關于提高行政執法風險防范能力的幾點設想

樊雯雯

【摘要】：筆者在本篇論文中總結歸納了我國行政執法存在風險的現狀，并加以分析。筆者認為，要提高防范這些風險的能力，關鍵是要認清產生風險的各種原因，并從源頭遏制。之后筆者各個原因的角度討論提高防范能力的對策。最終形成了一套相關的宏觀以及微觀制度設想。

【關鍵詞】：行政執法 風險防范 素質提高 監管 腐敗

【引言】：從楊佳襲警案，到甕安6.28打砸搶燒事件，再到孫中界斷指引發的釣魚執法大調查……層出不窮的大小案例，均是由于行政執法違法或不當而引發的，從縣政府辦公大樓的燒毀，到無辜18歲青年自斷小指，再到活生生的七條人命的猝然逝去，一次次血的教訓凸顯我國行政執法風險的加劇。如何防范，如何化解風險，又如何提高行政執法人員的在人們心目中的形象，成為行政法領域中亟待解決的現實問題。

1.行政執法潛在風險之分析

行政管理機關以及行政執法機關的工作涉及國家社會生活的各個方面，每日所做的相關執法工作涉及幾千部相關法律法規。行政管理及執法的管理領域越寬，行政責任就越重，執法風險也就相應地越大。下面筆者就分層次分角度對這些潛在的風險做?一個相對透徹的分析。

1.1因執法行為本身而導致的風險

引言中所提及的三個近年來轟動全國的案例均可歸為此種風險， 筆者在此也將其作為重中之重進行詳細的分析。

1.1.1由于執法不嚴而被追究責任的風險

該類風險主要源于行政執法人員在執法過程中不依法行政，執法隨意性大。我認為這類風險主要是由于執法人員對于執法職責的不明確，以及對于工作的態度不端正導致的。例如工程監察人員由于麻痹大意沒有及時發現工程質量隱患，導致由于質量問題發生重大損失，所被追究的相關行政以至刑事責任。例如，前不久發生的北京一別墅內壁爐倒塌砸死5歲女童的案件，在調查中發現壁爐的安裝時竟然是用膠水固定的，這樣嚴重的安全隱患就必須追究工程監理人員的責任。

1.1.2由于執法水平低出現執法錯誤的風險

由于相當一部分管理和執法機關在業務上領域較廣，涉及的法律法規比較繁多，而執法人員的法律和業務水平參差不齊，導致有些執法隊伍的執法水平普遍較低。表現在以下幾個方面：第一，部分執法人員對法律規定的程序執行不力，援引法律條文以及使用法律文書錯誤，取證時固定證據的能力不強；第二，一些執法人員對于法律法規了解的不夠，或者在理解上存在錯誤和偏差，而基于自己的錯誤理解盲目執法，引發一系列的行政復議或訴訟

1.1.3由于行政執法不作為而導致的風險

在行政執法過程中不作為與不嚴格作為的現象比比皆是，由此使得有些行政相對人只好戲稱行政執法或管理人員為“官大爺”。這種怠于行使管理和執法權力的現象背后有著更深層次的原因，通常表現為執法隨意性大、疏于管理、礙于情面、失于職守、違法不究等等。如執法中遇見朋友、家人、上級、熟人等就寬松處理甚至既往不咎，這種情況往往導致惡性循環，即熟人相安無事，無關系人加重處罰或者不合理處罰。楊佳在上海閘北公安局的遭遇可略見一斑。

1.1.4由于不文明執法引發的風險

由不文明執法引發的風險也屢見不鮮。問題最突出可以算是城管監察部門。有人曾經這樣描述過城管監察部門執法時的情形：小販們拼命逃竄，只見幾個頭戴大蓋帽身穿制服的人大搖大擺走來，隨意挑揀著沒有來的及逃走的小販的貨物，扔上后面緊跟的小卡車。他們有的叼著煙卷，有的罵罵咧咧，他們隨意沒收路邊擺攤人的貨物還有工具，從始至終沒有一句說明。最后他們將卡車裝滿心滿意足的離去。“城市管理者”走后，路邊一片狼籍，簡直堪稱“城市浩劫”。這樣諷刺的情景在一些地區確實是每天在上演的現實，就連筆者都曾經見到過類似現象，欲消除這種不文明執法的情況，恐怕要從城管監察大隊的執法人員選拔開始做起，執法的程序同樣亟待規范。

1.1.5因為信息不公開導致的風險

《政府信因為息公開條例》已經頒布一年多了，但是執行卻有相當大的阻力。有很多與權利人密切相關的信息，權利人沒有渠道去了解，致使一些旁門左道得來的信息成為主流，混淆人們的視聽，甚至以訛傳訛，最終可能導致比較嚴重的后果，例如甕安的打砸搶燒事件，就是由于案件的被害人家屬無法得到官方的正確信息而聽信了傳言，最后傳言愈演愈烈，演變成為了一場民眾對抗政府的“戰斗”，最終導致了相當嚴重的后果。而在一些不明真相的群眾圍攻政府大樓和公務人員的時候，圍觀群眾竟然沒有人前去阻止或者勸說，這又從另一個側面反映了我們一些地方的政府工作人員、執法人員在民眾心目中的形象和地位。這樣的威信又何以擁有權力去管理和約束民眾的行為呢？

1.2因執法行為之外的行為引發的風險

這類風險總是與行政執法行為本身存在著極為密切的關系，大部分時候這種外來風險是前文所述的行政執法行為自身風險產生的誘因。如執法腐敗、受賄、索賄和貪污等行為，這類行為不僅會直接導致前文所述的各種執法錯誤和不作為，同樣會單獨構成嚴重的風險，甚至是刑事責任。權力大，誘惑多，人類作為一種欲望最多奢求最復雜的生物，總被現實的利益所迷惑。記得讀過弗朗西斯培根的《金錢的陰謀》，里面有這樣一段話，它揭示的真理之深刻讓我震驚：“在你獲得金錢的過程中，如果感到緊張或屈辱，那么，獲得金錢之后就不要指望會生活得怡然自得，用起這些錢，你會感到恐懼和不安，這就是金錢本身固有的陰謀。”這個曾任英國議會議員，英國首席大法官，寫過無數名著、名言的大文豪之所欲能夠對于金錢了解的如此透徹，就是因為他在六十歲時因受賄而被囚禁于倫敦塔，被剝奪了一切公職。一個精通法律的大法官，竟然會知法犯法，不禁令人震驚。這也從另外一個側面反映出現在腐敗現象的根源。

1.3來自行政機關內部的風險，

此種風險的法律依據是《公務員法》第五十四條：“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。”

行政機關的上下級是領導與被領導的關系，在國家機關工作過或者實習過的人都知道，在國家機關中，任何一項重要決定或者決策都需要層層上報、層層審批才能對外公布和生效，這種領導體制很容易讓一些進行行政執法的公務員，在上級做出錯誤決定時即使發現也“敢怒不敢言”，《公務員法》第五十四條賦予公務員的這種過失責任是對這種心理的一種警示。但是至于實效如何，由于公務員法實施時間并不長，所以我們很難對此做出總結和判斷。但可以肯定的是，這種風險的隱蔽性和普遍性是值得我們去重視并加以研究的，以便設計出相關的具體制度來防范這種風險的發生。

2. 綜合我國現實情況總結對于提高行政執法風險防范能力的總體設想

2.1.歸納行政執法風險產生的原因

綜上所述，行政執法的風險原因來自于執法人員平日的執法行為，現時法治環境、腐敗風氣、內部風險等等。

2.2通過遏制風險產生的原因才可真正的防范風險

不能等到風險產生后去堵風險，必須將風險在可能產生的時候遏止住，也就是將以上提及的源頭風險產生的原因消滅。

3.相關制度設計

3.1宏觀制度設計

3.1.1針對執法能力差，執法形象差的問題