《國家中長期教育改革發展綱要（2010-2020）》“繼續教育”部分的分析與思考*

● 佟 婧

《國家中長期教育改革發展綱要（2010-2020）》“繼續教育”部分的分析與思考*

● 佟 婧

本文通過對網絡輿情和《綱要》繼續教育部分文本的分析，總結了民眾此次對“繼續教育”的給予關注的原因和此次《綱要》關于繼續教育政策的特點，并對以往的政策文本進行比較和梳理。有效落實《綱要》提出的“學分積累與互換”制度對建立和完善終身教育體系和構建終身學習的“立交橋”具有重要的意義。

《綱要》；繼續教育；“學分積累與互換”制度

《國家中長期教育改革與發展綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）對繼續教育進行系統規劃。及時的關注民眾對于“繼續教育”發展的輿情，正確的解讀和分析綱要的文本，有利于此次繼續教育的政策的順利推進，促進我國繼續教育的可持續發展。

一、《綱要》繼續教育部分的網絡輿情分析

本研究依據艾瑞網(iresearch．cn)的調查結果，選取排名前五位的騰訊、網易、搜狐、新浪、鳳凰等綜合門戶類網站，以Google高級搜索為搜索引擎工具，以“教改綱要”為關鍵詞，對互聯網相關文章進行信息收集和文本分析。這些網站在同類網站中占據了市場份額的60%以上，網民數量多，輻射面廣，影響力大，收集的資料具有較強的代表性。根據對《國家中長期教育改革發展與規劃綱要（征求意見稿）2010—2020》出臺后的觀測，自2月28日綱要出臺后的第一周內網民對其關注度直線上升，在“兩會”召開期間達到了頂峰，隨之熱度慢慢下降，截止《綱要》正式出臺至今對綱要的關注度趨于平緩穩定的狀態。這一現象基本符合安東尼·堂斯（Anthony Downs）的“議題關注的周期”（issue attention cycle）理論[1]，即每個政府議題的受關注度都存在著周期，包括出現、上升、衰弱、消失的歷時性過程。在這一議題周期中，五大網站對《綱要》的四大部分22個章節分設投票專區，民眾可以就最關心的章節投票并發表自己的觀點。據監測結果表明，義務教育、高等教育、學前教育毋庸置疑的位于前三甲，而“繼續教育”這個以往常被忽視的領域，此次卻排在第六位，成為了《綱要》最受關注的十大領域之一（見表1）。分析其原因可能有以下三點：第一，此次《綱要》把加快發展繼續教育提升到前所未有的高度，是全面建設小康社會的重要戰略目標，也是構建終身學習體系和學習型社會的重大舉措，其重視程度引起了民眾廣泛的關注。第二，繼續教育服務的對象更為廣泛。繼續教育不僅僅關系到適齡學習人口的教育問題，而是涉及每個社會成員的利益，特別是成人的教育活動。無論從橫向的職業種類，還是縱向的不同年齡群體，都是繼續教育服務的對象。第三，我國繼續教育的發展至今相對薄弱，質量和資源利用效率不高，尚不能滿足社會成員多樣化的學習需求。據英國技術預測專家詹姆斯·馬丁推算，人類知識的增長周期在十九世紀約為50年，20世紀前半葉約為10年左右，到70年代縮短為5年，80年代以來幾乎到了3年一翻番。在新世紀，知識“內爆”[2]時代到來，在國家教育重大發展和改革之時，把發展繼續教育提到日程中來，是以人為本的決策。另外，從輿情分析中可以看到此次民眾對《綱要》繼續教育領域的關注表現“存在問題”和“改革措施”兩個方面。其中存在問題包括繼續教育不能滿足學習者需要，參與率低等幾個方面（見表2）。改革措施主要包括搭建終身學習“立交橋”、健全繼續教育激勵機制等（見表3）。關注民眾對《綱要》中“繼續教育”部分的意見和建議有助于把握貫徹和實施《綱要》過程中的科學性和可行性。

表1 民眾關注的十大領域

表2 民眾認為繼續教育目前存在的主要問題

表3 民眾認為繼續教育應該改革的幾大方面

二、《綱要》“繼續教育部分”的文本分析

(一)首次在國家層面明確了繼續教育的概念

《綱要》認為繼續教育是面向初始學校教育之后所有社會成員，特別是成人所進行的教育與培訓活動，是終身學習體系的重要組成部分。[3]相比繼續教育在歐美國家的發展，我國仍然處于剛剛起步的階段。例如，聯邦德國等歐美發達國家把發展繼續教育作為重要的教育戰略。法國是最早通過立法把發展繼續教育作為國家的基本政策。[4]聯邦德國教育審議會早在20世紀70年代就將繼續教育與其他各類教育形式并行發展，將整個教育體制重新劃分為學前教育和初等教育、中等教育、高等教育和繼續教育。英國號稱“繼續教育王國”，繼續教育是英國整個教育體系的重要組成部分。英國沒有專門的職業技術教育實施機構，除了少量的技術中學和城市技術學院承擔職業技術教育外，大部分職業技術教育都在繼續教育機構中實施。[5]在我國，繼續教育的概念發展主要經歷了引入、發展、多樣三個階段。引入階段是20世紀70年代末由當時的清華大學張憲宏教授參加在墨西哥城召開的第一次世界繼續工程教育大會后把 “繼續教育”引入國內，而后繼續教育慢慢發展起來。20世紀80年代，由華羅庚，王大珩等人在六屆全國人民代表大會上共同提出開展繼續教育并建立機構的倡議，把“繼續教育”一詞納入到國家的教育結構體系中。但是當時的繼續教育只是針對工程技術人員的職后培訓開展的 “繼續工程教育”，而不是現代意義的繼續教育。80年代后期，隨著改革開放的不斷深入，繼續教育的內涵也逐漸擴展，已突破了純粹的工程科技人員的圈子，包括了所有的科技人員和管理人員。這樣，工程教育只是繼續教育的重要組成部分，而不是全部內容。而隨著知識經濟的興起，產業結構的不斷優化升級，繼續教育作為學校教育的補充其地位和作用都在不斷提高，成為了終身教育體系的重要支撐。在《綱要》中明確繼續教育的涵義和任務是推動我國繼續教育穩定、健康和可持續發展的重要保證，也是促進教育公平、教育機會均等的重要嘗試。

（二）設立獨立章節并提出系統規劃

對比建國以來國家關于教育改革的相關法律法規，此次《綱要》對于“繼續教育”的規化更加的詳實具體。從文本呈現形式上看，該部分作為獨立的章節以3個條款（共70條款）呈現，包括加快發展繼續教育、建立健全繼續教育體制機制和構建靈活開放的終身教育體系三個方面。而1985年國家出臺的關于教育發展的重要文本 《中共中央關于教育體制改革規定》中對發展“繼續教育”的筆墨涉及甚少，幾乎未提及。只是對義務教育、中等教育、職業教育、高等教育等制定相關的改革規定。從內容的深度和廣度上看，《綱要》相比1993年的《中國教育改革和發展綱要》目標更加明確、措施更加具體。后者提出了“大力開展崗位培訓和繼續教育作為重點，重視從業人員的知識更新”和“建立繼續教育制度”等關于繼續教育發展的目標。這些語句出現在第二部分第十節“成人教育”部分中，但只是作為促進成人教育發展的手段，對于繼續教育的內涵和外延的規定也比較模糊。另外，《面向21世紀教育振興行動計劃》和《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》這兩部世紀之交出臺的關于教育法律法規中提出的“完善繼續教育制度、開設繼續教育課程，建設繼續教育基地”等內容雖涉及到繼續教育今后發展的方向，但還不能充分滿足今后十年時代發展賦予繼續教育的任務和要求。而此次《綱要》對繼續教育的發展做出了系統的規劃，不僅提出未來繼續教育發展的目標和保障，還提出了一些較為具體的措施，例如建立學分積累與互認制度、搭建終身學習“立交橋”、辦好開放大學等等。國家層面規劃的特點一般是以宏觀和戰略性計劃為主，兼之較中觀具體操作層面計劃。在《綱要》的“繼續教育”部分提及了這些中觀并有針對性的措施，可以表明此次國家對于發展“繼續教育”的決心和方向。

三、對于《綱要》提出的“建立學分積累與互認制度”的思考

此次《綱要》把“學分積累與互認”制度作為發展繼續教育的措施提出來是發展繼續教育的關鍵一步，也是促進終身學習“立交橋”建設的保障和基礎?！皩W分積累與互認”是一種以學分為流通工具的，用于學分的存儲和兌換，是為社會每一個成員提供學習機會的制度體系。該制度以其激勵學生學習的自主性、學分的通兌靈活性、激勵機制的有效性等特點已經成為教育發達國家學分管理和學生評價的重要模式?！皩W分的積累互認制度”是優化教育資源的重要途徑。首先，它有助于課程整合與優化。通過學分制可以打破傳統的專業課程與非專業課程界限、打破校際間選課制度的壁壘，有利于更好的優化課程資源。第二，它有利于把市場競爭機制引入學校，使市場調節資源配置，提高資源的使用效率。學生的具體學習活動實質上是購買各種教育服務的過程，而最大限度滿足學生需要（市場需要），成為配置教育物質資源的根本驅動力。各部門的教學設備、師資等資源將面向所有學生(包括跨校選課的非本校的學生）開放。這樣的機制可以最大限度地優化教育資源。對于“學分積累與互認制度”我國剛剛處于起步階段，目前主要在遠程教育和職業教育領域有初步的探索。

從繼續教育學分互換制度的具體操作層面來看，大致可以分為課程學分之間的互換和經驗學分與課程學分互換兩大類。課程學分之間的互換主要是在建立課程標準（包括建立國家專業目錄、課程標準、各級各類教育銜接課程標準等內容）的前提下，所修的相似課程的學分可以相互轉化。例如，韓國于2000年建立了“學分銀行體系”，明確了對終身教育的學分進行認證的規則，探索將正規教育之外的課程學習成果進行認定并授予學分，當個人被認定學分積累到規定要求數目時，就可授予學習者相應學歷資格[6]，課程學分之間的互換制度在教育發達國家已經建立了相對完善的指標體系和管理流程，我國在學分互換制度實踐中可以有選擇的借鑒其成功經驗。經驗學分與課程學分互換是在繼續教育學分互換中的最新發展和探索，是課程學分之間互換的補充。例如：美國繼續教育課程“學分互換制度”發展的相對成熟分為“繼續教育學分”、“自修學分”和“經驗學分”三類。經驗學分的具體操作時將社區服務、生活經驗或職業經驗折合成的大學學分。美國的很多社區學院，都承認把學生入校之前的工作經驗折合成相應的經驗學分，可以用來免修相應的課程和申請學位。這種學分互換的實踐即為學習者提高了學習效率又有利于資源更有效的配置。這種學分互換制度在我國也不妨進行一種嘗試，通過大學或其他教育機構負責學分的轉化繼續教育工作，將非正式學習者的學習結果與大學內類似學習項目的學習結果相比較，進而計算出非正式學習者的學分。而實施這種學分互換制度的操作難點是如何評估學生的經驗是否具備的相應的資格和能力。設計一套專門的評估程序是解決這一問題的關鍵。除了技術層面以外，完善繼續教育的法律體系也是促進這一制度良性發展的關鍵所在。

[1]《教育規劃綱要》工作小組辦公室.教育規劃綱要輔導讀書[M].北京：教育科學出版社.

[2]熊華軍，劉鷹.法規環境下的法國繼續教育及其啟示.現代教育科學.2004，（4）.

[3]李興洲，盧海紅.繼續教育的國際經驗[J].北京師范大學學報（社會科學版）.2010.（1）.

[4]郝克明.跨進學習社會——建設終身學習體系和學習型社會的研究.北京：高等教育出版社.2006.

*本文的部分數據源自北京師范大學教育學部《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》輿情分析課題的部分成果。課題負責人為北京師范大學教育學部褚宏啟教授、毛亞慶教授、子課題組成員佟婧、尤莉。

佟 婧/北京師范大學教育學部博士生，從事教育經濟與管理、比較高等教育管理研究

（責任編輯：陳培瑞）