淺析養老保險個人賬戶基金的管理運營

童 馭

（中共蕪湖市委黨校 , 安徽 蕪湖 241000）

淺析養老保險個人賬戶基金的管理運營

童 馭

（中共蕪湖市委黨校 , 安徽 蕪湖 241000）

隨著個人賬戶逐步做實,個人賬戶積累額將越來越多,而目前的管理模式導致了一系列問題,改革管理運營模式已是大勢所趨;可以采取適度集中管理模式、拓寬投資渠道、完善監管機制、建立最低收益擔保制度等四項措施提高個人賬戶基金的管理運營效率,實現基金保值增值。

個人賬戶基金; 管理; 投資; 保值增值

1995年國務院頒布的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,明確了我國基本養老保險費用由企業和個人共同負擔,實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度。1997年,國務院頒布《關于建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度的決定》,規定企業按照工資的20%繳納基本養老保險費,其中3%進入個人賬戶,其余進入統籌基金;職工個人在就業期間按8%向自己的個人賬戶繳納保險費,企業和個人繳費按職工個人工資的11%為職工建立基本養老保險個人賬戶,此規定將社會統籌與個人賬戶相結合的“統賬結合”基本養老保險制度在全國統一起來。統籌基金限于銀行協議存款和購買國債,個人賬戶儲存額每年參考銀行同期存款利率計算利息。2005年頒布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定從2006年1月1日起,個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%,全部由個人繳費形成,單位繳費不再劃入個人賬戶。

一 個人賬戶管理中存在的問題

（一） 個人賬戶空賬運行

所謂空賬是指1997年前已退休的職工和實施個人賬戶制度前已參加工作但尚未退休的職工這兩部分職工的個人賬戶沒有積累或沒有完全的積累,而國家和企業又沒有及時補足他們的個人賬戶,為了支付他們的養老金,只能挪用在職職工個人賬戶資金,這樣就導致在職職工個人賬戶只有名義記賬額,沒有實際資金或足額資金。退休年齡也是影響個人賬戶“空賬”規模的一個重要因素。在其他條件不變的情況下,退休年齡的規定決定了一國領取養老金人數及養老金給付的規模。目前我國法定的退休年齡是男60周歲,女干部55周歲、工人50周歲,特殊工種職工還可以提前5年退休。而現在的人口平均預期壽命已是73.5歲。而且近幾年各地違反規定提前退休的現象十分嚴重。這種過低的退休年齡造成了龐大的退休職工隊伍,增加了養老金的支出,為了應付支付,也不得不挪用個人賬戶積累的資金。

（二） 違規使用現象時有發生

在“統賬結合、混賬經營”模式下,社會統籌賬戶與個人賬戶同屬于一個機構管理,企業繳費和職工個人繳費計入社會保險經辦機構的同一個“基本養老保險基金收入戶”,并一起轉入到財政部門開設的“社會保障基金財政專戶”。財政部門僅有保管的職能,社保部門提出資金使用申請后,財政部門即撥付款項,很難對基金使用起到真正的鉗制作用。而在地方一級的管理中,個人賬戶制度的行政管理權、基金運營權和監督權集中在社保部門,為個人賬戶基金的濫用、挪用、違規投資等行為提供了便利。

早在1992～1994年間,深圳社保局動用養老金3 798萬元購買“深發展”股票;2006年上海社保基金案的曝光更是一石激起千層浪,32億元社保基金被違規拆借,使社保基金蒙受巨大風險。在2006年底國家審計署的報告顯示:全國社保基金違規金額超過71億元,而且因種種原因,部分基金至今無法收回。

養老金是老百姓的“保命錢”,這種現象如果不杜絕,后果將不堪設想。之所以出現這樣的問題,基金的管理模式自然是一個重要的原因,但更深層次的原因是基金保值增值的巨大壓力,使社保基金的管理機構有違規投資的沖動,這也是基金投資限制過嚴,投資渠道過于單一造成的。

（三） 保值增值壓力巨大

1 個人賬戶做實的試點

由于空賬問題日益嚴重,將使我國的養老保險制度難以為繼,做實個人賬戶,使個人賬戶有實際、足額資金積累額迫在眉睫。2000年起,國家相繼將東北三省作為養老金改革試點省份,起步做實個人賬戶,同時明確了缺口資金由中央財政和地方財政共同負擔。2005年末下發的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發36號文）,要求從2006年1月1日起,各地要做實個人賬戶,為我國人口老齡化進行資金積累。2006年,參加做實試點地區增加了8個省市,補助方式仍然沿用東北試點地區的做法。到2009年末有13個省區市開展了試點。到2009年,13個試點的省市區共積累基本養老保險個人賬戶基金1 600多億元。專家預計,如果在全國范圍做實個人賬戶,按8%的費率計算,2020年個人賬戶基金積累額將達到45 000億～60 000億元,2030年達100 000億～110 000億元。這是一個龐大的數字。

2 個人賬戶基金投資管理規定

基本養老保險基金是老百姓的“保命錢”,對這筆資金的管理,政府一直持比較審慎的態度,把安全性放在第一位。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號）規定基金結余額,除預留相當于2個月的支付費用外,應全部購買國家債券和存入專戶,嚴格禁止投入其他金融經營性事業。2000年《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發[2000]42號）要求個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理,按國家規定存入銀行,全部用于購買國債,以實現保值增值,運營收益率要高于銀行同期存款利率。

在逐步做實個人賬戶的試點工作中,規定有所松動,但沒有實質進展。2005年國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定:國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法,實現保值增值。2010年12月9日,人保部人士透露,《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》起草工作已經完成,國務院何時批準出臺尚未確定。隨著基金規模累積增加,保證個人賬戶基金的保值增值已經日益成為大家關注的問題。該人士表示,目前《辦法》中擬將個人賬戶基金交由省級社保經辦機構統一實施投資管理,其投資渠道可擴展到股票、企業債和金融債。

3 個人賬戶投資管理現狀

隨著個人賬戶的逐步做實,個人賬戶基金的數額會越來越大。目前,對個人賬戶基金的管理形成兩種體制,中央財政補助部分交由全國社會保障基金理事會管理,地方財政負擔部分交由省級部門管理。2006年12月開始,社保基金會受托管理中央財政補貼天津市等9個省市做實個人賬戶基金。截至2010年12月31日,個人賬戶基金權益566億元,其中,受托投資本金456億元,累計投資收益110億元,年均投資收益率為15.73%。由于全國社保基金理事會進行市場化運作,這部分個人賬戶基金收益不錯,這也為個人賬戶投資運營提供了一個思路。但是大部分個人賬戶基金,目前各地只能購買國債或存入銀行,保值增值現狀堪憂。

個人賬戶基金是一種時間跨度較大的貨幣收支計劃,極易受到通貨膨脹的影響,面臨貶值的危險;同時,個人賬戶基金積累的目的是保證退休職工的未來生活質量,其生活水平應不低于在職職工,而這一點是要靠資金通過投資不斷取得收益來實現的,以滿足對未來的支付需要。因此,個人賬戶基金的投資收益率只有大于通貨膨脹率才能保證其不貶值,只有大于工資增長率才能保證它對未來的支付能力。從2005～2010年的統計數據看,2007、2008、2010年CPI增長率甚至高于一年期銀行存款利率,而工資增長率要遠遠高于銀行利率（見表1）,說明個人賬戶連保值都難實現,增值更是無從談起。

表1 2005～2010年部分經濟指標（單位:%）

二 現行管理運營模式對經濟社會造成的不利影響

1 難以應對未來養老金支出需要

隨著人民生活水平的提高,人們對社會保障的要求不斷提高,養老保險支出也水漲船高。早在1991年,國務院就頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》,其中規定:“國家根據城鎮居民生活費用價格指數增長的情況,參照在職職工工資增長情況對基本養老金進行適當調整,所需費用從基本養老保險基金中開支。”2005年以來,國家連續6年7次提高企業退休人員基本養老金標準,而在目前收入差距不斷拉大情況下,《“十二五”規劃綱要》明確提出努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步,明顯增加低收入者收入,這都表明提高養老金水平是個長期趨勢。

因此,從實踐上看,我國的養老保險支出呈剛性增長的趨勢不會改變。目前養老金的支付事實上還是現收現付制。個人賬戶做實以后,情況將有所不同。將來退休人員退休費由兩部分組成:基礎養老保險（社會統籌基金）+個人賬戶基金存儲額/計發月數,因為養老金支出不可能降低,個人賬戶這部分如果沒有一定的收益來支撐,將難以應對未來的需要,所以個人賬戶就必須要通過投資來獲得一定收益,以滿足未來養老金剛性增長的需要。

2 國家財力不堪重負

我國已進入老齡化社會,領取養老金人口基數將越來越大。第六次全國人口普查顯示,中國60歲及以上人口占13.26%,比2000年上升2.93個百分點,65歲及以上人口占8.87%,中國老齡化進程逐步加快。據聯合國預測,2050年我國60歲以上老人占比29.9%,65歲以上老人占比22.7%。如果延續現有的社保統籌現收現付體制和個人賬戶“空轉”,根據專家的預測,2050年我國公共養老金實際隱性債務總額將達到97萬億元,是我國 GDP的2.5倍,是我國當前財政收入的12倍,未來的財力將不堪重負,會對我國經濟產生不利影響。目前,政府監督職責和資金的管理運用混同,存在系統性風險。當前個人賬戶的投資與管理采用“個人繳費、地方管理、中央負責”的模式。這種模式顯然存在激勵扭曲、利益沖突的問題:個人繳費,卻無法參與對其賬戶的監督管理;地方管理,卻無持續保持個人賬戶資產完整性的硬約束責任;中央負責,卻不能有效控制地方借混賬經營而導致擴大的資金缺口。事實上中央財政對養老保險制度的補貼數額在逐年增加,1997年50多億元,1998年100多億元,1999年200多億元,2000年400多億元,2001年400多億元, 2002年408.2億元。2003年各級財政補貼530億元,中央財政補貼474.3億元;2004年各級財政補貼614億元,中央財政補貼522億元;2006年各級財政補貼971億元,中央財政補貼774億元,2007年、2008年、2009年各級財政補貼分別為1 157億元、1 437億元、1 646億元。

3 賬戶所有人權益缺乏保障

在現行個人賬戶管理模式下,基金收益率偏低,保值增值困難;個人賬戶不同于統籌賬戶,是參保人自我積累的結果,理應在經濟增長過程中分享經濟發展成果,過低的收益率將會極大地影響賬戶最后的累計金額,影響賬戶所有人的權益。如果以2008年全國城鎮職工平均工資29 229元為基數,按照工資的8%劃入個人賬戶,分別按照2009年的一年期存款利率2.25%,三年期存款利率3.33%,三年期國債利率3.73%和假定投資收益率分別為8%、10%、12%計算,累計期30年后,賬戶余額分別達到:100 886元、121 298元、130 060元、286 084元、423 104元、632 031元。可以看出,同樣的繳費金額按照不同的投資收益率滾存計算,30年后差額能達到3倍、4倍或6倍。養老基金是長期資金,投資收益率的細微差別經過二三十年的復利滾存計算,將產生巨大差別。

三 完善養老保險個人賬戶管理運營的途徑

（一） 采用適度集中的管理模式

目前,國際上大體有三種養老基金管理模式:高度集中模式,以新加坡為代表,特點是由政府部門直接負責養老金的運營。零售模式,以智利為代表,政府為參保人設有個人賬戶,由多個民營的基金管理公司負責養老金的運營管理,個人賬戶所有人可以根據自己情況自由地選擇中意的公司管理自己的養老基金。適度集中模式,介于高度集中和零售模式之間,是一種集中管理—商業運作的模式,集中管理的含義專門管理機構將養老基金集中起來,但它們并不直接參與養老金的投資運作,而把投資工作交由一些商業機構去做。適度集中的管理模式把投資決策權交給專門公司,為提高經營業績,這些公司要想方設法提高養老基金的收益率,這就決定了它們不會將養老基金全部存銀行而是要進行市場化運作。

從中國目前的國情看,適度集中模式是一種比較理想的選擇。考慮到目前我國對養老金管理的監管制度尚不健全,老百姓的投資知識還欠缺及信息不對稱等因素,零售管理模式并不適合我國,可以采取適度集中的管理模式。鑒于我國幅員遼闊,各地區的發展很不平衡,東部和中西部的經濟發展水平差別較大,因此在建立個人賬戶基金管理模式上,可以考慮以省（直轄市）為單位建立養老金管理委員會或類似機構,集中管理全省（市）個人賬戶基金,再由該機構將基金委托商業銀行保管,再由多家競爭性的基金公司負責基金的投資運營,實現基金的保值增值。如圖1所示。

圖1 委托關系示意圖

（二） 投資方式多元化

除銀行存款和國債外,其他投資方式都有一定風險,但高風險又伴隨著高收益。降低投資風險的有效方法就是進行組合投資。綜觀世界各國,雖然養老保險制度各不相同,但在養老金投資這塊都遵循組合投資的原則,投資方式包括政府債券、到國際股票、國內股票、國際債券和不動產等方面。

養老金投資首先要考慮安全性,其次才是效率性,按從高到低的比例,可將個人賬戶基金分別投資于銀行存款、國債、基金、股票和債券,組合投資能夠有效地分散投資風險,避免將所有的雞蛋放在一個籃子里。應盡可能地把投資分散到不同類型中去,而不應局限于單一投資類型的組合,原因是同種類型投資傾向于一同起落。在每一種投資類型中,將投資充分分散于不同股票或債券中是同樣重要的,它能幫助避免單一股票大跌的沖擊。

在通常情況下,當發生通脹時,物質資產和不動產的價值會上升,而在資金充裕時,股市的行情會看漲,所以可以有效地規避風險,個人賬戶基金就可以取得一個較穩定的平均收益率。在條件成熟時也可嘗試涉足海外資本市場。

（三） 完善監管機制,形成有效監督

1 相關法律法規的建立

由于在個人賬戶基金的投資過程中涉及很多的利益主體:參保人、投資公司、企業、甚至是政府有關部門,因此就有必要建立健全相應的法律法規,規范相關主體的活動,盡最大可能保證個人賬戶基金投資的安全性,保障個人賬戶所有人的權益。這些法律法規首先應明確國家、企業和個人在社會保險方面的權利和義務,確立個人賬戶的繳費標準以及退休后的領取數額如何與其繳費水平掛鉤,盡快出臺養老基金的投資運營辦法以及與之配套的政策措施,包括投資機構的選擇原則和程序,政府有關部門對其投資行為的監管和監督,對其違規行為的懲治以及對投資風險的控制措施等。

2 建立相應的準入、退出制度

為防范投資風險,保證基金的安全,我國應依據相關法律建立嚴格的專業投資機構、托管機構的準入制度,對其資質進行嚴格審查,審查內容包括注冊資本金、過去的經營業績以及內部治理結構情況等。因為養老金的投資關系到廣大人民群眾的利益,甚至關系到國家的穩定,因此對其投資機構和托管機構的審核相對于一般的專業投資管理機構如基金管理公司、證券公司等要更為嚴格。當然審核通過獲得資質并不代表一勞永逸,一旦個人賬戶基金投資機構出現以下情形時:自有資金不足,基金管理人出現違規操作行為,收益率較長時期低于法定最低收益率等,就不再允許其經營個人賬戶基金,應依法退出。

3 相關機構權責分明、相互制約

個人賬戶基金采用適度集中模式,可以形成個人賬戶基金管理機構、投資運營機構、托管機構相互制約的機制,最大限度保證個人賬戶基金安全運營。

委托投資的關鍵是要明確三方職責:基金管理委員會負責基金的收集與支付,并通過招標投標方式,選擇托管機構和投資機構,并與托管機構和投資機構分別建立委托——代理關系,對基金托管和投資情況進行監督;投資機構按照個人賬戶基金投資要求,建立健全內部控制和風險管理制度,并在合同規定的投資比例范圍內進行投資;托管機構保管委托投資的個人賬戶基金資產,執行管理機構的收支指令,辦理投資方面的資金往來,監督投資機構的行為。個人賬戶基金管理機構、投資機構和托管機構在行政、財務上相對獨立,投資機構和管理機構只下指令,不直接運用資金,托管機構依據指令辦理交割手續,但無權調度和使用資金,三方職責明確,相互制約。

（四） 建立個人賬戶基金最低收益擔保制度

1 確定一個合理的最低收益率

隨著今后我國養老保險基金中的個人賬戶基金投資運營的市場化,在投資風險管理中應考慮建立最低收益保證制度,確保養老保險受益人的權益不受損失。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第40條雖然規定提取社保基金投資管理風險準備金,但是并沒有規定最低收益擔保制度。為了確保個人賬戶基金的安全,監管機構要規定基金的最低實際投資收益率標準。

在世界上其他國家,最低收益的確定有兩種形式:一是采用絕對值的形式,即養老基金的投資收益率必須達到某個具體數額,如新加坡的醫療賬戶及一般賬戶基金的保證最低中央公積金利率為2.5%,特別賬戶中的基金利率保證要比中央公積金利率高1.5%（即為4%）。另一種是采用相對值的形式,即達到所有養老基金投資收益的均值或某個收益基準的一定比例,這在中歐和拉美國家比較普遍。如智利規定某個基金的投資收益必須高于全部基金平均收益的50%等。

2 建立最低收益儲備金

在養老金投資達不到最低收益標準時,必須有儲備資金補足其中的缺口,儲備資金來源于投資收益和養老基金管理公司經營養老資產向個人賬戶所有者收取的管理費,第一部分是投資機構經營狀況良好情況下,它所實現的年度收益率高于最低投資回報率一定百分比（如2%）時,將高出部分提取出來作為儲備資金。這部分儲備金屬于養老基金收益的一部分,起著蓄水池的作用,以豐補歉,防止收益水平落差過大。這部分風險準備金來源于投資收益,雖然在一定程度上保障了受保人的利益,但由于其直接來源于養老金的投資收益,因而對養老金的保值增值并無直接的促進作用。第二部分來源于投資機構收取的管理費,通常是按一定比例（比如5%）提取的,與第一部分儲備金不同,這部分儲備金是投資管理人的資產,對參保人而言,是真正從外部輸入的資金,也體現了養老金管理公司對參保人應付的責任。當基金實際收益率低于規定的最低回報率時,首先用第一部分儲備金來彌補,彌補后還不能達到最低收益率時,就動用第二部分儲備金,兩部分用完后仍達不到最低收益水平時,國家財政就得為其提供最低的收益擔保。作為養老保障制度第一支柱的基本養老保險個人賬戶基金,在其投資中,規定最低收益擔保制度對其安全性是一個重要的保證,也是規避投資風險的有效途徑。

個人賬戶基金是一項時間跨度大的貨幣收支計劃,也是退休人員收入的主要來源之一,它的妥善管理和有效運營不僅關系到退休人員生活水平高低甚至關系到整個社會的和諧穩定。

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F840.67

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1671-4733（2011）03-0019-05 DO I:10.3969/j.issn.1671-4733.2011.03.007

2011-04-25

童馭（1967-）,女,安徽無為人,講師,碩士,研究方向為企業管理,電話:18755383776。