美國慈善基金會的嬗變及其社會功能

王兆斌

慈善事業在人類歷史上源遠流長。自英國工業革命以來，伴隨著經濟發展和社會進步，慈善事業在各國文化交融中不斷吐故納新，在資本主義自由市場經濟高度發達的美國最先產生了慈善基金會(philanthropic foundation)這一現代形式。從世界史上看，慈善基金會的出現是人類社會慈善事業發展的一個轉折點，因為這種形式能夠借助于市場經濟擴展將慈善事業從單一國家擴展到全世界，在將現代文明及其發展成果擴散到全世界發揮了極其重要的作用。本文通過描述美國慈善基金會發展的歷史進程和運行機制，解析其產生的歷史根源和社會功能，以為人們了解和認識慈善基金會提供一個窗口。

美國慈善基金會的發展歷程

在美國，現代意義上的慈善基金會產生于19世紀末20世紀初，它的出現被人們稱之為慈善事業的“革命”和“慈善工業”(philanthropy industry)時代的來臨。1889年6月，美國著名工業巨頭安德魯·卡耐基在《北美評論》上發表《財富》一文，認為富人創辦基金會是為了向那些有勞動能力的人提供上升的階梯，標志著現代慈善事業新理念的出現。①由于該文發表后廣受好評，卡內基又寫了續篇《慈善捐贈的最佳領域》，并將這兩篇文章及其他文章集結出版了《財富的福音》一書，該書堪稱慈善事業的經典之作。1891年，約翰·D.洛克菲勒雇用弗雷德里克·T.蓋茨為其全職慈善顧問，現代慈善基金會應運而生?，F代慈善基金會區別于以往慈善事業的主要特征是，它們以永久存在的受托人委員會或理事會為依托，以私有性質的公司制管理方式服務于公共利益，使原來相對零散的慈善捐贈演變為合理化、組織化、職業化的公益事業，注重探索社會問題的根源，從而把援助弱勢群體的公益性努力建立在科學而理性的基礎之上。

19世紀末20世紀初，美國已有18家慈善基金會。1907年成立的拉塞爾·塞奇基金會是美國最早的資產超過1 000萬美元的大型獨立基金會，也是運作型基金會的先驅。1911年，卡耐基用約1.25億美元資產在紐約成立“卡耐基紐約集團”，通常稱為“卡耐基基金會”，其宗旨是“增進和傳播知識，并促進美國和曾經是英聯邦海外成員的某些國家之間的了解”。1913年，石油大王約翰·D.洛克菲勒在紐約也申請注冊了基金會，資金為1億美元，其宗旨是“知識的獲得和傳播、預防和緩解痛苦、促進一切人類進步的因素”。1914年，弗雷德里克·戈夫在俄亥俄州成立了第一家社區基金會，即“克利夫蘭社區基金會”。到1929年，美國具有一定規模的各類慈善基金會達300多家。②高飛，路遙.美國基金會的歷史、發展及其社會影響評析.北京行政學院學報.2010(1):26-29

美國慈善基金會的發展并非一帆風順。20世紀30年代爆發的大危機使美國剩余財富急驟減少，二戰爆發更使基金會面臨滅頂之災，此間基金會增長速度減慢，它們大都削減了學術研究項目，停止了新機構設立，轉向簡單的慈善工作。二戰結束后，隨著經濟復蘇，美國一些大型基金會開始重新評價慈善項目，人們也逐漸恢復了對基金會作用的信心，基金會開始了新一輪增長。1956年美國基金會中心成立，首次發表有關基金會的統計數據，當年美國有12 259家基金會，擁有資產1 000萬美元，1950年以后新建的占89%。③資中筠.財富的歸宿——美國現代公益基金會述評.世紀出版集團、上海人民出版社.2006:26而且，隨著美國經濟實力擴展，一些大型基金會進入國際舞臺，在世界范圍內從事公益事業。特別是在冷戰背景下，美國各大基金會參與國際公益活動，它們不但與美國外交政策密切配合，而且以維護和推介美國價值觀為己任。

20世紀70年代，美國慈善基金會發展進入了另一個低迷期。1969年，美國通過稅法修正案，規定基金會的投資所得須交6%的所得稅，而且每年用于符合其宗旨的捐贈款項不得低于其當年資產的5%，這在短期內對基金會的發展造成了負面影響。另一方面，70年代世界經濟格局發生了重要變化，美國經濟在市場競爭、越戰和石油危機等多重作用下陷入滯漲和衰退。受稅法改革和經濟衰退的雙重影響，美國慈善基金會的資金來源和項目資源出現大幅縮減，新基金會的數目一度出現直線下降。直到里根時期，美國政府對內外政策做出新的調整，慈善基金會的發展才逐漸走出低谷。

20世紀90年代，美國經濟空前繁榮，信息技術產業的大發展催生了諸如微軟創始人比爾·蓋茨這樣的新貴，美國慈善基金會發展進入了一個“黃金時代”。1980—2008年，美國慈善基金會從22 088家發展到75 000多家，增長了約3.4倍;擁有資產從480億美元增加到5 649億美元，增長了11.7倍;發放捐贈從34億美元增加到468億美元，增長了13.6倍;接受捐贈從20億美元增加到395億美元，增長了19.8倍。一些經濟學家對美國社會財富代際轉移進行研究后，認為在21世紀上半葉美國將出現新一輪的慈善基金會興建浪潮，慈善基金會仍將具有廣闊的發展前景。

近年來，美國慈善基金會出現了另一個新變化，即公益風險投資(Venture Pilanthropy)開始流行于慈善事業。公益風險投資借鑒了美國在“新經濟”中成功孵化和培育初創企業的股權私募投資或商業風險投資模式，將其加以改造并應用于到以公益或慈善為目標的社會事業中來，它有別于傳統基金會在特定時間內緩解或解決特定社會問題的局限性，而是通過投資于兼具社會和經濟效益的社會企業甚至有清晰社會目標的商業企業，以此增強它所支持的社會組織可持續地解決社會問題的能力。作為公益事業的新型組織形式，公益風險投資盡管仍存在不少缺陷并招致了各種批評，但越來越多的人還是認識到，公益風險投資不僅能夠為解決社會問題提供比較充足和量身定制的資金支持，而且能夠有效提升所援助的社會組織的可持續能力和社會績效，并認為這種組織形式可能會成為新世紀重大社會創新的搖籃(趙萌，2010)。

美國慈善基金會產生的歷史根源

縱觀美國歷史，慈善基金會是在美國文化歷史和現實政治經濟條件等諸多因素共同作用下產生并不斷發展的。

美國作為英國的前殖民地，在很大程度上繼承了歐洲尤其是英國的文化傳統，其中宗教思想的影響尤為深遠。在深受基督教思想影響的歐洲，慈善事業有悠久的傳統。《圣經》中耶穌視金錢為糞土，要求富人散財，并明確表示追隨他的門徒必須放棄家產，因為“駱駝穿過針的眼，比財主進神的國還容易”①圣經.馬太福音第19章.中國基督教協會.1998:24。盡管英國工業革命以前的慈善機構都受教會領導，但隨著工商業的興起和教會勢力的減弱，民間也開始涉足慈善事業。1601年英國頒布的《濟貧法》和《慈善用途法規》是有關慈善事業最早的法律，它為支持或從事慈善事業的公民個人或公民團體提供某些特權。這兩部法律規定，凡是以慈善為目的的慈善實體，如教堂、醫院、學校，都能享受免稅待遇。受英國乃至整個歐洲的宗教慈善思想影響，北美早在殖民地時期就存在扶危濟困的慈善組織，它們往往帶有宗教色彩。

但是，美國的慈善事業并沒局限于“授人以魚”，而是逐步轉向“授人以漁”(資中筠，2006;王雯，2009)。由清教徒建立的美國沒有“舊大陸”那樣根深蒂固的等級偏見，它推崇個人奮斗和勤勞節儉的品德，深信出生貧寒的有志者能通過自己的努力在上帝賜予的這片土地上獲得成功。美國社會還普遍認為，給子孫留下豐厚的遺產會助長其惰性，不利于其長遠發展，甚至貽害無窮。因而，在美國，很早就有富人把自己的財富提供給需要幫助的人，使之能夠通過自身的努力而圓其“美國夢”。例如，本杰明·富蘭克林就認為，單純的施舍可能加深貧困，富人應該用財富為別人創造自力更生的機會，從而努力實現無人需要依靠救濟的理想社會。除生前致力于慈善事業外，弗蘭克林在遺囑中為波士頓和費城分別留下了1 000英鎊用于公益事業，為日后現代慈善基金會的運作確定了基調。

19世紀末20世紀初，美國資本主義經濟迅速發展，城市化進程進入高潮，初步完成了由農業社會向工業社會的轉型。隨著經濟發展和社會財富增加，美國出現了一大批擁有巨額財富的富翁。據估計，1880年美國百萬富翁不足100名，而到1916年已超過4萬人，其中有不少富翁財產超過一億美元。20世紀初期，美國最富有的人是洛克菲勒，1900年其財產大約為2億美元，1913年則超過9億美元。①高飛，路遙.美國基金會的歷史、發展及其社會影響評析.北京行政學院學報.2010(1):26-29在擁有巨額財富后，如何支配這些財富，成了富翁們面臨的新問題。美國富翁們普遍意識到，如果將財富留給后代，將可能禍及子孫。對此，卡耐基提出了“富人應該成為社會的財富管理人”、“帶財而死的人可恥”等觀點，號召富翁們把自己的財富看作大眾的信托基金。洛克菲勒的顧問弗雷德里·T.蓋茨也經常提醒洛克菲勒要“壓碎”家族財產，有一次他對洛克菲勒說:“你的財產越滾越大，越滾越大，一場雪崩就要發生，你必須設法阻止它。你分散它的速度一定要快于它的增長速度。如果你不這樣做，它將‘壓扁’你和你的子孫!”②Smith J A.The Evolving American Foundation:Philanthropy and the Nonprofit Sector in a Changing America.Indiana University Press，1999:37//楊團.全球非盈利組織的發展階段考察與研究.http://bic.cass.cn/info/Arcitle_Show_Study_Show.asp?ID=2104＆Title

美國是建立在私有制基礎上的資本主義國家。與19世紀飛速發展相伴隨，自由市場競爭導致了美國社會的嚴重兩極分化，各種矛盾空前激化。由卡內基、塞奇、哈克尼斯等巨富所掌管的財富，達到了可以控制全美經濟生活和重新分配社會資源及財富的程度。這一巨富階層僅占美國家庭總數的1%，但其1913年的收入卻占全部美國家庭總收入的15%左右。而與富豪相對照的貧民階層，其生活條件則極其艱苦，甚至難以維持最基本的生存。在這種背景下，19世紀末的經濟危機演變成了一場空前的社會危機，迫使政府進行一系列的社會改良。在這個時期，為了維持社會穩定，卡內基、洛克菲勒等一些明智的富豪們作為資本主義制度的既得利益者，也投身于社會改良主義運動。他們慷慨解囊，積極發展慈善公益事業，竭力緩和社會矛盾，避免動亂和革命。在這個意義上講，現代慈善基金會是美國資本主義進行自我調節的社會結果。

需要強調的是，美國早期成立的大基金會并非單純出于避稅目的，而確實主要出于富豪們的慈善意識(王雯，2009)。這是因為，美國從1913年起才正式開始征收所得稅，1917年才開始對慈善捐贈進行稅收減免，而卡耐基基金會、洛克菲勒基金會等許多大型基金會大都建立在此之前。但是，美國稅收制度確實為美國的慈善捐贈提供了外在的激勵機制，對慈善基金會的發展起到了舉足輕重的作用(姚儉建等，2003)。美國稅法有三個非常有助于公益慈善事業發展的特點:(1)稅率的累進制;(2)對擁有高收入和資產的人采用高稅率;(3)對慈善捐贈與公益慈善機構免稅。美國還開征遺產稅和繼承稅，雖然二者并非美國政府的主要稅收來源，但它們都具有高稅率、累進制的特點，從客觀上促進了社會財富的再分配。在這種稅收制度下，如果一筆巨額財產不作慈善捐贈，則可能有一半將用來交稅。所以，為了合法避稅，美國富翁往往通過家屬信托、基金會、慈善捐贈等方式，在生前就對其財產做好安排，成為慈善事業的主要捐贈來源。

通過建立基金會的方式進行慈善捐贈，不排除含有個人維護私利的可能性，即利用免稅優惠達到財富最大化。但是，高稅率顯然有損于富人的資產以及美國投資積累，美國國會曾屢次提出取消遺產稅的議案，但始終沒有得到通過。20世紀90年代后期，小布什上臺伊始就打算通過減稅來刺激經濟，其中就包括逐步取消遺產稅的計劃，然而卻遭到了美國百名頂級富翁的聯名反對，認為這將有損于社會公平與慈善事業的發展。這一方面說明美國社會中很多富人自覺而并非被迫地進行慈善捐贈，另一方面也體現了稅率對慈善基金會的重要影響。

美國慈善基金會的運行機制

在100多年的歷史中，美國慈善基金會發展幾經起伏，在飽受人們批評和質疑的同時，有關制度也不斷得到完善，形成了今天相對成熟的運行機制。

一般而言，美國慈善基金會采用公司制形式?；饡O有董事會，通常由捐贈人、企業界、學術界的成功人士和社會名流組成，其任務是根據基金會的章程和相關法律，制定基金會的資助方向、優先領域和實施方案。董事會之下是基金會會長，由董事會任免，其職責是執行董事會所制定的方案，管理組織資源，開發服務項目。再其次是基金會各部門的項目官員。在小基金會里，項目官員通常是志愿者，而大基金會的項目官員多是帶薪職員，他們往往是熱心于公益事業的某個領域的專家，主要任務是協助會長工作，對捐助的項目進行考察、管理、監督和評估。通常，私人基金會初建時捐款人或其家人在董事會中掌握著實權，較大的基金會在幾代人以后各部門負責人往往成為基金會的實際控制人。在完善的產權制度下，美國慈善基金會從建立之初就擁有獨立的法人地位，能自主掌握巨額資金的接收、發放及以增值為目標的投資，其中的權利和義務十分明確。對慈善基金會的可持續發展來說，這種制度條件是其他國家難以企及的。

美國慈善基金會的初始資金來自于個人、家族或公司的捐贈。美國人有為慈善事業捐贈的習慣和精神，低收入階層與億萬富翁一樣，熱心慈善，積極捐款。有關統計分析表明，全美國70%以上的家庭都對慈善事業有某種程度的捐贈，平均每個家庭捐贈900美元，占家庭總收入的2.2%。此外，美國家庭年均貢獻的志愿勞動所創造的價值為1 200美元，占家庭總收入的2.36%。在所有慈善捐贈中，最富有的美國人中的20%所捐出的錢占了慈善捐贈的2/3，但相對于所擁有的財產和收入來說，低收入家庭的捐贈比例更高。有數據表明，收入在1萬美元以下的美國家庭，他們捐出了收入的5.2%。①姚儉建，Collins J.美國慈善事業的現狀分析:一種比較視角.上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2009(1):13-18不過，對不同類型的基金會來說，捐贈規模還是有所差異的。根據美國基金會中心的分類，美國慈善基金會主要有四大類，即社區基金會、獨立基金會、公司基金會、運作型基金會。其中，獨立基金會、公司基金會、運作型基金會又稱為私人基金會，只有社區基金會屬于公共慈善機構，能夠獲得較高的稅收減免。私人基金會不完全是公共慈善機構，對其做出的捐贈雖然也可以減免稅收，但優惠力度不如社區基金會。稅法上的差別待遇在相當程度上影響到人們對慈善基金會的捐贈行為和對基金會類型的選擇。

根據美國基金會中心資料，2008年美國共有75 595個慈善基金會，它們擁有的資產總計達5 649.5億美元。2008年，基金會接受捐款395.5億美元，發放項目資金467.8億美元。由于受國際金融危機影響，2008年基金會的總資產和接受捐贈均出現大幅下降，比2007年分別下降了17.2%和15.6%，其中排名前25位的基金會資產減少了24%。盡管如此，2008年各類基金會對公益事業的捐贈總額仍增長了5.4%。在所有類型中，獨立基金會獨占鰲頭，數量占比達89.1%，資產占比達80.7%，捐贈占比達72.3%，接受捐贈占比達60.8%。社區基金會雖然數量較少，僅占總量的1%，但它的捐贈和接受捐贈比例卻相對較高，分別達9.6%和14.2%。從1999年以來，社區基金會接受捐贈增長十分迅速，累計增長了71%，而在同期，獨立基金會只增長了33%，公司基金會只增長了22%。

由于美國資本市場發達，慈善基金會可以像普通企業那樣經營其資產，參與市場競爭并從中獲利，以免坐吃山空而破產。大基金會大多有自己專門的投資代理人，基金會的資金就是通過這些代理人對股票、國債、房地產等進行投資，以獲得收益。這些收益用于支持基金會的自身運行和項目資助。一些基金會通過不斷地獲得捐贈和投資，資產規模越來越大。例如，洛克菲勒基金會成立時的資產是1億美元，福特基金會在成立之初的資產也只有33億美元，而到2000年，洛克菲勒基金會的資產超過38億美元，福特基金會的資產也增值到將近120億美元。通過各種投資，基金會容易達到“聚財”的目的，以確?；饡斣床粩?資中筠，2006)。總體來看，美國成熟的資本市場為慈善基金會所掌握的資金提供了多元投資渠道，使之能夠在為公益事業提供資金的同時，實現資產的保值增值和自身可持續發展的目標。這是美國許多慈善基金會長盛不衰的重要原因。

“聚財”是慈善基金會生存發展的基礎和前提，而“散財”才是基金會的根本目的(資中筠，2006)。所謂“散財”就是如何把基金會的資金有效地投向公益慈善項目。為此，基金會設有項目管理部門，大基金會還根據需要在世界各地設立辦事處，由專業人員負責所捐助的公益慈善項目。一般來說，基金會進行資金捐贈的程序大體如下。首先，由基金會根據自身情況，確定資助領域或范圍。其次，個人或是團體可以通過訪問基金會的網站或寫信詢問等方式了解情況，并提出資助申請。第三，基金會全年受理申請，并答復申請人的請求、第四，如果基金會的項目負責人對申請者的項目感興趣，他們就進行實地考察，然后進行項目捐助。第五，在項目實施過程中，基金會還有專人負責監督和管理項目，并對結果進行評估，以使資金達到最合理利用的結果。

美國慈善基金會擁有很大的自主性，它們以各自的方式參與公益事業，如洛克菲勒基金會以學科為導向，主要將資金用于專門從事自然科學和社會科學研究的智力機構，福特基金會以問題為導向致力于解決各種公共問題。發展到今天，美國慈善基金會數量龐大，參與公益事業的形式五花八門，幾乎覆蓋了美國人生活的方方面面。目前，基金會對公益事業的捐贈主要涉及文化藝術、教育、環境和動物保護、人類服務、國際事務與人權、健康、公共事務、科學技術、社會科學、宗教和其他公共事項等11個領域，每個領域又有若干子方向。2008年，在全美基金會捐贈款項中，健康領域排在接受捐贈之首，捐贈金額57.78億美元，占全部捐贈的22.9%;其次是教育領域，接受捐贈額為55美元，占全部捐贈的21.8%;再次是文化藝術和人類服務，這兩個領域各占12.5%。

美國慈善基金會的監管機制

在某種程度上，慈善基金會被美國人寄予很高的道德期望，自然負有促進社會公益事業的使命。正是出于這種信任，人們才愿意把自己的財產委托給基金會，由基金會代為管理，以實現自己為社會做貢獻的愿望。但是，這并不意味著，美國慈善基金會行為高尚，不需要外在的監督。

事實上，美國的基金會良莠不齊，每年都有基金會因濫用捐贈而遭受人們批評，因此而破產倒閉的也不在少數。例如，1992年，美國《紐約時報》等幾家媒體揭露美國聯合勸募會主席阿爾莫尼自占捐款事件和新紀元基金會行騙事件，一時轟動全美。由于該事件的曝光，這兩家規模很大的基金會迅速垮臺，并使美國慈善事業在相當長的一段時間里陷入了募捐低潮。①朱文軼.美國:社會選擇下的基金監督網.http://www.naradafoundation.org/sys/html/lm_28/2007-07-30/113128.htm在本質上，捐贈人與慈善基金會及其工作人員是一種委托代理關系，一些大型基金會可以參與市場投資活動，如果他們的行為不受嚴格的監督和約束，很容易產生欺詐行為，成為富豪和公司避稅的天堂。因此，對慈善基金會進行監管就成為必要，不僅有利于維護捐贈者的權利，避免稅收流失，還能促進基金會加強自律，將目標放在長遠發展上。總體來看，美國對慈善基金會的監管分為三個層次。

第一個層次是基金會的自律和自我約束。在美國，基金會首先得自律，取得社會信任，才能獲得源源不斷的捐贈。因此，美國慈善基金會通常自律程度較高，非常重視自身信譽和公眾形象。一方面，基金會通過加強內部制度建設，規范資金使用流程，嚴格約束工作人員行為，盡量減少資金運作中的機會主義現象;另一方面，基金會在內部設立若干小組，如財政小組、審計小組、項目審查小組等，小組之間相互制衡，目的是加強財務的內部監督。此外，為促進整個行業健康發展，20世紀中期以來，美國慈善基金會成立了自己的行業組織，其中最著名的是美國基金會理事會和美國基金會中心兩個全國性機構。作為行業組織，它們扮演著美國政府與基金會之間聯絡者的角色，共同擬定行業自律規則。1980年，美國基金會理事會制定自律通則，督促成員嚴格依法從事各項活動，要求成員認真出版年度報告，公開財務賬目，提高基金會的透明度，以維護自身的公信力。

第二個層次是納稅人及非營利機構的社會監督。對基金會的社會監督是多層次的，既有個人作為捐贈人或納稅人對這筆錢用得是否合理的關心，更重要地是美國社會中出現的一些專門針對基金會進行監督的民辦機構。在美國，基金會不但要接受國稅局的管理和審查，每年填報有關財務報表，而且這種報表向社會開放，每個公民都有權利查閱。尤其是媒體，對基金會的運作十分關注，歷史上許多基金會丑聞都是先由媒體曝光，迅速形成公共輿論，迫使政府對基金會進行更加嚴格的管制?？梢哉f，由媒體形成的社會輿論，在很大程度上決定著基金會的生死存亡，對基金會尤其是大型基金會的規范運作起著重要作用。就機構監督來說，美國存在不少專業性的民間慈善評級機構。例如，作為非營利機構的美國慈善信息局，制訂了衡量基金會的九條標準，包括董事會管理職能、目標、項目、信息、財政資助、資金使用、年度報告、職責、預算，每年四次公布對全國幾百家基金會的測評結果，同時提供各個標準下的前十排行榜，其中不少是負面排行，比如籌款回扣率排行，財務危機排行。公眾往往根據它的測評公報，決定給哪個基金會捐款。基金會一旦信譽受到質疑，就可能被公眾拋棄。而且，在美國，許多人自愿組織起來充當基金會的評判者和批評者，容易形成社會監督的合力。

第三個層次是政府監督。①有關政府監督的更為細致的介紹，參閱姚建平.中美慈善組織政府管理比較研究.理論與現代化.2006(2):70-75;王雯.美國公益基金會興盛原因的制度經濟學分析.美國研究.2009(2):103-114在美國，成立慈善基金會必須在各州檢察長辦公室進行注冊登記，取得非營利公司的法人資格。之后，基金會還需到所在州辦理營利公司登記注冊的辦公室備案，以保證自身受到公司法的約束和有限責任的保護。同時，基金會還得向聯邦國稅局設在各州的分支機構進行免稅申請，經審查批準后才能作為免稅機構，而且每年要向國稅局填寫財務報表，審查合格后方可免除當年捐贈收入和經營收入的所得稅。因此說，稅收政策是美國針對基金會的一個重要監控杠桿，減免稅優惠可以鼓勵更多的企業和個人捐資基金會，同時又迫使各基金會每年詳細報告本年度經費來源及支出情況，以便政府檢查慈善組織的活動是否符合免稅規定，這使得政府獲得了對基金會的實際監督權力。實際上，針對公眾對基金會的歷次質疑和批評，美國正是通過修改稅法來加強對基金會的監管的。①例如，卡耐基基金會和洛克菲勒基金會成立不久，社會輿論懷疑他們的真實動機是為了保護自身經濟利益，美國國會就對它們展開了細致審查，結果出臺了有關基金會的第一部法律，即《1917年稅法》。1961年，因公眾對基金會濫用免稅規則行為的強烈不滿，在眾議員帕特曼(Wright Patman)的推動下，美國國會對免稅的非營利機構開展調查，發現包括基金會在內的許多享受稅收優惠的機構為己謀利，由此催生了更為嚴厲的1969年稅制改革法案，沿用至今。此外，政府有關部門還可依據法律對一些基金會進行實地審查，重點確認其工作是否符合有關法律和本會設立時的宗旨，對于審查中發現的侵吞捐款及借慈善行騙的行為，通常都會予以非常嚴厲的懲處，如請求基金的受托人清算、將受托人免職、解散基金會等。

美國慈善基金會與政府:對立中的伙伴關系

在美國，慈善基金會作為非營利機構，獨立于美國政府之外，其組織管理、人事聘用、財務安排等具體操作只要符合稅法規定，就不會受到政府的行政干預。而美國政府對慈善基金會的行政管理僅限于稅收方面，主要是防范基金會濫用優惠政策為私人牟利。但是，基金會與政府之間的上述關系，僅僅是一種制度表象。

從市場經濟的邏輯來看，基金會與政府之間在功能上具有更深層的互補關系(李韜，2004)。美國經濟建立在私有制基礎之上，市場經濟高度發達，曾經創造過美國經濟增長的奇跡。但是，美國市場經濟過度強調效率目標，遵循“贏者通吃”的市場競爭規則，長期維持資本相對于勞動的優勢地位，造成財富在國民之間分配上的過度不平等的社會結果，富者越富，窮者越窮。加之，市場經濟本身存在功能性缺陷，通常在教育、醫療、衛生等公共領域投資不足，出現大量所謂市場失靈現象，也是引起社會沖突的潛在根源。本來，市場出現失靈的地方應由政府來彌補，以防止社會沖突的激化，但是，由于人類社會的復雜性，公共領域十分廣泛，即便政府擁有用之不盡的可支配資源，也難以顧及所有這類領域。況且，在三權分立制度下，美國政府擁有的可支配資源有限，只能顧及維持社會秩序等基本職能領域，而無法、無力或無暇全面涉及像慈善這樣更加廣闊的公共領域。于是，作為彌補市場失靈和政府不足的社會力量，具有公益性的慈善基金會及其支持的民間組織填補了時代急需而政府鞭長莫及的社會真空，在發展文化教育、滿足社會福利、縮小貧富差距、緩解社會矛盾等方面發揮著重要作用。某種程度上可以這樣說，美國資本主義之所以延續至今，正是慈善基金會等民間組織發揮社會作用的結果，它們作為資本主義的重要調節力量，能夠根據需要在政府難以做到而營利性企業又不愿提供服務的領域不斷創新，成為美國各級政府組織的有益補充，共同維持著資本主義市場經濟的有效運行。

但是，慈善基金會作為美國政府功能的重要補充，并不是說它們與美國政府具有完全相同的社會目標，相反卻是制約政府權力的重要民主力量(歐春榮，2004)。美國人向來對政府權力有一種天然的警惕感，視其為“必要的惡”，惟恐政府權力無限擴大，侵害公民自由。因此，從建國之初，美國人就對政府權力過大疑慮重重，為此殫精竭慮地設計了一套以憲法為核心的政治制度，以限制政府權力的過分擴展。由于對政府權力的高度警惕，對于在發展中出現的各種社會問題，美國人通常不指望政府來解決，而是更多地依靠類似基金會等某種形式的社會互助。在這種觀念的影響下，直到20世紀30年代羅斯福新政之前，美國向貧困者提供社會救濟等慈善事業主要由私人組織提供。即使在30年代的大危機期間，面對嚴重的失業和饑餓問題，羅斯福將社會救濟置于聯邦政府管轄之下的行動，亦招致了人們的廣泛批評。因此，在更為本質的意義上，慈善基金會作為一種社會力量出現，是對美國政府權力的一種分散化機制。由于它們以促進公益事業為目標，慈善基金會實際上局部地替代政府而承擔著公共職能，不至于使美國政府假借各種公共理由，無限制地涉足人們日常生活的所有領域，從而無限制地擴大規模和職能，最終成為人們難以駕馭的“利維坦”①“利維坦”原為《舊約圣經》中記載的一種威力巨大無比的怪獸，英國哲學家托馬斯.霍布斯用作書名，借喻強勢的國家。參閱霍布斯.利維坦.黎思復，黎廷弼譯.商務印書館，2008。

事實上，美國慈善基金會與政府之間經常存在著各種矛盾和沖突。盡管慈善基金會在美國人生活中發揮著巨大作用，對美國的教育、科技、文化、藝術等方面貢獻巨大，但慈善基金會在美國所得到的并不是一片贊美之聲。左傾的自由主義者認為，慈善基金會服務于大財團的利益，是大財團借以逃避稅收的一種工具。而右傾的保守主義者則認為，慈善基金會是“非美活動”的支持者，是共產主義思潮的溫床，它們威脅著美國現存的資本主義制度，應予以限制乃至取締。在這兩中力量的推動下，在過去100年的歷史中，美國國會時常成立委員會對基金會進行調查，其中最為著名的三次調查是發生在1910年代的沃爾什委員會調查、1950年代的里斯及考克斯委員會調查、1960年代的帕特曼委員會調查，特別是前兩次調查無果而終，在國會的證詞反而證明了基金會存在的合法性和合理性，增進了基金會的信譽，促進了基金會的發展。不管怎樣，國會的歷次調查對慈善基金會的健康發展還是產生了深遠影響，在推動基金會加強自律和自身制度建設的同時，形成了對基金會的更加嚴厲的外部監管體系。國會的一次次調查，實際上反映了慈善基金會與美國政府以及國內其他政治勢力的矛盾與斗爭的關系，更具體地說反映了以美國富人集團為核心的社會精英與政府之間的社會沖突(李韜，2004)。

在長期的矛盾與沖突中，美國的慈善基金會與政府關系逐漸得以理順，在美國憲法精神下最終形成了相互依賴和相互支持的伙伴關系(李韜，2004;歐春榮，2004)。事實上，就社會實踐而言，慈善基金會與政府在功能上既優勢互補，又相互滲透。政府通過立法和稅收優惠政策來保護、監督和促進基金會的發展，而基金會發展公益事業的活動既彌補了政府在資金方面的不足，也為政府提供了有效的政策指導，不僅緩和了社會矛盾，還促進了社會發展。對于慈善基金會，雖然其資金來自個人或公司的自愿捐款，但其持續發展也需要政府以稅收減免為核心的多種政策支持，而稅收減免也恰恰是慈善基金會的最大優勢所在。因此，在絕大多數場合，慈善基金會也愿意與政府密切配合，成為政府的好幫手。而對政府來說，支持慈善事業發展不但能夠增進社會福利，而且能夠減輕政府財政負擔和邊緣性公共職責，例如基金會對文化、教育和科技的捐助，就極大地彌補了政府在這些領域里投入的不足，使得政府能夠騰出更多精力和財力用于國家功能建設。因此，政府不但對部分慈善項目進行撥款，而且經常與基金會進行合作，將許多福利撥款交由非營利性組織發放，以共同促進社會的穩定發展。就這一點來說，慈善基金會與政府在根本宗旨上是絕對一致的，它們之間具有結成社會權勢集團的意識形態基礎。

在現代美國社會里，慈善基金會與政府之間在利益上結盟的一個體現是二者之間在人員方面的相互流動。美國政府中很多官員在從政之前或卸任以后有過在基金會等機構工作的經歷。慈善基金會和思想庫及其他權勢集團起著為政府儲備人才的作用，成為政府的重要人才庫，美國政府四年一度的大換班能得以順利進行，這些人才庫的作用不容低估。尤其是在第二次世界大戰后，美國內外政策的設計者們在華盛頓的政策制訂中心與紐約的基金會總部辦公室之間頻繁往來，他們當中很多人同時身兼主要基金會或金融機構的要職。慈善基金會與政府之間這種人員的頻繁交互流動說明，二者在思想上有著無法分割的聯系，維系這種聯系的一個重要紐帶就是他們所共同信奉的建立在私有制基礎上的資本主義制度(歐春榮，2004)。

慈善基金會與政府之間的伙伴關系在美國對外關系中表現得更是淋漓盡致。在國際援助中，很多基金會自稱是非營利的民間組織，以“促進國家間合作及美國的國際交往”為宗旨，實際上美國慈善基金會的國際性活動與美國對外政策默契配合。從某種程度上說，基金會是美國參與國際政治進程的開路先鋒，其觸角伸展到世界各地以及諸多全球問題領域，成為國家關系層次中非政府行為體的重要組成力量。因此，有學者將慈善基金會稱作美國外交政策的“沉默伙伴”(Berman，1983;轉移自李韜，2004)。該觀點不但得到了學術界的積極回應，而且也得到了事實的有力支持。例如，在蘇美冷戰結束前后，美國一些主要慈善基金會常常打著人道援助的旗號，在世界各地可能的范圍內特別是在社會主義國家推進“民主化”。其中，索羅斯支持的開放基金會表現得最為露骨，它直接而公開地宣稱提供資助的上述目的，在蘇聯解體之前大力促使蘇東國家“開放”，蘇聯解體之后則力促這些國家建立公民社會，推行所謂民主改革。

結束語

作為公益性組織，美國慈善基金會在建立之初，幾乎都將促進人類福利作為自己的最高理想。例如，塞奇基金會的目標是“改善美國的社會生活條件”，卡內基基金會的宗旨是“促進相互理解和知識的發展與傳播”，洛克菲勒基金會把“促進全人類的共同富?！弊鳛樽非竽繕?，福特基金會強調“基本價值、自由、權利、社會責任”，哈克尼斯共同基金會旨在“服務人類福利”。不應否認，現代慈善基金會在美國產生以來，隨著經濟全球化發展而不斷跨出美國本土，不僅在美國而且在世界范圍內發揮著積極作用，對于推進整個人類的文明進程做出了重要貢獻。但是，對其歷史進行考察不難發現，慈善基金會又是美國統治本土乃至影響世界的隱蔽工具。對內，它與美國政府形成了日益密切的合作關系，通過發展公益事業來緩解貧富差距等社會矛盾，構成了美國資本主義制度的穩定化機制;對外，它是美國政府制定外交政策的沉默伙伴，通過慈善援助等手段影響其他國家的文化價值觀，促進美國文化和美國精神在全球的傳播，充當著增強美國軟權力和維護美國霸權地位的多元化角色。