市場經(jīng)濟背景下的農(nóng)村經(jīng)濟管理創(chuàng)新

林輝煌 吳秋菊

摘要：在市場經(jīng)濟背景下，當前我國農(nóng)村正處于巨大的轉(zhuǎn)型階段，面臨著各種風(fēng)險因素的挑戰(zhàn)，單純依靠原有的危險管理模式已經(jīng)無法有效應(yīng)對。因此需要加強和創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟管理，從單純依靠危險管理的模式轉(zhuǎn)換成以風(fēng)險管理為核心的經(jīng)濟管理模式，使其不僅能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的危險事件進行有效管理，而且能夠?qū)⒐芾碛行У剞D(zhuǎn)移到對風(fēng)險前期的預(yù)防和控制，從而建立一個有預(yù)見性的基層管理體制，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會的長久穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟；風(fēng)險社會；危險管理；風(fēng)險管理

中圖分類號：F325.2

2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，社會管理作為一個重大的戰(zhàn)略問題開始引起人們的關(guān)注；2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，從而將社會管理納入更完備的體系性框架之中；2009年底全國政法工作電視電話會議把社會管理創(chuàng)新作為會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一；2011年5月中共中央政治局召開會議，專門研究加強和創(chuàng)新社會管理的重大問題。黨和國家之所以如此關(guān)注社會管理問題，是因為當前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，加強和創(chuàng)新社會管理事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位、國家長治久安和人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標具有重大戰(zhàn)略意義。其中，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是當前工作的重點和基礎(chǔ)。[1]我國農(nóng)村正處于高風(fēng)險期和危機頻發(fā)期，風(fēng)險形態(tài)復(fù)雜多樣[2]。然而，當前的農(nóng)村經(jīng)濟管理模式采取的是危險管理，側(cè)重于事后的應(yīng)急性搶救，這種管理模式往往又強化了經(jīng)濟風(fēng)險本身。通過長期的農(nóng)村調(diào)研，我們認為在市場經(jīng)濟的背景下，農(nóng)村經(jīng)濟管理創(chuàng)新的根本在于將危險管理轉(zhuǎn)化為風(fēng)險管理，從而把未來的危險化解在日常性的管理機制中。

一、市場經(jīng)濟與農(nóng)村風(fēng)險社會

在我國農(nóng)村社會面臨巨大轉(zhuǎn)型的過程中，隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)影響，傳統(tǒng)農(nóng)村社會正在不斷地喪失主體性和預(yù)見性，從而導(dǎo)致各種風(fēng)險因素的大量增加，農(nóng)村基層的風(fēng)險社會正在迅速形成。[3]由王權(quán)和族權(quán)共同管理[4]并因此生成的雙軌政治[5]所面對的是一個相對簡單的鄉(xiāng)土社會，在生于斯長于斯的封閉社區(qū)中人們結(jié)成了世代相傳的人情關(guān)系，[6]生產(chǎn)出穩(wěn)定的社會權(quán)威結(jié)構(gòu)和公平正義觀，[7]因此傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理是一種相對靜態(tài)的管理。[8]傳統(tǒng)農(nóng)村社會的簡單性和靜態(tài)性并不意味著它不存在任何的風(fēng)險因素，實際上包括個體的生老病死、天災(zāi)人禍等等都會打破人們的正常生活，只是這種風(fēng)險因素在一個相對均質(zhì)和穩(wěn)定的熟人社會中往往具有較強的規(guī)律性，人們借助已有的地方性知識和彼此之間緊密的關(guān)聯(lián)可以較好地進行預(yù)見和應(yīng)對。因此，簡單社會中的人們更加關(guān)注的是對特定的危險事件進行事后管理。而在市場經(jīng)濟主導(dǎo)下的農(nóng)村社會中，風(fēng)險已經(jīng)取代了危險成為影響人們生活的根本因素。現(xiàn)代風(fēng)險在本質(zhì)和特征上都迥異于傳統(tǒng)的危險，它是一種危險的不確定性，[9]表現(xiàn)出高度的隱蔽性、知識依賴性、高度關(guān)聯(lián)性、跨越時空性、迅速擴散性和高度危害性。[10]因為傳統(tǒng)農(nóng)村社會的主體性和預(yù)見性不斷喪失，加上靜態(tài)管理模式本身無法適應(yīng)當前復(fù)雜社會的內(nèi)在要求，因此現(xiàn)代風(fēng)險不再具有規(guī)律性并且超出了個體家庭甚至社區(qū)能夠承受的范圍。這些巨大的風(fēng)險在農(nóng)村經(jīng)濟上表現(xiàn)得尤為明顯。

當前農(nóng)村的經(jīng)濟風(fēng)險主要體現(xiàn)在農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)收入來應(yīng)對市場經(jīng)濟壓力的要求不斷提升與不斷增大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脆弱性之間的巨大矛盾。農(nóng)民被卷入市場經(jīng)濟之后，實際上面臨著更多新的風(fēng)險和壓力，因為建立在廉價勞動力基礎(chǔ)上的低端市場并不能給進城農(nóng)民提供充分的經(jīng)濟社會保障。隨著年老、疾病的出現(xiàn)，農(nóng)民隨時都可能被趕回農(nóng)村。正是從這個意義上講，進城農(nóng)民都希望保留農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，這是他們緩解市場經(jīng)濟的風(fēng)險和壓力的有效機制。因此，在市場經(jīng)濟背景下，當前的農(nóng)業(yè)至少有兩個重要的戰(zhàn)略意義：一是通過在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)代際分工，分散市場經(jīng)濟所帶來的風(fēng)險，從而提高農(nóng)民的整體家庭收入；二是通過在村農(nóng)民的種田，保障整個國家的糧食安全。雙層經(jīng)營體制下的小農(nóng)生產(chǎn)在激發(fā)個體家庭的積極性方面具有明顯的作用，但是這種作用的有效性是建立在農(nóng)村集體具有超越個體家庭來實現(xiàn)公共品供給的能力基礎(chǔ)之上的。近年來的農(nóng)村經(jīng)濟改革尤其是農(nóng)地制度改革，都是朝著弱化集體統(tǒng)籌能力的方向發(fā)展的。賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，甚至成為一種充滿道德情緒的主流話語。有趣的是在這種主流話語之下，廣大農(nóng)民卻因為地權(quán)的絕對性導(dǎo)致基本的公共品供給難以達成，從而陷入更大的困境之中。[11]由于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，再加上市場經(jīng)濟將絕大多數(shù)的年輕勞力吸納到城市打工，對于留守在農(nóng)村的老人和婦女而言，這種基礎(chǔ)設(shè)施的不足往往直接導(dǎo)致土地的大量拋荒。[12]顯然，土地大量拋荒的出現(xiàn)將從根本上動搖農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的戰(zhàn)略意義，給農(nóng)民的家庭經(jīng)濟穩(wěn)定和國家的糧食安全體系埋下巨大的風(fēng)險。

二、農(nóng)村經(jīng)濟的危險管理模式

面對農(nóng)村的風(fēng)險社會，當前的管理模式主要是危險管理，即只有在農(nóng)村社會出現(xiàn)具體的危險情況時才進行一些搶救性的管理。危險管理的邏輯認為，非正常事件或者重大危險如特大旱災(zāi)的發(fā)生是極少的，沒有必要提前做好準備。這是將當前的農(nóng)村作為一個簡單的社會來看待，沒有意識到現(xiàn)代風(fēng)險的不可確定性和巨大危害性。在這種管理體制下，任何風(fēng)險管理的成本都是無法容忍的或者根本就沒有被意識到。實際上，當風(fēng)險轉(zhuǎn)化為具體的危險之后再動員各方力量進行搶救，搶救的成本在險情的壓力下往往是巨大的，甚至要遠遠超過風(fēng)險管理的成本。因此，危險管理在本質(zhì)上是一種恢復(fù)行為，具有短視性、波動性和嚴重的滯后性，在社會風(fēng)險日益增多、而所有社會關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)緊緊相扣的背景下，危險管理本身就具有極大的風(fēng)險。危險管理之所以成為當前農(nóng)村社會的主要管理模式，與市場經(jīng)濟沖擊下中國總體性社會的弱化以及國家在基層的政治建設(shè)出現(xiàn)松懈具有極大的關(guān)聯(lián)?；鶎庸ぷ饕浴安怀鍪隆睘橹饕繕?，[13]只要在自己任期內(nèi)不出現(xiàn)問題，其他長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃都不在其考慮范圍之內(nèi)。因此，只有危險管理而不是風(fēng)險管理才適應(yīng)了當前基層治理的“內(nèi)在邏輯”。

農(nóng)村經(jīng)濟的危險管理，最典型的是抗旱的模式。近幾年來，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成最大影響的應(yīng)該是頻繁發(fā)生的旱災(zāi)（當然，這里強調(diào)旱災(zāi)并不意味著澇災(zāi)或其他災(zāi)害不具有重要性）。2010年的西南大旱、華北大旱，今年的中部大旱，極大地暴露出我國農(nóng)田水利體系的脆弱性。這種脆弱性不僅僅表現(xiàn)在水利工程的殘破和缺位，更體現(xiàn)在基層水利組織的瓦解從而導(dǎo)致一種更可怕的“治理性干旱”。[14]抗旱工作本身具有極大的必要性，它是對已然發(fā)生的農(nóng)業(yè)危險的管理活動；但是如果一切農(nóng)業(yè)管理都圍繞著抗旱而進行，即只要一干旱就需要國家投入巨資進行抗旱，而常規(guī)性的抗旱機制則處于閑置的狀態(tài)，那么這種抗旱模式就是值得反思的。很多農(nóng)村地區(qū)的水源條件是非常好的，只要常規(guī)性的水利管理體系能夠發(fā)揮效用，實際上并不需要國家來抗旱。問題是這些常規(guī)性的水利管理體系往往因為工程損毀和水利組織缺位而處于癱瘓的狀態(tài)，因此，只要一出現(xiàn)旱情，就需要國家投錢搭建大量臨時性的水利體系來進行搶救。而一旦旱情解除之后，這些臨時性的水利體系就撤掉了，而原有的常規(guī)水利體系依然處于癱瘓的狀態(tài)。由此可見，這種抗旱模式在本質(zhì)上就是一種風(fēng)險管理，它的邏輯是只有發(fā)生具體的旱災(zāi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)巨大危險之后才動員一切力量進行恢復(fù)性搶救。而對于常規(guī)性水利體系本身存在的風(fēng)險，顯然不屬于管理者關(guān)注的事項；只要不是大旱，日常性的灌溉就交由個體農(nóng)戶自己解決。這就是為什么荊門農(nóng)村會出現(xiàn)幾千口私人灌溉井，農(nóng)民怨言四起而干部卻滿心歡喜的根本原因。

三、危險管理模式與農(nóng)村經(jīng)濟風(fēng)險的強化

在我國農(nóng)村正處于巨大的轉(zhuǎn)型過程中，各種社會風(fēng)險因素不斷增多，而當前的危險管理模式對這些潛在的風(fēng)險因素的漠視，有可能會進一步強化經(jīng)濟風(fēng)險本身。當前的農(nóng)村面臨著一個根本性的困境，即一方面農(nóng)民在市場化和城鎮(zhèn)化的壓力下希望從村莊社會中獲得支持性力量的需求越來越強烈，另一方面國家的農(nóng)村政策改革和農(nóng)村的危險管理模式卻在不斷地弱化和瓦解這個支持性力量，使得原本在城鄉(xiāng)之間可進可退的農(nóng)民面臨進退兩難的困境。伴隨著這種困境的是干群關(guān)系、黨群關(guān)系的疏遠和對立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性以及社會安全感的喪失，這些對農(nóng)村的穩(wěn)定和諧必然產(chǎn)生重大影響的風(fēng)險因素正在不斷增多。在這種背景下，當前的農(nóng)村管理卻固守著危險管理的模式，只有當潛在的社會風(fēng)險轉(zhuǎn)化為具體的危險時才進行應(yīng)急性的搶救。這種管理模式雖然能夠暫時地解決一些危險事件，但是卻沒能有效地預(yù)防下一個可能更大的危險事件的發(fā)生。滯后且缺乏預(yù)見性使得危險管理只能夠治標而不能治本，甚至在某種程度上掩蓋了社會風(fēng)險的危害性，從而為風(fēng)險因素的積累、強化和爆發(fā)提供了極好的溫床。因此，雖然危險管理模式具有現(xiàn)實的作用，但是如果僅僅進行危險管理，對于當前的農(nóng)村經(jīng)濟社會而言不具有可持續(xù)性，而且其本身也許就具有極大的風(fēng)險性。

單純的危險管理將進一步引發(fā)糧食安全問題，強化經(jīng)濟風(fēng)險。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，絕大多數(shù)的農(nóng)村家庭都是通過城鄉(xiāng)之間的代際分工來完成家庭收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。其中，來自外出務(wù)工的經(jīng)濟收入不斷上漲，農(nóng)業(yè)收入對家庭經(jīng)濟的稟賦效益不斷下降。從這個角度講，務(wù)農(nóng)對于整個家庭經(jīng)濟而言已經(jīng)處于副業(yè)的地位。當前的種田格局中，無法外出的老人和婦女所占比例在90%以上。[15]對于他們而言，種田的意義主要在于維持自己的口糧，從而減輕外出務(wù)工者的負擔(dān)。因此，老人和婦女不會輕易放棄種田，但是也不會有較高的種田積極性，他們往往只撿一些水利條件較好的田來耕作，其他的就任其荒蕪。這種種田格局實際上是非常脆弱的，要將國家的糧食安全建立在這個格局之上就必須提供有效的基礎(chǔ)設(shè)施。然而當前的農(nóng)業(yè)管理是以抗旱為核心的危險管理模式，只有在出現(xiàn)大旱的情況下才會引起暫時的重視。而常規(guī)性的水利設(shè)施則處于荒廢的狀態(tài)，農(nóng)民種田要投入極大的成本?？购到⑵饋淼呐R時設(shè)施是與常規(guī)設(shè)施相分離的，實際上等于要付出更大的管理成本來解決一次性的用水需求。這種管理模式無法將國家的資源與常規(guī)的管理機制結(jié)合起來，從而激活和改進整個日常性的用水模式；相反，它使得常規(guī)水利管理體系的癱瘓狀態(tài)被進一步地隱藏起來。當農(nóng)民發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的缺位導(dǎo)致種田的成本遠遠超過種田本身的收益，原本對土地依賴程度就不高的農(nóng)民就可能選擇拋荒買米。這種結(jié)果的出現(xiàn)必然會直接威脅到整個國家的糧食安全問題。

四、建立以風(fēng)險管理為核心的農(nóng)村經(jīng)濟管理模式

在農(nóng)村進入風(fēng)險社會之后，單純的危險管理模式雖然能夠緩解當前的危險狀況，但是卻在很大程度上將風(fēng)險因素掩蓋起來，從而進一步加劇了農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，正是在這種背景下黨中央提出了創(chuàng)新社會管理的戰(zhàn)略方針。在今年5月份召開的中共中央政治局會議中，明確提出了加強和創(chuàng)新社會管理要堅持“關(guān)口前移、源頭治理”的基本原則。所謂“關(guān)口前移、源頭治理”就是在社會管理的全過程中，把管理的重心由傳統(tǒng)的對危險事件爆發(fā)后的應(yīng)急和控制，轉(zhuǎn)移到對風(fēng)險前期的預(yù)防和管理，轉(zhuǎn)移到對風(fēng)險的識別與風(fēng)險認識上。[16]這就是社會風(fēng)險管理模式的基本要求。社會風(fēng)險管理（Social Risk Management）是世界銀行為應(yīng)對經(jīng)濟全球化背景下對社會發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)，于1999年提出的社會保護政策的全新理念，旨在拓展現(xiàn)有的社會管理思路，強調(diào)運用多種風(fēng)險控制手段，多種社會風(fēng)險防范與補償?shù)闹贫劝才?，系統(tǒng)、綜合、動態(tài)地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的平衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。[17]由此可見，風(fēng)險管理的本質(zhì)是指在未出現(xiàn)社會危險的情況下所進行的預(yù)防性措施，與當前的危險管理截然不同。作為我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的蓄水池，已經(jīng)進入風(fēng)險社會的廣大農(nóng)村迫切地需要創(chuàng)新原有的管理模式，從單純進行危險管理轉(zhuǎn)換為以風(fēng)險管理為核心的農(nóng)村管理體制。當然，這并不意味著要放棄危險管理，而是強調(diào)風(fēng)險管理的基礎(chǔ)地位，并且任何危險管理的開展都要與風(fēng)險管理相對接。

農(nóng)村經(jīng)濟的風(fēng)險管理，重點在于加強以水利體系為核心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大集體時代的大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)實際上就是一種重要風(fēng)險管理行為，通過建立完備的排灌體系，確保在正常年景可以小水灌溉，在大旱年景可以大水灌溉，在大澇年景可以及時排澇，從而保證每塊耕田都可以旱澇保收。市場經(jīng)濟的發(fā)展并沒有取消或弱化糧食安全的重要性，如何獨立自主地養(yǎng)活中國，始終是一個關(guān)系國計民生的大問題。糧食安全是建立在穩(wěn)定的耕地面積和穩(wěn)定的糧食收成基礎(chǔ)之上的，后者則依賴于健全的具有長遠規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一個健全的、常規(guī)化的水利管理體系是預(yù)防農(nóng)業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為危險的根本保障。因此，農(nóng)業(yè)的風(fēng)險管理從本質(zhì)上來說是關(guān)涉農(nóng)民活命的大問題，是一個重大的政治問題。近年來頻繁的旱澇災(zāi)害，除了氣候本身的原因之外，更重要的在于農(nóng)田水利體系的脆弱性。這種脆弱性一方面表現(xiàn)在水利設(shè)施常年無人照看而嚴重損毀，另一方面則表現(xiàn)在基層組織動員能力的弱化，無法實現(xiàn)小水利與大水利的對接。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險管理就在于建立常規(guī)化的以水利體系為核心的基礎(chǔ)設(shè)施，正是因為風(fēng)險管理的缺失導(dǎo)致了整個水利體系無法應(yīng)對旱澇災(zāi)害，甚至在正常年景都難以發(fā)揮效用。所以，一有旱情就必須依靠國家投資，另外建立一套臨時的水利體系，這種管理方式顯然是不可持續(xù)的。國家應(yīng)該繼續(xù)加大對農(nóng)田水利建設(shè)的投資力度，同時要強化基層組織的動員能力，提高基層組織進行公共品供給的效能。

總而言之，在市場經(jīng)濟的背景下，當前農(nóng)村轉(zhuǎn)型所面臨的經(jīng)濟風(fēng)險內(nèi)在地要求實現(xiàn)農(nóng)村管理模式的創(chuàng)新，從單純依靠危險管理轉(zhuǎn)換成以風(fēng)險管理為核心的經(jīng)濟管理模式；除了要對已經(jīng)發(fā)生的危險事件進行有效管理之外，更要將管理有效地轉(zhuǎn)移到對風(fēng)險前期的預(yù)防和控制上，從而建立一個有預(yù)見性的經(jīng)濟管理體制，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會的長久穩(wěn)定。

注釋：

①1986年，德國學(xué)者烏爾里希?貝克首次用“風(fēng)險社會”概念來描述當代社會。

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（編輯：何樂）