區域經濟發展與省管縣改革協調問題
——以遼寧省為個案

劉麗霞,王 寧

(東北財經大學 公共管理學院,遼寧 大連 116025)

區域經濟發展與省管縣改革協調問題
——以遼寧省為個案

劉麗霞,王 寧

(東北財經大學 公共管理學院,遼寧 大連 116025)

基于行政區經濟、復合行政等理論,從行政區經濟和區域經濟一體化之間的矛盾出發,闡述中國區域經濟發展現狀,并以遼寧省為例,探討如何通過地方政府間合作機制的重構,加強區域內部縣市間的經濟合作,最終建構起適應區域經濟一體化發展需要的區域行政區劃體制,以"省管縣"改革推動遼寧省三大區域發展.

行政區經濟;復合行政;區域發展;省管縣;遼寧省

省直管縣改革將帶來區域管理體制的重大調整,選擇何種方式來進行區域協調和區域管理,對省直管縣管理體制改革的成效和城市化的進一步發展都將產生深遠影響.省管縣改革的持續推進對于區域經濟發展來說猶如一把"雙刃劍",為此,如何避免省管縣改革對區域發展戰略的沖擊,如何通過省直管縣改革,突破行政區劃的界限,加強溝通,共同推進,促進區域經濟一體化發展,將顯得尤為重要.

一、中國區域經濟發展現狀

在市場經濟比較發達的國家,區域經濟的一體化發展都是市場驅動的結果.然而,由于我國的經濟社會發展水平所限,市場仍不是推動區域發展的主要動力.因此,在行政區經濟模式下,政府力量成為推動區域經濟協調發展的主要動力.近幾年,無論是中央還是地方層面,眾多區域規劃緊鑼密鼓地出臺.

中共中央關于制定十二五規劃建議強調,要促進區域協調發展,積極穩妥推進城鎮化.[1]據筆者不完全統計,2009年至今,中央批準和待批的區域發展規劃達到21個,如表1所示.除中央層面的區域規劃外,各省市還紛紛啟動省內區域發展建設的規劃設想.如江蘇省提出在全省構筑三大都市圈,即"南京都市圈""徐州都市圈"和"蘇錫常都市圈",全省分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域協調發展.從2008年開始,山東省委省政府謀劃推進重點區域帶動戰略,先后制定山東半島藍色經濟區、濟南經濟區、魯南經濟帶等三大區域發展戰略.浙江省依托杭州、寧波和溫州三大中心城市帶動"三區三帶"空間發展,實現區域經濟均衡發展.

在實踐中,區域經濟社會的快速發展,帶來許多區域協調與合作問題,而其間各個城市作為相對獨立的利益主體,地方政府紛紛追求本地區利益的最大化,導致各城市各自為政,行政分割問題十分突出,彼此的合作關系也顯得極其脆弱.如何協調區域經濟合作各方利益,保證合作規范、長效,是當前區域經濟一體化合作的難點和重點.

表1 2009年以來中央批準和待批的區域發展規劃

二、省直管縣體制改革的推進及其對區域經濟一體化的影響

興于20世紀80年代的"市管縣"體制適應了當時經濟發展背景,通過提升市的地位促進要素集聚和市縣之間經濟協調,在增強中心城市對農村發展的帶動以及加強管理等方面發揮了積極作用,一定程度上打破了城鄉分割、條塊割裂的局面.但隨著市場經濟體制的不斷完善,其弊端逐漸顯現.一是過多的行政層級造成管理效率低下;二是"市管縣"體制縮小了縣政府的自主權,擴大了市政府的管理權限,使社會資源主要被市汲取,縣只能聽命于市,縣域地位被矮化,發展機能被弱化.現行的"市管縣"管理體制是垂直管理模式,其特征為政府間缺少橫向聯系,更沒有網絡合作,因而,導致大部分省縣域經濟發展水平差距較大,地區發展不平衡,阻礙了生產要素的流通和統一市場的形成,也使得區域經濟的一體化發展面臨著極大的阻力.而以上"市管縣"體制帶來的弊端也正是行政區經濟現象的重要表現.省直管縣改革正是在這種背景之下得以推行的.省直管縣強調行政組織縱向結構的變革,改革的重點是減少行政層級,目的是重塑原有行政架構,減少由行政區劃對區域經濟合作造成的阻力和摩擦.

在計劃體制背景下建構的"市管縣"體制,催生出行政區經濟現象.在市場經濟體系已經基本成型的背景下,"省管縣"體制改革必然要打破行政區經濟格局,打破經濟社會發展的行政壁壘.它使得縣級政府擁有了大量經濟社會管理權限,可以更好地參與區域經濟合作,從而推動區域合作的一體化進程.實現區域發展戰略是超越行政區劃,實現區域經濟統籌協調和一體化發展的重要途徑.縣級單位作為區域經濟發展的主體,加快區域經濟合作,將有力地打破市縣分割,進而弱化行政區劃對經濟一體化的阻礙.如在"擴權強縣"改革實行較早的浙江省和江蘇省,縣域經濟實力較強,省內區域經濟發展較好,區域內部發展也較均衡.

另一方面,省直管縣改革也使得省級政府由于管轄范圍擴大,導致其對縣級政府的監督和約束力度被削弱,可能使得行政區經濟現象越演越烈,縣級政府出現投資沖動和重復建設,進而阻礙區域經濟合作進程.政府間惡性競爭所引發的區域公共事務治理缺失導致政府失靈,也是區域經濟發展過程中政治協調與公共管理的動因之一.[2]所以,要解決行政區劃分割產生的問題,避免省管縣改革對區域發展戰略的沖擊,就要通過省直管縣改革,建立和完善縣域協調的交流機制.

三、遼寧省三大區域發展戰略與省直管縣改革的協調

1.遼寧縣域經濟發展現狀與三大區域發展戰略

近年來,遼寧省政府采取積極措施,為遼寧省縣域經濟發展提供了制度保證,并收到一定成效. 2009年,全省縣域地區生產總值6700億元,比上年增長26%,占全省總量的44.5%,地方財政一般預算收入實現290億元,同比增長42.4%.[3]全省縣域經濟在2009年經濟保增長中發揮了不可替代的作用,為全省經濟社會平穩較快發展作出了突出貢獻.但是,遼寧省縣域經濟發展與全國先進地區相比還有較大差距.2009年全國百強縣中,遼寧省只占5個(江蘇27個、浙江25個、山東25個).目前,遼寧省縣市經濟發展極不平衡,差別較大.其中,5個全國百強縣(瓦房店、海城、普蘭店、莊河、大石橋)全部位于遼東半島南部地區,而北部和西部地區縣域經濟發展水平較低.同時,遼寧省縣級地方財政預算收入偏低,縣域投資不足.上述問題已成為遼寧省縮小與中國東部地區經濟發展差距的制約點,也將進一步增大省級政府管理難度.

為解決縣域經濟發展滯后和縣域間經濟發展不平衡問題,近幾年,遼寧省積極推進涵蓋了遼寧省所有縣市的三大區域發展戰略:沈陽經濟區、遼寧沿海經濟帶、突破遼西北,區域經濟發展格局已初步形成.這三大區域發展戰略的實施,使遼寧三大區域協調發展的局面開始形成,沿海與內陸互動發展邁出嶄新步伐.

2.遼寧三大區域合作體的構建——基于復合行政理論的思考

(1)區域經濟一體化與行政區經濟的矛盾——"復合行政"理念的提出."行政區經濟"概念,最早由華東師范大學中國行政區劃研究中心主任劉君德在20世紀80年代末90年代初提出.按照劉君德等人的界定,所謂行政區經濟,就是指"由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊的區域經濟現象"[4].行政區經濟是行政區劃對區域經濟的行政分割,因此,行政區經濟是區域經濟一體化的阻礙,其本質是政府行為扭曲經濟資源的流通和配置.行政區經濟的出現造成了要素市場不統一、地區產業結構趨于雷同、基礎設施重復建設等嚴重現象.我國在特殊的"行政區經濟"運行時期,跨行政區域內部呈現出各自為政、重復建設、惡性競爭的行政區經濟運行態勢,成為我國培育和發展區域經濟的瓶頸因素.

針對如何突破行政區經濟,加快區域經濟一體化問題,國內學者目前的分析思路主要包括行政區劃調整、跨行政區域協調發展以及復合行政等.從相關研究來看,以復合行政思路為典型的區域治理思路占據了主導地位,并在我國區域經濟發展實踐中發揮了十分重要的作用.王健等[5]提出"復合行政"的理念.這一理念以多中心、交疊與嵌套、自主治理為核心思想,以建立跨行政區、跨行政層級的不同政府之間并吸納非政府組織參與的合作機制為目的,以自主治理為原則,以提供跨行政區公共服務為主要職責.眾多學者認為,復合行政通過創新地方政府之間的良性合作機制,將極大地促進地方政府間和諧關系的構建;復合行政是限權、授權與分權的和諧統一,是促進區域經濟一體化的良好途徑.[6-8]

(2)遼寧省三大區域合作體的構建.省直管縣改革后,地級市在省縣兩級政府之間的協調作用的缺失是省級政府調控難度加大的重要原因之一.因此,加快各縣市間協作發展,將在很大程度上降低省級政府的調控難度.盡管現有區域內合作初現端倪,但仍缺乏必要的制度性安排.許多政府間合作共識是靠地方領導人作出的承諾達成的.依靠領導人對話、論壇、磋商等形式達成的共識往往比較空洞,事后各方很難采取行之有效的措施,也缺乏具體政策實施機構.從區域合作的本質來看,"區域合作成敗的關鍵是構建有助于目標實現的制度安排"[9].為此,必須重新構建一種制度安排,對縣級政府加以統籌協調.按照復合行政理念的思路,這種機制既不是政府之間按照行政命令建立的集權的一級行政機構,也不是松散的政府間協調機構,而是具有一定行政職能的政府間合作機制,而這種行政職能也僅限于跨行政區經濟職能.這種制度安排集政策制定、執行、監督于一體,是一種科學、合理、有效的合作組織體系.政策的制定應建立在各成員協商一致的基礎之上,體系內部對協商結果的執行既要有一定的約束能力也應有必要的管理職能.隨著各縣市地方政府權力和財力的增加,借助于省管縣改革,各縣市政府應該成為這種合作機制的主體.只有這樣,省管縣改革才能打破原有的市管縣框架,更好地融入到區域經濟發展中,減輕行政區經濟帶來的不利影響.就遼寧省而言,這種制度安排應以三大區域發展戰略為框架構建,如圖1所示.

圖1 遼寧省三大區域合作體組織

這種合作框架構建除三大戰略區域內的合作外,還應該包括三大戰略區域之間的合作,這樣才能避免區域經濟板塊分割的出現,縮小縣域經濟發展差距,形成遼寧沿海與內陸的互動發展.沈陽經濟區和遼寧沿海經濟帶是遼寧省高校、科研單位及科技人員的聚集區,擁有雄厚的科技和資金.而遼西北地區發展相對滯后,但其擁有豐富的土地、礦產和勞動力資源.因此要加強三大區域間合作,一方面要實現優勢互補,對于欠發達地區要大力進行財政投入,優先撥付省級財政支付的各專項資金;另一方面要培育一批大型的區域性企業集團,這種跨區集團公司可以更好地打破區域封閉格局,也可使區域經濟合作更多地借助于市場經濟的作用.

第一,在這個組織框架中,省政府主要從編制和推進區域內發展規劃、完善基礎設施網絡、優化產業和空間布局、實現區域統籌協調發展等方面進行宏觀指導,把其他的一般經濟社會發展權限下放給三大區域合作委員會.

第二,三大區域合作委員會不僅分別由有關縣市的行政首長參與,而且應積極吸納有關非政府組織負責人和相關專家學者.這樣既可以發揮地方政府的自主性,又可以發揮非政府組織的自發參與性,借助民間力量參與政策的探討與制定.其主要職能是制定合作目標及方針政策,審批事務協調會的項目提案,并監督項目的執行,是合作體的最高權力機構.政策的制定范圍應涵蓋公共事務、社會管理、產業合作等諸多領域.

第三,事務協調委員會則是一個政策執行機構,具體負責區域合作委員會制定的政策執行及政策工具的運用.另外,它還負責對區域內部政府間合作的監督.區域內政府間的合作,在執行方面若沒有硬性的監督約束機制,就可能流于形式,無法開展實質性內容.可以在內部建立相關的合作評價機制,使政府合作能夠得到預期的收益.

第四,區域發展基金的建立旨在縮小合作成員之間的發展差距.遼寧省三大區域的發展并不均衡,遼西北地區的發展水平較低,發展較為緩慢,而各區域內部的發展水平也存在很大差距.那些經濟發展水平較低的地區既要改善發展環境,建設基礎設施,又要調整經濟結構,促進經濟增長.這些地區將會更多地注重自身的發展需求,這種合作體系對于他們就缺乏足夠的向心力.為避免這一問題的出現,省級政府可以加大財政扶持力度,進行財政減免,增加轉移支付額度.而在本區域內部可以借鑒歐盟經驗,建立專門的區域發展基金.這種發展基金是一種區域利益共享和補償機制.運用這種基金可以更多地關注于經濟發展水平較低的縣市,縮小地區內各縣財力差異,促進公共服務的均等化,平衡各地市政府之間的利益,促進區域間協調發展.發展基金主要由各縣市政府依照在合作項目中獲得利益情況按比例提供資金.此外,也可以吸收省政府的財政扶持和轉移支付以及社會各界的捐款.

第五,合作項目組作為各縣市之間項目合作的具體執行機構,其人事安排應具有一定的靈活性和多樣性.各縣市可根據區域內不同的合作項目情況,臨時調集各職能部門組成人員參與區域內項目建設的協調管理工作.職能部門間的協調與合作能夠較好地避免條塊的分割局限,較為彈性,也符合先易后難的地區間跨域治理的現實策略.

第六,法律層面上的制度保障必不可少.合理的制度安排有利于降低系統內的交易成本,法律約束則是通過建立健全法律法規,運用法律手段對區域內單元政府的行為進行規范限制.合作體內各成員必須在取得共識的基礎之上,明確合作區域內政策目標的實現、政策工具的運用及組織體系的構建,使之成為合作體的基本法律文件.由于在全省范圍內,只有沈陽和大連擁有行政立法權,因此建議由相關人員在協商自愿的基礎上組成區域行政立法委員會,作為區域行政的立法機構制定立法草案,由遼寧省人大機關以省級立法文件的形式頒布.

[1]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[EB/OL].[2010-11-12].http://baike.baidu. com/view/4594386.htm.

[2]張軍濤,劉建國.遼寧"五點一線"戰略下的區域公共管理[J].大連海事大學學報:社會科學版,2008(5):70-74.

[3]遼寧省農村工作領導小組辦公室.遼寧省縣域經濟發展情況[EB/OL].(2010-08-25)[2010-11-12].http://expo.people.com.cn/GB/57923/200235/200236/12539838. html.

[4]劉君德.中國行政區劃的理論與實踐[M].上海:華東師范大學出版社,1996:31.

[5]王 健,鮑 靜,劉小康,等."復合行政"的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路[J].中國行政管理,2004(3):44-48.

[6]殷 坤.復合行政——促進長三角區域經濟一體化的新思路[J].江南論壇,2004(11):14-l5.

[7]王佃利.政府創新與我國城市治理模式的選擇[J].國家行政學院學報,2005(1):31-34.

[8]張 玉.區域協調發展與政府體制變遷的制度分析[J].學術研究,2005(9):75-80.

[9]卓 凱,殷存毅.區域合作的制度基礎:跨界治理理論與歐盟經驗[J].財經研究,2007(1):55-65.

On coordination between regional economic development and province-governing counties reform-taking Liaoning Province as a example

LIU Li-xia,WANG Ning
(College of Public Administration,Dongbei Univ.of Finance and Economics,Dalian 116025,China)

Based on the theories of administrative area economy and compound administration,aiming at the contradictions between administrative area economy and regional economic integration,the paper elaborated the status of Chinese regional economic development.Taking Liaoning Province as a example,it discussed how to rebuild cooperation mechanism among local governments and strengthen regionaleconomiccooperation among counties and cities in region,and finally constructed the regional administrative division system to adapt the development of regional economic integration,and promote the development of three regions in Liaoning Province by province-governing counties reform.

administrative area economy;compound administration; regional development; province-governing counties;Liaoning Province

1671-7041(2011)02-0008-04

F127

A*

2010-12-24

遼寧省社會科學規劃基金項目(L09BJ Y025)

劉麗霞(1965-),女,遼寧葫蘆島人,副教授