中國城市群形成發育的政策保障機制與對策建議

方創琳 張 艦，2

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．國家住房與城鄉建設部城鄉規劃管理中心，北京100038)

中國城市群形成發育的政策保障機制與對策建議

方創琳1張 艦1，2

(1．中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;2．國家住房與城鄉建設部城鄉規劃管理中心，北京100038)

中國城市群是我國未來經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，是我國主體功能區劃中的重點開發區和優化開發區，也是未來中國城市發展的重要方向，在全國生產力布局格局中起著戰略支撐點、增長極點和核心節點的作用。本文針對中國城市群形成發育中呈現出的新特點和存在的新問題，從權力、財力、法力和能力四方面構建了城市群可持續發展的組織協調保障機制、公共財政保障機制、法律法規保障機制和資源環境保障機制等四大保障機制，提出了加快城市群健康發展的若干對策措施。包括:明確國家歸口管理機關，組建國家級城市群協調發展管理委員會和跨城市的行業協調組織;建立城市群公共財政機制和公共財政儲備制度;推進城市群一體化發展的立法工作，制定城市群合作公約，修訂《城鄉規劃法》，增補城市群規劃的內容;出臺《城市群規劃編制審批辦法》、《城市群規劃實施管理條例》和城市群規劃技術導則，建立城市群規劃執業制度，引導城市群科學規劃，加強城市群資源環境保障能力和可持續發展能力建設;依托快速國土軸，加快建設國家高速公路的7918網、國家高速鐵路網和空中快線系統，完善城市群快速交通系統;規范統計標準數據，編制并出版中國城市群統計年鑒。

城市群;形成發育;政策保障機制;對策建議;中國

城市群是指在特定地域范圍內，以1個特大城市為核心，由至少3個以上都市圈(區)或大城市為基本構成單元，依托發達的交通通信等基礎設施網絡，所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密、并最終實現同城化和高度一體化的城市群體［1］。其核心內容包括10大同城化(規劃同編、產業同鏈、城鄉同籌、交通同網、信息同享、金融同城、市場同體、科技同興、環保同治、生態同建)和6大一體化(區域性產業發展布局一體化、基礎設施建設一體化、區域性市場建設一體化、城鄉統籌與城鄉建設一體化、環境保護與生態建設一體化、社會發展與社會保障體系建設一體化)，在新的全球化時代背景下，城市群正在成為國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元。中國城市群是我國未來經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，是我國主體功能區劃中的重點開發區和優化開發區，也是未來中國城市發展的重要方向，在全國生產力布局格局中起著戰略支撐點、增長極點和核心節點的作用。

1 中國城市群形成發育的現狀特點與存在問題

1．1 城市群形成發育呈現出“15+8”的基本格局

根據城市群空間范圍的識別標準判斷［2］，我國現已達標的城市群包括長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、遼東半島城市群、海峽西岸城市群、長株潭城市群、武漢城市群、成渝城市群、環鄱陽湖城市群、中原城市群、哈大長城市群、江淮城市群、關中城市群和天山北坡城市群共15個，不達標的城市群包括南北欽防城市群、晉中城市群、銀川平原城市群、呼包鄂城市群、酒嘉玉城市群、蘭白西城市群、黔中城市群和滇中城市群共8個，中國城市群正在形成“15+8”的空間結構新格局［3］。

1．2 城市群形成發育呈現出“三高四低”的新特點

一是高密度集聚，形成了強大的吸管效應。據不完全統計，2007年我國城市群以占全國21．13%的面積，集中了全國48．99%的總人口、51．4%的城鎮人口、46．7%的城鎮數、68．54%的固定資產投資、76．47%的社會消費品零售總額、78．78%的經濟總量、76．09%的工業總產值、81．94%的第二產業增加值、83．5%的第三產業增加值、84．86%的高等學校在校學生和92．65%的移動電話用戶和98．06%的外資。

二是高速度成長，拉動國家經濟保持了強勁的增長勢頭。在確保國家經濟連續多年保持8－10%增長速度的同時，迅速拉動我國駛入世界經濟快車道，成為在全球經濟舞臺上占據重要地位的世界第二大經濟體。

三是高強度運轉，釋放了超負荷的巨大能量與污染。表現為高強度投入推動經濟系統、基礎設施系統、社會系統和環境污染治理系統高強度運轉。據統計，我國固定資產投資的68．54%和幾乎全部外資(98．06%)都集中投放到了城市群地區，在內外資高強度投入驅動下，我國城市群地區釋放了超負荷的巨大能量，獲得了占全國78．78%的GDP產出，但同時又集中了全國3/4以上的污染產出。

四是城市群形成發育中呈現出發育程度低、緊湊程度低［4－5］、投入產出效率低和資源環境保障程度低［6］等“四低”特點。

1．3 存在著“四過”、“四不顧”和“五缺失”等問題

一是城市群發展中存在著過多的政府主導與行政干預、過高的發展前景估計、過密的集聚負效應和過大的發展差距等“四過”問題。

二是城市群建設中存在著不顧條件盲目跟風爭相納入國家戰略、爭建國家試驗區，不顧紅線爭相擴權強勢、引發了大規模的變相圈地造城運動，不顧深度合作爭相重復建設、出現了徒有虛名的高度一體化，不顧資源環境承載力爭相提出高目標、滋生了嚴重的區域剝奪行為等“四不顧”問題。

三是城市群規劃與實施中存在著缺失統一的城市群識別標準、缺失規范的統計數據、缺失明確的歸口管理機關、缺失公認的規劃編制辦法與執業制度、缺失權威的城市群規劃法律地位等“五缺失”問題。

2 中國城市群形成發育的政策保障機制

針對我國城市群形成發育的新特點和存在的新問題，城市群未來發展的目標是，貫徹落實科學發展觀，以人為本，以需求為導向，以互惠多贏為目標，以利益為紐帶，依托高速鐵路、高速公路與空中快線等快速國土軸，完善城市群快速交通系統，通過集群發展、互動發展、錯位發展、城鄉統籌發展和可持續發展，構建與全球供應鏈密切關聯的城市群現代產業體系，強化市場機制在城市群形成發育中的主導作用，把城市群建成國家參與國際經濟合作與競爭的基本單元，建成國家經濟發展核心區、國家不同類型可持續發展示范區和對外開放國際合作的先行先試區，進一步強化城市群在推進城鎮化發展中的主體空間地位和在經濟社會發展中的核心地位，把城市群建成生態型城市群、創新型城市群、低碳型城市群、緊湊集約型城市群和數字型城市群，并為建設世界級城市群做出貢獻［7］。

實現上述發展目標，需要通過建立組織協調、公共財政、法律法規和資源環境保障等四大保障機制，具體包括組織協調政策保障機制(權力機制)、公共財政政策保障機制(財力機制)、法律法規政策保障機制(法力機制)和資源環境政策保障機制(可持續發展能力機制)，使權力、財力、法力和能力這四大政策力量形成合力，協力放大，形成推動我國城市群健康成長的政策保障機制(圖1)。

圖1 城市群發展的政策合力保障機制示意圖Fig．1 Guarantee mechanism of joint-force policy for urban agglomeration

2．1 權力機制:組織協調政策保障機制

我國城市群發展歷程表明，城市群難以形成經濟協調發展格局的根本原因在于缺乏統一、協調、有效的競爭規則，缺乏制定和執行規則的具有權威性的機構。城市學家L．芒福德指出:“如果經濟發展想做得更好，就必須設立有法定資格的、有規劃和投資權利的區域性權威機構”，并在權力、職責、資金等方面給予區域協調組織以保障，使之高效運作［8］。為此，進行城市群協調必須建立行之有效的區域協調機構。國外城市群雖然實現完全自由市場經濟，區域協調機構大都為松散的由官方、企業和民眾參與組成的非官方或半官方性質的機構，但它們具有兩方面的權力［9］，即對地方規劃進行審查的權力和對具有區域影響力的重大基礎設施項目進行審查的權力，從而對下級規劃保持較強的指導或指令性。而我國城市群的協調機構盡管具有官方性質，城市群組織協調機制的主要形式包括建立政府間協調組織，建立城市群領導機構，建立政府高層論壇和各種貿易展會平臺等，但往往由于不具權威性而收效不大［10］。因此，需要建立由各城市上一級政府組織成立的具有協調權威的區域協調機構以及行業協調組織，推動包括組織協調能力、調控管治能力、綜合治理能力、防災減災能力、應急指揮能力等在內的城市群綜合運轉能力建設［11－12］。

2．1．1 明確國家歸口管理機關，組建國家級城市群協調發展管理委員會

國家級城市群協調發展管理委員會是最頂層的城市群發展與規劃協調機構，應該由國務院牽頭成立，歸口國家發展和改革委員會，將國家發改委、國家建設部、國土資源部三個部委分頭編制的城市群經濟社會發展規劃、城市群城鎮體系規劃和城市群土地利用規劃統一納入到國家級城市群協調發展管理委員會，實行多規協調銜接。城市群總體規劃由國家級城市群協調發展管理委員會組織編制和審批，規劃實施分別由國家發改委、國家建設部、國土資源部組織實施。國家級城市群協調發展管理委員會突出抓好事關國家經濟建設大局的城市群總體規劃與管治工作。國家級城市群協調發展管理委員會旨在打破地方保護主義，建立城市群共同市場，實現城市群利益共享機制，推進城市群形成平等互利互律互動的治理結構和協調新機制。國家級城市群協調發展管理委員會應享有對區域性環境整治或重大基礎設施建設等的認可權及相應的資金分配權，對區域性金融貸款擁有倡議權等，使其具有一定的經濟調控能力與投資管理能力，以實現區域整體利益的優先發展。

2．1．2 明確地方歸口管理部門，組建地方級城市群協調發展管理委員會

地方級城市群協調發展管理委員會由省級人民政府牽頭成立，將省建設廳、省發改委、省國土資源廳分頭組織編制的城市群經濟社會發展規劃、省域城鎮體系規劃和土地利用規劃統一納入到地方級城市群協調發展管理委員會，實行多規協調銜接。城市群總體規劃由地方級城市群協調發展管理委員會組織編制和審批，規劃實施分別由省建設廳、省發改委、省國土資源廳組織實施。地方級城市群協調發展管理委員會組成人員中一半以上應是專家學者，這些專家學者對規劃的審批、仲裁、調節要發揮重要作用。地方級城市群協調發展管理委員會突出抓好事關全省經濟建設大局的城市群總體規劃與管治工作。地方級城市群協調發展管理委員會旨在打破地方保護主義，建立城市群共同市場，實現城市群利益共享機制，推進城市群形成平等互利互律互動的治理結構和協調新機制。地方級城市群協調發展管理委員會應享有對地方性環境整治或重大基礎設施建設等的認可權及相應的資金分配權，對地方性金融貸款擁有倡議權等，使其具有一定的經濟調控能力與投資管理能力，以實現地方整體利益優先發展。

2．1．3 建立跨城市的行業協調組織，確立協同共治理念

在城市群地區僅成立一個政府間協調機構仍然不夠，還需要成立各種行業性的協調組織，如可以成立各種產業協調組織和環境保護協調組織。各種行業性協調組織主要解決跨區域的基礎設施建設、環境保護、產業發展等問題，促進政府之間、政府與民間的合作與交流［13］。城市群各種行業性協調組織既可以是官方的，也可以是半官方和民間的，從而形成多種利益集團、多元力量參與、政府組織與非政府組織相結合、體現社會各階層意志的新公共管理模式。在建好跨城市的行業協調組織的同時，實現從“自由裁量”到陽光行政和科學決策。

2．1．4 建立城市群橫向利益分享機制和利益補償機制

城市群橫向利益分享機制就是充分尊重各組成城市政府的不同利益主體地位的基礎上，本著信任與合作的理念，通過協商和談判解決城市群公共利益分享問題，從而形成利益均沾、分配合理的局面。城市群利益補償機制就是在城市群公共服務提供過程中，按照有投資就有回報，有消費就應付費的原則，通過制度化渠道，實現城市群內各政府之間的利益平衡。

2．2 財力機制:公共財政政策保障機制

城市群規劃需要通過城市群公共財政的支持，獲得充分的經濟財政支持才能得以順利實施。公共財政在城市群規劃實施中的作用主要體現在:一是直接投資城市群地區建設，如跨區域的道路交通設施、供排水設施等基礎設施和公用設施，特別是區域重大基礎工程設施和大型公共建筑設施建設等;二是募集城市群建設發展資金;三是調控城市群地區建設活動和投資，通過稅收杠桿來促進或限制某些投資和建設活動。為實現城市群規劃目標。需要建立公共財政政策保障機制，具體機制包括:

2．2．1 建立城市群公共財政機制和公共財政專業委員會

城市群規劃作為一項公共政策，只有擁有了有力的經濟支持才能得以施行和實現。負責城市群規劃的管理部門應充分協調資金安排和規劃實施的關系。城市群跨區域的公共財政機制應該在目前已經形成的框架上，通過多種途徑對現有的協調機制不斷完善，從而實現城市群地區結構優化、合作緊密、優勢互補、整體發展。建議在城市群地區協調發展管理委員會下設一個類似于歐盟理事會性質的城市群地區公共財政專業委員會，共同協調本地區的財政政策，共同行使區域財政一體化的權力。當然這一區域機構必須建立在城市群地方政府自愿合作的基礎上。

2．2．2 建立城市群公共財政儲備制度，共建共享區域公共物品

借鑒歐盟經驗對區域公共物品進行共建共享，其資金來源可以通過建立區域共同財政來解決，避免當前在公共交通建設中爭搶國家財源的重復建設行為。對區域公共物品建設資金進行比例分擔，如區域公共交通建設中，中央給一點，區域(因合作各方對公共交通有共享性)資助一點，對交通線經過的地方(因獲益相對更多)地方政府應出一點。對區域信息網的建設以及信息分析、傳播等方面的費用則應由區域共同財政負擔。至于城市群地區共同財政來源，也可以借鑒歐盟的經驗，可對增值稅收入進行適當提成或按本地GDP的一定比例上繳給城市群地區協調發展管理委員會。

2．2．3 建立城市群公共財政支出的監督體系

城市群地區各地方政府按比例上繳的共同財政運用情況應確保有相對獨立的財政監督機構進行監督。一般而言，獨立的財政監督機構主要強調三個方面的內容:①財政監督機構獨立于財政部門及其他資金使用單位之外;②財政監督機構不接受外部行政指令，只服從法律;③財政監督機構人員擁有獨立行使職責的權利。西方國家審計機構的設立普遍遵循獨立性原則。城市群應該也有這樣的獨立審計機構監督區域共同財政的支出。

2．3 法力機制:法律法規政策保障機制

目前我國城市群政府合作的政策法規非常薄弱，應把城市群政府合作納入法制化軌道，制定城市群一體化政策和規劃，為城市群政府合作提供政策法規和規劃保障。

2．3．1 推進城市群一體化發展的立法工作，制定城市群合作公約

借鑒國外區域合作的經驗，為進一步提高城市群政府合作的權威性，政府應在有關的法律、法規中加入“促進城市群經濟社會協調發展，調控城市群差距”及“明確省區際協議的法律效力”等條文，以明確這種協議對締約各方的約束力。根據合作的具體領域成立專門的執行機構，全面貫徹落實相關協議，以切實提高政府合作的執行力。同時要制定城市群各成員共同遵守的城市群公約，以強化地方政府調控政策的規范化和法制化。構建城市群政府合作政策，規范城市群政府的合理競爭，消除地方保護主義現象，建立調解企業在不同省區貿易與投資的爭端解決機制，并逐步形成統一的投訴、調解、仲裁機制等。

2．3．2 修訂《城鄉規劃法》，增補城市群規劃的內容

目前，我國的城鄉規劃有《城鄉規劃法》作保障，土地利用總體規劃有《土地管理法》作保障，然而，城鎮群規劃的法律法規制度建設相對落后，城鎮群規劃的編制與實施至今仍然沒有一部專門的國家法律給予保障，嚴重影響了城鎮群規劃的權威性，在空間規劃體系中沒有獲得應有的主體地位與指導作用［14］。目前僅有個別省份開始嘗試以地方立法的形式，賦予城鎮群規劃法定地位，如湖南省人大常委會于2007年9月29通過了《湖南省長株潭城市群區域規劃條例》。應及早對我國的城鎮群規劃進行立法，并與現行的《城鄉規劃法》和《土地管理法》等各種規劃法規相互銜接，形成比較完整的規劃法規體系，從法律上明確不同空間規劃體系的分工關系、編制與實施的行政主體，使城鎮群規劃真正成為一種新的“制度”，真正得到貫徹實施［15］。

2．3．3 出臺《城市群規劃編制審批辦法》

為使城市群規劃的編制規范化，提高城市群規劃編制與審批的科學性，建議參照國家相關法律法規的有關內容，盡快出臺《城市群規劃編制審批辦法》，在辦法中明確城市群規劃編制的有關規定，包括城市群空間范圍的界定標準、規劃重點內容、資質管理制度與條件、禁止性規定、技術規范和要求、編制程序與公眾參與、審批程序等。

2．3．4 出臺《城市群規劃實施管理條例》

為有效調整和優化城市群地區的城鎮布局和產業空間布局，促進產業和人口合理集聚，指導城鎮總體規劃、區域性專項規劃、專業規劃的制定和重大項目的選址布局，統籌協調區域內外、城鎮之間、城鄉之間、城市和各項區域設施的關系，加強生態環境和資源的保護與合理利用，建議國家相關部門適時出臺《城市群規劃實施管理條例》，明確城市群規劃實施的有關規定，主要包括城市群規劃實施依據、實施范圍、實施主體、行政審批程序、資格及其條件、技術規范和要求以及處罰規定等。

2．3．5 建立城市群規劃執業制度

從我國城市群規劃編制狀況看，目前我國城市群規劃編制工作比較混亂，大專院校，科研機構、企業公司、社會團體以及國外組織等都在深入到不同類型和不同空間尺度的城市群中去，編制城市群總體規劃。這樣做的結果使得地方政府無所適從，城市群規劃質量沒有一個衡量標準，規劃市場亟待規范。而國家建設部門、國家國土部門和國家旅游部門分別針對本行業規劃的實際情況，及時開展了城市規劃執業制度、土地規劃執業制度和旅游規劃執業制度，并引入競爭機制將其市場化和規范化，增加了規劃準入門檻和準出門檻，已經取得了顯著成效。但國家發改委部門，目前尚未執行規范的城市群規劃執業制度，這是導致城市群規劃編制工作同時被其他各部委“搶攤”，進而造成空間規劃部分失控的主要原因。

為加強城市群規劃編制單位的管理，規范城市群規劃編制工作，保證城市群規劃編制質量，建議國家早日實行城市群規劃編制的執業制度。從事城市群規劃編制的單位，應當取得《城市群規劃編制資質證書》(以下簡稱《資質證書》)。規劃編制單位應當在《資質證書》規定的業務范圍內承擔城市群規劃編制業務。委托編制規劃，應當選擇具有相應資質的城市群規劃編制單位。

2．3．6 突出強化城市群規劃的法律地位

在目前我國尚無城市群規劃法的情況下，編制完成的城市群規劃只要是經過同級人大常委會討論審議通過的，就視為具有法律效應和約束力。有了法律保障，便可以消除政策障礙和行政壁壘，真正實現資源共享、相互開放市場、科技人才流動、產業密切合作以及跨區域的基礎設施共建，推動城市群實現可持續發展。

2．4 能力機制:資源環境政策保障機制

城市群資源環境保障機制也叫資源環境承載機制，指城市群地區資源與生態環境的供容能力、經濟活動能力和滿足一定生活水平人口數量的社會發展能力的有機綜合體，由處于支持層的生態承載力和處于表現層的生產承載力和生活承載力三部分組成，簡稱城市群“三生”承載力。城市群生態－生產－生活系統承載力是城市群可持續發展能力的組成部分，較高的生態－生產－生活承載力表明具有較豐富的資源、較大環境容量、較為適宜的人口規模以及較好的經濟環境和較高的科技含量，體現出城市群具有較高的可持續發展能力。

2．4．1 城市群總體規劃要充分考慮其資源環境承載能力

研究表明，我國城市群地區是環境污染集中的高度敏感地區和重點治理地區，也是資源環境保障程度低、存在資源環境剝奪行為和可持續發展能力低的地區，需要在實踐中貫徹落實科學發展觀，加強城市群資源環境保障能力建設。這就要求在城市群總體規劃編制與實施過程中，必須以城市群資源承載能力和生態環境容量為前提，隨時注重研究土地、水資源、能源和環境等影響城市群可持續發展的因素，關注城市群總體規劃實施對生態環境的影響，對因城市群建設引發的生態環境變化進行動態跟蹤監測，及時發現問題，及時治理污染和生態修復，確保實現人與自然的和諧發展。

2．4．2 城市群建設要與資源環境承載能力相適應

城市群的發展不能超過其資源環境的承載能力，城市群的建設規模與經濟發展總量必須與自身的資源環境承載能力相適應，才能確保城市群可持續發展。這就要求在城市群建設中，一定要堅持集約高效利用資源和最大限度地保護生態環境的原則，將城市群發展對資源環境的代價降到最低程度，將資源與生態環境對城市群發展的限制降到最低限度，依據資源環境容量，推行資源節約型、環境友好型、緊湊清潔型的城市群發展模式。

2．4．3 依靠科技進步，提升城市群資源環境保障能力

城市群是資源和能源集中消耗的地區，資源節約的重點在城市群;城市又是環境污染嚴重且集中的地區，環境污染治理的重點也在城市群地區。因此，必須立足我國的實際國情，依靠科技進步，提升城市群資源環境保障能力。城市群健康發展必須立足資源環境承載能力，改變現代城市高耗能、非循環的運行機制，提高一切資源的利用效率，物盡其用，人盡其才，各施其能，各得其所，物質、能量得到多層次的分級利用，廢棄物循環再生，將城市群建設成為高效、循環或多層次利用能源和資源的循環型城市群。

3 中國城市群形成發育的對策建議

在經濟全球化、信息化、新型工業化、交通快速化、政策扶持和知識經濟等六大新型驅動因素作用下，我國城市群的形成發育除了需要四大政策保障機制外，還需要制定一系列對策措施。

3．1 強化市場機制在城市群形成發育中的主導作用

城市群建設的根本動力在于市場機制的作用，市場化是城市群形成發育的制度前提，市場化進程與城市化進程呈明顯的正相關關系。無論國家政治體制和社會制度如何，市場機制在與城市群有關的人口、資源配置、土地、資本等經濟要素自由流動和配置等方面都發揮著主導作用。因此，在我國城市群建設過程中，必須首先依靠市場調節和價值規律的作用，確保與城市群有關的人口、資源、土地、資本等經濟要素自由流動和配置，以靈活多樣的方式推進城市群建設，確保城市群發展永葆活力。在城市群形成發育過程中，一定要堅持“市場主導、企業主體、政府協調、資源共享、市場共通、利益共享、整體規劃、重點突破、逐步推進”的原則，研究市場需求狀況，加快培育市場體系，做好市場預測與決策，推進城市群市場建設一體化，建設市場主導型城市群。

3．2 繼續把城市群建成國家經濟發展戰略核心區與推進城鎮化的主體空間

我國“十一五”規劃明確提出，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，在有條件的地方培育新城市群，將其作為中國未來經濟發展中最具活力和潛力的戰略增長極。我國“十二五”規劃進一步明確提出，要遵循城市發展的客觀規律，逐步形成輻射作用大的城市群。實踐證明，我國正在發育的城市群，正在深刻地影響著我國的國際競爭力，在未來的二、三十年甚至更長一段時期內，城市群都將在全國生產力布局中發揮戰略支撐點和核心節點的作用。鑒此，建議繼續強化城市群在國家經濟發展中的戰略核心地位，繼續發揮區域政策對城市群形成發育的積極導向作用，充分發揮政府在推動城市群建設中的宏觀調控作用。在堅持城市群形成發育的市場主導型的前提下，適度淡化政府主導性，避免過多的行政干預。

3．3 依托高鐵、高速公路與空中快線等快速國土軸，完善城市群快速交通系統

隨著我國城鎮化與工業化進程的不斷加快，我國正在掀起建設高速公路和高速鐵路的熱潮，交通建設邁入了全新的高速時代，作為國家快速國土軸的高速公路軸、高速鐵路軸和空中快線的建設成為我國未來綜合交通運輸網絡建設的重點，這將極大地推動我國城市群之間與城市群內部快速交通系統的建設步伐，形成城市群快速交通系統。一是要按照《國家高速公路網規劃》(2004年)，加快建設國家高速公路的7918網，完善城市群快速公路交通系統;二是按照《國家中長期鐵路網調整規劃》(2008年)，加快建設四縱四橫國家高速鐵路網和城際環網，完善城市群快速鐵路交通系統;三是加快建設適宜于千公里以上運輸的遠距離空中快線系統。

3．4 構建與全球供應鏈密切關聯的城市群現代產業體系

構建與全球供應鏈密切關聯的城市群現代產業體系是城市群得以可持續發展的最主要支撐，優化的產業結構和良好的產業成長環境，是提升城市群產業競爭力和國際競爭力的關鍵。中國城市群的發展一定要抓住全球供應鏈重構機遇和國家產業振興機遇，切實轉變經濟增長方式，擴大城市群經濟總量，促使城市群充分利用國內外兩種資源與兩個市場，通過產業重組與結構調整加快城市群產業結構優化升級，構建包括現代農業、現代制造業、現代服務業在內的城市群現代產業體系。一是抓住全球供應鏈重構機遇，快速融入國際化，成為全球價值鏈上的利益主享城市群;二是培育跨國企業集團，提升城市群產業集中度和國際競爭力;三是推進產業聚集區建設，提高城市群產業緊湊度與環境競爭力。

3．5 出臺城市群規劃技術導則，引導城市群科學規劃

城市群規劃是指導城市群實現可持續發展的行動綱領。規劃編好了，就是政府最大的財富和最大的資本，規劃編不好就是政府最大的浪費。城市群規劃并非區內各單體城市規劃的簡單“匯總”，而是以城市群體系統的區域層面為出發點，對城市群總體發展的戰略性部署與調控［16］。因此，很有必要出臺城市群規劃技術導則，引導城市群科學規劃。建議國家級城市群協調發展與管理委員會組織編寫《城市群規劃技術導則》，地方級城市群協調發展與管理委員會組織編寫《城市群規劃技術導則》實施的若干細則，城市群規劃技術導則編制的程序包括編制的提出、可行性論證、編制、復議、評審與審批、公布實行、修改等。通過城市群規劃技術導則的編制，把我國城市群規劃納入編制的科學化軌道。

3．6 規范統計標準數據，編制《中國城市群統計年鑒》

我國城市群建設中缺失統一的規范統計標準數據，這給開展研究、動態監測、系統評估等帶來了很大困難，建議國家統計部門出臺關于中國城市群社會經濟發展標準化統計指標體系，建立城市群社會經濟標準化數據庫系統，在規范統計數據、統計口徑和統計標準的基礎上，專門編制出版《中國城市群統計年鑒》，或者在《中國統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》中專門單列一章內容，用于中國城市群社會經濟統計數據的發布。相應地，各省統計年鑒中相應地增加本省所在城市群的標準化統計數據。

References)

［1］方創琳，宋吉濤，張薔，等．中國城市群結構體系的組成與空間分異格局［J］．地理學報，2005，60(5):827－840．［Fang Chuanglin， SongJitao， ZhangQiang，etal． TheFormation，Development and Spatial Heterogeneity Patterns for the Structures System of Urban Agglomerations in China［J］．Acta Geographica Sinica，2005，60(5):827 －840．］

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Urban Agglomerations Formation and Development in China:Policy Guarantee Mechanism，Countermeasures and Suggestions

FANG Chuang-lin1ZHANG Jian1，2
(1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China;2．Ministry of Housing and Urban-Rural Development of China，Beijing 100038，China)

Urban agglomeration with the most energies and potential，is a core district in China’s economic development pattern in the future，and is the key development zone and the optimized development zone in Major Function Oriented Zoning in China．Additionally，it is also the important direction for future urban development and acts as strategic support，growth pole and core node in national pattern of productivity location．According to some new characteristics and problems existing in the process of China’s urban agglomeration formation and development，this paper constructs organization and coordination guarantee mechanism(OCGM)，public finance guarantee mechanism(PFGM)，laws and regulations guarantee mechanism(LRGM)and resources and environment guarantee mechanism(REGM)for urban agglomeration sustainable development respectively from four aspects of power，financial resources，legal force and ability．Furthermore，this paper puts forward some countermeasures and methods to speed up healthy urban agglomeration development，which includes the following:making certain state centralized management department and establishing state-level management committee of urban agglomeration coordinated development and cross-city coordinated organization for industrial development;constructing public finance mechanism and public finance reserve system;pushing the work of legislation for integrated development of urban agglomerations，constituting convention for cooperation of urban agglomerations and amending Urban and Rural Planning Act in which adds contents of urban agglomeration planning;putting forward Methods of Urban Agglomeration Planning Making，Examine and Approve，Regulations on Implementation and Management of Urban Agglomeration Planning and Technical Guidelines for Urban Agglomeration Planning，and establishing professional certified system to guide its scientific planning and strengthen capacity of resources and environment guarantee and sustainable development;based on rapid territorial development axis，accelerating constructions of national“7918”expressway network，high-speed railway network and aerial express line system to improve rapid transport system of urban agglomerations;standardizing statistic data and compiling and publishing China Urban Agglomeration Statistical Yearbook．

urban agglomerations;formation and development;policy guarantee mechanism;countermeasures and suggestions;China

F293

A

1002－2104(2011)10－0107－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10．017

2011－08－26

方創琳，教授，博導，主要研究方向為城市發展與規劃。

國家自然科學基金項目(編號:40971101);國家“十一五”科技支撐計劃重大項目(編號:2006BAJ05A06)。

(編輯:溫武軍)