東盟整合的議程選擇

周士新

在東盟成立之前，由于各種原因，東南亞地區部分國家組成的東南亞聯盟和馬菲印多聯盟都未能對促進地區和平與穩定發揮產生多大作用。①韋紅.20世紀60年代初東南亞地區主義發展受挫原因再思考.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2004(1):83-8720世紀70年代和80年代，在東盟的領導下，東南亞各國間的政治爭端最終得以緩解。東盟不僅逐漸為各國政治精英所熟悉，而且在促進各國國家建設和經濟發展中合法性逐漸增強。然而，東盟在發展過程中，也逐漸意識到需要改革轉型才能適應形勢發展。為了應對地區內外對其過多強調國家中心和不關注人權等問題的批評，東盟開始對其組織和程序框架進行綜合評估。東盟試圖在推進其共同體身份建構的過程中，加強開展在國家和地區兩個層次上的有效合作。東盟各國意識到，在處理內部整合問題時，應堅持協調一致決策原則和平等原則。

東盟內部整合的原則選擇

東盟內部整合的基本原則主要表現為東盟協調促進東南亞各國穩定關系以及地區合作的方式，即所謂的東盟方式。東盟方式首先是在冷戰期間東盟各國應對西方自由主義和東方共產主義意識形態沖突過程中的政策反應，目的是維持和保護東盟的集體身份。當前，這個概念被國際社會廣泛接受，成為指導東盟國家間關系的重要原則，主要體現在:第一，程序原則，即不干預或不干涉其他成員國的內部事務，①ASEAN Secretariat.Text of Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia and Related Information.March 2005.http://www.aseansec.org/TAC-KnowledgeKit.pdf這與《聯合國憲章》第一章第2條第7款的精神是一致的。第二，決策原則，即建立共識和合作方案，而不是締結具有法律約束力的條約。②Otto F.Von Feigenblatt.Avoidance and Consensus Building in the Association of Southeast Asian States(ASEAN):The Path Towards a New“ASEAN Way”.Journal of Alternative Perspectives in the Social Sciences，2011，13(1):121-138但在特殊情況下，也可能達成具有約束力的協議。第三，優先原則，即成員國的內外政策取決于本國國情，而不是取決于強有力的地區組織。第四，助推原則，即其他成員幫助在某些發展不足的成員提升應對和解決問題的能力，而不是簡單地進行譴責或批評。③LE THU Huong.Many Faces and One Identity?ASEAN in the Case of Human Rights Regime.Asia-Pacific Journal of Social Sciences，December 2010，Special Issue No.1:56-65

當前亞太地區大多數組織都強調協調一致解決矛盾和問題，但大多數國家間的分歧和爭端都不是通過正式的司法手段，而是通過協商的手段得到了緩解或解決。東盟方式被稱為減少緊張局勢和避免不必要沖突的最佳方式，④Narine S.ASEAN into the Twenty-First Century:Problems and Prospects.The Pacific Review，1999，12(3):357-380東盟國家間的分歧通過協調與協商一般都得到了解決，或得到了緩解;東盟內部整合中的主要問題，無論是自貿區建設還是共同體建設，基本上都是通過協商一致的方式進行處理的。盡管在冷戰結束后，西方曾要求修訂這一概念，認為東盟方式過多強調協調一致和安靜外交，反對制度化規則和直接批評個別成員國，然而作為一個政府間組織，東盟不愿意指責成員國的內部問題。東盟決策程序雖然不那么透明和負責任，但似乎相當有效。

1997年，東盟曾因柬埔寨內部政治問題一度推遲承認其成員國的身份。這個問題雖是個安全問題，而不是民主問題，但使得東盟不干涉內政原則受到了國際社會的質疑，認為東盟政策發生了變化，也為東盟各國國家領導人提供了改變東盟方式概念的機會。①Jones L.ASEAN intervention in Cambodia:from Cold War to Conditionality.The Pacific Review，December 2007，20(4):523-550當時的馬來西亞副總理安瓦爾·易卜拉欣利用此機會建議東盟考慮實施建設性干預措施，防止東南亞國家將來出現類似問題，包括幫助改善選舉程序和改革政府部門遇到困難的國家，同時加強市民社會和國內法制法規建設。②Emmerson D K.ASEAN's“Black Swans”.Journal of Democracy，2008，19(3):70-841998年，泰國外長素林·比素萬進一步提議東盟采取一系列靈活的接觸政策，修改不干涉原則，使東盟在預防或解決具有地區影響的國內問題上發揮建設性作用。③王小民.東盟不干預原則的演變:從不干涉內政到加強相互影響.東南亞，2000(2):9-13這也顯示出，素林關注的仍然是關于安全問題，而不是民主問題。當一個國家的內部安全問題對地區穩定構成威脅時，東盟施加適當壓力或適時提供建議可能會有所幫助。

然而，當時的馬來西亞外長阿卜杜拉·巴達維斷然拒絕了靈活性接觸的倡議，并重申不干涉原則。文萊、緬甸、老撾、新加坡等國政府也持類似立場。在1998年東盟地區論壇年度會議上，東盟各國外長最后軟化了安瓦爾原先的原先咄咄逼人的語氣，用一種比較委婉的表達方式“加強相互影響”，來顯示出東盟對此政策相當溫和，但又與東盟方式不形成矛盾或沖突。④王子昌.東盟意識面臨的挑戰.東南亞研究，2003(6):34-38在當時，泰國和菲律賓被稱為東南亞的自由國家，而馬來西亞被稱為半自由國家。盡管態度相當溫和，泰國與菲律賓成為敦促東盟修改不干涉原則的代表。這些國家存在允許民眾批評本國政府領導人的政治機制，因此對來自其他國家的批評具有較強的免疫力，并不怕其他平等的國家說三道四。這也顯示出東盟部分成員國試圖轉變東盟的組織形式，使東盟方式享有更大的自由空間。

2007年6月，部分源于外界，尤其是西方世界的巨大壓力，如歐美對緬甸問題的指責等，在即將確定為東盟秘書長前夕，素林表示東盟需要重新思考，重新組織和重新調整。2008年1月1日，他開始了任期為5年的東盟秘書長職位。然而，時至今日，他對重新思考、組織和和調整東盟組織的計劃仍不十分明朗，特別是作為管理十個強調國家主權的協調者，他改革東盟的職權相當有限。實際上，作為東盟秘書長，素林根本不可能對東盟進行改革。然而，這反映了東盟決策方式改革的必要性，①徐立波，虞群.“東盟方式”的發展演變.東南亞之窗，2005(1):52東盟成員國間對民主或集中決策的平衡將在一定程度上影響東南亞地區的整合過程。然而，東盟發展的現實動力影響著地區機制漸趨民主化，推動東盟不得不更多地利用抓住的機遇而不是結構性力量促進自身發展。為了適應這種現實，在穩健推進的基礎上，東盟制定了到2015年建立東盟共同體的議程。因此，東盟內部這種妥協可能會繼續下去，并逐步建構東盟整體的身份和價值觀。

東盟建立共同體的議程選擇

東盟內部存在不同梯隊和團隊傾向的問題。東盟存在三種極化的不同方式:第一，根據對人權和民主的態度分為自由主義和保守主義，泰國和菲律賓屬于前一陣營，其他東盟國家屬于后一陣營;第二，根據現在和未來發展的不平均性，老成員和新成員的極化，傳統的南北分化，或東盟富國和窮國的兩層地區體系的預期;第三，強調建設性干預或靈活性接觸的干預派，如泰國和菲律賓，和主權派，堅決要求不干涉、安靜外交和建設性接觸的其他東盟成員。東盟內部的這些新出現的分裂從其傳統上強調協調一致議程設置與決策進程構成了嚴峻挑戰。②Acharya A.Constructing a Security Community in Southeast Asia.London:Routledge，2001:207

東盟試圖根據公共財產的原則，堅持自己的觀點。對東盟來說，公共產品的原則對建構自己東盟共同體新議程來說是必不可少的。2005年10月第九屆東盟峰會發表了《東盟協調一致第二宣言》，2007年1月第12屆東盟峰會簽署了《關于加速于2015年建立東盟共同體的宿務宣言》，意味著各成員國承認一個整合的、穩定的、有見識的和充滿愛心的社會將推動東盟國家加強經濟競爭力和對投資者的吸引力。東盟共同體的三大支柱，東盟政治安全共同體、東盟經濟共同體和東盟社會文化共同體，被認為是東盟及其人民發展和演進的最關鍵領域。《東盟憲章》特別強調東盟各成員致力于建設一個愿景，一個身份，一個共同體。③ASEAN Secretariat.The ASEAN-Charter，January 2008.http://www.deplu.go.id/Documents/ASEANCharter.pdf

東盟政治安全共同體正朝著以規則為基礎的擁有共同的價值觀和規范的共同體:建立一個團結、和平、穩定和富有活力的地區，都承認促進綜合安全的共同責任，包括建立一個充滿活力和外向型，日益一體化和與世界相互依存的地區。它旨在通過構建公正、民主、和諧的環境，促進政治穩定、民主和良政。①周玉淵.政治安全共同體藍圖與東盟的外交協調.東南亞研究，2009(3):43-47顯然，東盟共同體始終保護或重視共同的價值觀和規范，強調責任高于權利。這也說明，東盟共同體并不完全接受新集體主義的觀點，而是保持了原來的老集體主義的規范。這是因為，東盟領導人仍然認為，東盟方式的概念應該得到維持，不干涉原則始終要用于指導東盟共同體內國家間的關系。

東盟經濟共同體是促進建立經濟公平發展的地區，包括人力資源開發、信息和通信技術、能力建設、減少貧困和改善生活質量。許國東盟國家認為，經濟權利比政治權利更重要，有必要把重點放在經濟發展。就東南亞目前發展水平來說，保障人們的經濟福祉必須處于最重要的地位。東盟希望建立一個穩定、繁榮、高度競爭和有利于經濟一體化的單一市場和生產基地，對貿易和商品、服務、投資等的自由流動提供便利，為商業人員、專業技術人員和勞工自由流動提供方便，增強資本流動性。各國希望通過東盟內部相互援助與合作，緩解貧苦狀況，縮小各國發展差距。東盟堅持多邊貿易規則以及組織機制，有效實施經濟發展規劃，以市場為導向，逐漸減少直至消除地區經濟整合的所有障礙。

東盟社會文化共同體旨在實現以人為本，對社會負責的東盟共同體，建立團結、統一和共同的身份，以及共享與充滿關愛的社會，促進人的發展，如促進社會福利和保障、社會公正和權利、確保環境可持續性、構建東盟身份和縮小發展差距等。東盟正在從強調以國家為中心到強調以人為中心的方向轉變。東盟認為，有必要發展本地區民眾的歸屬感和身份意識，鼓勵市民社會的建設性參與，包括青年人參加東盟共同體建設進程，保證繼續和發展與民眾定期交流，建立以人為本的地區組織，重申促進在各領域合作進程中與市民社會展開建設性對話和增強伙伴關系。東盟將采取更多的努力推進東盟和民眾的交流，讓雙方更加接近，鼓勵東盟的組織活動不僅要提高東盟的公共意識，而且更為重要的是，通過與民眾接觸，讓民眾獲得更多的政治權利。印尼將在2011年11月在巴厘島舉行第19屆東盟峰會和相關峰會期間，邀請東盟各成員國參加東盟博覽會，各種活動將具有許多社會的元素，展現東盟民有、民治、民享的本質。

根據《東盟憲章》和《東盟共同體路線圖宣言》所提出的倡議與規劃，東盟不僅提供為各國政治經濟社會文化建設政策指導，而且重申，要堅定地通過實施具體、實際和有意義的行動推進東盟共同體的建設進程，強調有必要采取協同行動實施三個共同體建設的藍圖。東盟認為有必要將三個共同體藍圖納入各成員國家政策和建設方案中，建議制定實施共同體藍圖和可能合作的年度實現目標，爭取到2015年實現東盟共同體的順利建成。東盟責成東盟協調理事會和三個共同體委員會采取所有必要的行動，實現年度發展目標以及評估共同體藍圖，確保所有活動都滿足東盟優先選擇的需要。由于建設東盟共同體三個支柱之間存在許多交叉的問題，東盟強調進行有效地跨部門協調解決這些交叉問題，并責成東盟協調委員會和東盟秘書長監督和推動協調任務得以順利實施。

東盟整合議程的發展前景

建立共同體是東盟多年來整合的戰略目標。東盟為如何實現這一目標制定了較為明確的發展藍圖，提出了許多階段性目標與具體措施。然而，東盟尚需要做出更大的努力將地區整合的戰略規劃變成實際的成果。東盟已經認識到許多問題的原因所在，正在采取積極措施認真踐行《東盟憲章》的許多重要議題，試圖真正按照時間表與路線圖實現共同體建設的宏大目標。從目前來看，東盟內部整合亟需解決的主要議題主要體現在以下幾方面:

第一，預防安全沖突，保障地區穩定。從當前地區和全球地緣政治發展的角度來看，東盟認為有必要加強保障地區和平安全與穩定，包括沖突管理和解決的力量。為了實現這一目標，東盟按照東盟政治安全共同體藍圖的計劃，開始籌備建立東盟和平與和解研究所，進行相關的研究，向東盟各國政府提供促進和平與和解的建議和忠告。《東南亞友好合作條約》是東盟治理成員間關系的重要行為準則，有助于促進各締約方之間的合作與理解，確保地區和平與和諧，東盟期望有效實施這一條約，并通過評估促進其效果。東盟將推動建立成員國維和中心網絡，進行聯合規劃、培訓和分享經驗，提升東盟維持和平與穩定的能力。為此，東盟將支持聯合國的有效維持和平和建設和平中加強各成員的關鍵作用，鼓勵東盟國防部長會議和東盟外長會議對實現這一目標所采取的具體步驟。東盟地區論壇在地區安全架構中發揮著核心作用，有助于促進安全問題對話，促進共同利益和信任建立措施以及尋求預防性外交等合作。東盟地區論壇與其他以東盟為中心的地區安排和東盟防長擴大會議的協同合作更加密切。隨著全球經濟日益相互依賴以及海盜和海上武裝搶劫的威脅增加，海洋安全問題愈益突出。東盟強調綜合解決海洋問題，特別是海上和平、安全、自由與合法航行、海洋環境和生物多樣性資源保護，以及海上合作研究和搜救等。東盟將利用東盟海洋論壇討論確保東南亞海洋安全，造福東盟人民的方式，以及為與海洋相關問題所引發的其它問題提供解決方案。東盟強調加強應對海洋安全的能力，特別是打擊海盜和海上武裝搶劫的能力，為此，東盟強調將根據1982年《聯合國海洋法公約》應對這些問題。

第二，加強互聯互通，促進可持續發展。東盟承諾通過加強貿易、投資、旅游、民間交流和發展，推動東盟互聯互通，使所有成員國都能受益，以作為當前正在進行的到2015年時向以人為本東盟共同體的目標的補充。通過加強東盟大陸與群島國家間的互聯互通，東南亞地區的生產和銷售網絡將深化和擴大，更加融合進東亞和全球經濟之中。東盟責成東盟互聯互通協調委員會和東盟互聯互通國家協調機構加快實施《東盟互聯互通總體規劃》，并尋求得到東盟對話伙伴和其他外部伙伴，包括其他利益攸關者的強烈支持和承諾，幫助實施這一規劃。

東盟互聯互通協調委員會首次會議提交了一份報告，向東盟共同體委員會提出了工作建議，東盟要求相關部門協調，向東盟互聯互通協調委員會進行合作并提供支持。東盟財政部長將加快建立和指導使用東盟基礎設施建設基金，使其在外部伙伴的幫助下發揮資源配置的作用。東盟成員國之間的次地區互聯互通取得了積極進展，如印尼—馬來西亞—泰國增長三角區，文萊—印尼—馬來西亞—菲律賓東盟東部增長區，和大湄公河次地區等都使東盟互聯互通整體的重要組成部分。東盟認識到各國政府鼓勵低成本航空和國家航空公司在本地區增加開辟更多航班與航線的重要作用，促進人民之間的互聯互通。東盟正嘗試開發東盟商業旅游卡，為本地區商界人士往來提供便利。當然，東盟互聯互通是將來加強東盟與東北亞、南亞以及其他地區建立互聯互通的第一步，今后東盟將對此規劃進行補充，探索在東盟之外建立互聯互通的可能性。

第三，打擊跨國犯罪，消除恐怖主義。東盟相當關注地區人口走私案件不斷增多的情況，責成各國負責跨國犯罪的部長加快考慮制定東盟打擊人口走私協定。東盟認識到人口走私的受害者，主要為易受傷害的婦女和兒童，根據國際法和相應的國際公約具有受保護的基本權利。《禁止偷渡、人口走私和相關跨國犯罪巴厘進程》對減緩不正常移民問題，特別是偷渡和人口走私問題制定了相當具體的行動。東盟仍需要根據現存的與各國法律與條例相一致的框架和制度加強進一步合作。同樣，由于非法販毒活動大多具有跨界和跨國性質，東盟還需要在打擊毒品犯罪方面加強協調。為了到2015年實現無毒品東盟的愿景，東盟仍需要通過實施具體方案和活動，充分有效地執行《東盟打擊非法毒品生產、販運和使用工作計劃(2009—2015)》。

東南亞已經成為基地組織的重要中心。這存在三個主要原因:阿富汗與中東基地組織和激進伊斯蘭極端勢力有聯系，由于社會經濟和政治的原因，自20世紀70年代以來東南亞國家伊斯蘭不滿情緒增長，最重要的是，東南亞國家已經成為國際恐怖分子容易行動的地方。東南亞對基地領導人具有吸引力的首要原因在于，伊斯蘭慈善機構的網絡、經營不善的伊斯蘭銀行、良好的商業環境以及具有洗錢紀錄的經濟。①Abuza Z.Militant Islam in Southeast Asia:Crucible of Terror.Colorado:Lynne Rienner Publishers，2003:9-10基地組織的分支機構、伊斯蘭祈禱團，對東南亞和平與安全構成了最大的挑戰。伊斯蘭祈禱團的核心成員通過歷史、意識形態、教育和通婚相互連接在一起。他們承諾實行沙拉菲主義和圣戰，這些信念可能推動伊斯蘭祈禱團的網絡繼續存在下去。

東盟應對跨國恐怖主義危害的方式主要是以聲明和宣言。東盟應對恐怖主義和跨國犯罪的行動甚至開始在2001年“9·11”事件以前。東盟在1997年通過了《跨國犯罪宣言》，在1999年通過了《東盟打擊跨國犯罪行動計劃》。然而，“9·11”事件為東南亞提供了強大的動力，團結起來通過多邊、地區和雙邊水平上的合作打擊恐怖主義和相關的犯罪活動。東盟打擊恐怖主義的承諾在最高層次上得到了批準。2001年11月5日，東盟十國政府首腦通過了《東盟反恐聯合行動宣言》。東盟領導人將恐怖主義視為對國際和平與安全的嚴重威脅，是對東盟和平、進步與繁榮，以及實現《2020年東盟遠景目標》的直接挑戰。在2002年11月4日的第8屆東盟峰會上，東盟領導人發表了《反恐宣言》，譴責對印尼巴厘島、印尼三寶顏和奎松市等令人發指的恐怖襲擊。2011年4月底，東盟各國批準了《東盟反恐協定》，并正式生效。東盟重視各國加入和批準有關反恐的國際文件，始終推動有效實施東盟全面反恐行動計劃，提出了旨在消除恐怖主義根源和生存條件的倡議，推動在去極端化和不同信仰之間對話的合作，推進聯合國全球反恐戰略的實施。

第四，加強人權治理，促進社會發展。1993年7月，第26屆東盟部長級會議承諾遵守1993年6月世界人權大會通過的尊重人權和基本自由的《維也納宣言》，對關于東盟內部應對人權問題發表的聯合公報至今仍發揮著指導性作用，如，強調人權是公民在政治、經濟、社會和文化領域權利中相互聯系，不可分割的部分。這些權利都是同等重要的，應該通過平衡和綜合的方式進行應對，通過應有地尊重特定的文化、社會、經濟和政治情況進行保護。東盟強調，促進和保護人權不應該被政治化。①Chalermpalanupap T.10 Facts about ASEAN Human Rights Cooperation.Jakarta:ASEAN Secretariat，2009.http://www.aseansec.org/HLP-OtherDoc-1.pdf東盟應協調有關人權的共同做法，積極參與促進和保護人權。《聯合國憲章》已經把在國際合作方面的普遍遵守和促進人權的問題。東盟指出，發展是一項不可剝奪的權利。如果人權被當作經濟合作和發展援助的前提與條件則不利于國際合作，并可能削弱對人權的國際共識。保護和國際社會促進人權應考慮到國家主權，領土完整和不干涉各國內政的原則。

隨著越南在1995年，老撾和緬甸于1997年，柬埔寨于1999年加入東盟，東盟的政治多樣性有所提高，使之更難以對所有十個成員國同意就如何開展合作的人權。然而，《東盟憲章》的起草者在東盟十國外長的指導下，為促進和保護《東盟憲章》的規定:堅持民主原則、法治和善政，尊重和保護人權和基本自由的保護規則。要加強民主，加強善治和法治，并促進和保護人權和基本自由，并適當考慮到權利和東盟成員國的責任。尊重基本自由，促進和保護人權和促進社會正義。根據東盟社會文化共同體的藍圖，《東盟憲章》第14條規定建立東盟人權機構。東盟國家希望，在人權機構建立和運作過程中，促進民間社會的有效參與，同時保持人權機構的透明性和包容性、獨立性、公正性，以及相當的監督權力。總之，東盟和東盟人權機構的合法性似乎是根據民主原則的規范進行評估的，而不是根據其結果影響的正當性。

東盟的人權機構，即后來所謂的東盟政府間人權委員會，具有發表聲明和調查報告的能力。盡管東盟政府間人權委員會強調采取以對話為基礎的演進式的方式，其僅具有勸說東盟各國政府的職能，但它也具有進一步討論人權問題的能力，以及開啟采取進一步行動的渠道。關鍵是確保東盟政府間人權委員會不要混淆或削弱，而要加強各成員國改革的立場。例如，2009年7月，東盟秘書長素林代表東盟發表聲明，批評緬甸政府限制昂山素季的行動。當時，昂山素季在國內正面臨指控。素林的立場對東盟提出了極大的挑戰，他因此受到來自各方面的批評。2010年11月13日，昂山素季因軟禁期滿后獲得緬甸當局釋放，是緬甸政局發展的歷史需要，與東盟或國際社會的壓力并不存在必然的關系。盡管如此，素林和東盟其他成員對此持積極支持的態度。2011年5月17日，緬甸釋放了14 760名囚犯，其中包括47名政治犯，體現了緬甸國內政治生態已經開始發生了變化。

當然，東盟在整合的進程中仍需要應對許多的其他議題，如環境保護、氣候變化、傳染病防治以及其他非傳統安全威脅等。另外，東盟在建構經濟共同體的過程中，在自身自貿區建設以及與對話伙伴建立自貿區等方面也需要積極應對。東盟在東亞甚至亞太地區的身份和地位正變得日益復雜，對東盟內部整合也會產生較大影響。東盟防長擴大會議、東亞峰會增強了美俄兩大成員等等都在挑戰者東盟應以何種方式維護和保障地區和平與穩定，同時也帶來了許多十分難得的機遇，促進東盟發展具有良好的地區環境。

結 語

東盟內部整合的幾個主要議程可能存在著相互干擾的互動關系。盡管如此，東盟共同體建設正在推動存在許多問題的東盟成功轉型。東盟成員國盡管難以因地區團結和政策有效性而愿意犧牲國家議程和主權，但它們希望借助東盟逐漸促進國家建設與地區建設得相互協調。盡管不能進行強制性干預，但是東盟內部整合有助于提升地區安全問題解決得信心，對緩解甚至解決成員國的矛盾沖突起到推進作用。從東盟的情況來看，由于其不具有超國家的協調功能，強制干涉成員國內政的政策不是一個明智而可行的選擇，成員間因雙邊或地區問題相互指責或批評反而會對解決問題構成嚴峻挑戰，相關方雙邊或小多邊①即幾個對某一問題都具有利益關系的行為體共同協商解決問題的方式。Attinà F.Multilateralism and the Emergence of“Minilateralism”in EU Peace Operations.Romanian Journal of European Affairs，2008，8(2):7;Naim M.Minilateralism:The Magic Number to Get Real International Action.Foreign Policy，July/August 2009通過和平方式談判處理問題才是妥善應對之道。很明顯，盡管東盟共同體已經正在實施過程中，東盟仍沒有準備好漠視東盟方式的概念和不干涉原則。東盟各成員需要適應和維護這些概念與原則，確保東盟共同體在實踐中能取得成功。