarantee of sustainable energy supply，social and economic development and coping with sudden events．The paper points out a comprehensive concept for China’s energy security，including the security aspects of energy supply，production and use，transport，environment and the early warning system．The authors hold the view that improving energy management system，transmission capability，energy policy，energy market，enery technology，energy environment security and strategic reserves of energy resources are the important contents of energy security strategy．And the paper puts forward following suggestions:establish comprehensive national energy security coordination organization，promote the diversification of energy utilization and increase energy efficiency through market mechanism，promote the technology development of new energy and alternative energy，and strengthen strategic reserves of energy resources．

energy security;strategy framework;significance;suggestion;China

F206

A

1002－2104(2011)10－0049－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．008

2011－08－30

沈鐳，博士，研究員，主要研究方向為能源與礦產資源經濟與政策研究。

國土資源重點咨詢課題“國家資源安全與全球戰略研究”部分成果。