財政分權、政治晉升、環境規制失靈：一個政治經濟學的分析框架

黃萬華

（武漢工程大學管理學院，武漢430071；中南財經政法大學經濟學院，武漢430073）

財政分權、政治晉升、環境規制失靈：一個政治經濟學的分析框架

黃萬華

（武漢工程大學管理學院，武漢430071；中南財經政法大學經濟學院，武漢430073）

環境資源的公共產權屬性決定了其容量的使用需要環境規制。對地方主要政府官員的政治激勵約束機制是影響地方政府環境規制績效的主要因素。優化政府環境規制績效的路徑選擇關鍵在于激勵與約束相容的制度安排，在于建立政府、生產企業、社會大眾利益相協調的激勵約束機制。

市場經濟；財政分權；政治晉升；環境資源；環境規制

一、問題的提出與文獻綜述

隨著經濟的高速增長，我國環境污染與生態環境破壞現象日趨嚴重，正面臨日益嚴峻的環境問題。從2007年至2009年三年的《全國環境狀況公報》看，我國特大、重大環境污染事件呈上升趨勢。2008年全國突發環境事件總體呈上升趨勢，環境保護部直接調查處理的突發環境事件135起，比2007年增長22.7%。其中水污染事件74起（包括海洋污染事件3起），大氣污染事件45起，固體廢物污染事件2起，土壤污染事件4起，未造成環境污染的事件10起。2009年，環境保護部共接報并妥善處置突發環境事件171起，比上年增加26.7%。其中水污染事件80起，大氣污染事件61起，固體廢物污染事件3起，土壤污染事件16起。“2010年1－11月，環境保護部共接報并妥善處置突發環境事件149起，其中重大環境事件4起，較大環境事件39起。重金屬污染事故高發，共有9起血鉛事件。”[1]從最近幾年的特大、重大環境污染事件頻繁發生的情況看，說明我國政府部門對環境負外部性的規制并不總是有效，即存在著環境規制失靈。市場經濟活動中，由于經濟主體行為的相互影響，很多經濟活動存在著較強的負外部性如環境污染，僅僅依靠市場機制或私人力量難以減少或消除經濟活動中的負外部性，這需要政府強化環境規制。政府環境規制失靈并不是否定或取消政府環境規制的理由，相反，恰恰需要強化政府環境規制職能，提高政府環境規制績效，以減少環境公害，增加環境保護這類公共物品的供給。所以，理論研究上需要根據特定政治、經濟、社會背景探尋政府環境規制失靈的原因，作為完善環境規制、提高政府環境規制績效的前提。

對于政府環境規制失靈原因的探討，國內學者從不同的角度進行了有益的研究，并得出了許多有價值的結論。易志斌[2]以跨界水污染為例，認為地方政府環境規制失靈的原因是中央環保政策的制定忽略了地方政府的“經濟人”理性、環境規制的外部性、地區差異，并提出了具體的對策。魏玉平[3]認為中國環境管制失靈的主要原因是環境管制立法、執法和司法體制存在障礙，并提出了破除中國環境管制失靈體制性障礙的對策思路。朱春明[4]通過建立模型分析了統一政府模式與分權政府模式，認為地方政府在環境規制政策的執行環節存在腐敗行為導致地方政府環境規制失靈。張玉霞[5]等以淮河治理為例，認為四個方面的原因即信息成本過高,降低了環境管制的效率；環境管制缺乏應有彈性，不能適應環境的變化；法律法規不健全,處罰難以發揮懲治作用；地方政府官員片面追求經濟增長,漠視環境惡化等導致了政府環境規制失靈。燕興勝[6]等通過博弈論模型分析，認為地方政府和污染企業存在經濟聯系，公眾對政府批評的無效性，導致地方政府環境規制失靈。可以看出，學者們從不同的角度對政府環境規制失靈原因的分析都有一定的合理性，但研究比較零散，有的研究結論缺乏經驗論據的支撐。政府環境規制反映的是中央政府、地方政府、污染企業、社會公眾等行為主體之間利益的動態博弈過程，這四大主體行為的背后反映的都是利益，這四大主體之間由于利益的不一致而導致環境規制失靈，從而引發環境污染與環境破壞。本研究主要從政治經濟學的分析框架，根據我國特定政治、經濟、社會背景，對我國政府環境規制失靈的原因作出解釋，進而探討提升政府環境規制績效的路徑選擇。

二、環境產權與環境污染

對人類而言，環境具有凈化能力與承載能力，是具有多種價值的公共物品。隨著人口的增加、經濟的增長，環境污染也在加劇，環境資源日益稀缺。要合理使用稀缺的環境資源，需要有效的環境產權制度以激勵、約束人的行為。不同的環境產權結構，會導致不同的行為后果，從而對環境產生不同的影響。丹尼爾·H·科爾認為“環境問題可以最終歸結為財產權問題”。[7]環境資源產權的結構形式，決定一個國家的環境保護程度或環境污染程度。所謂產權，根據哈羅德·德姆塞茨的觀點，就是“使自己或他人受益或受損的權利”。從產權的形式看，環境資源產權有私人產權、公共產權、共有產權及混合產權四種，世界上絕大多數國家環境資源產權結構是后三種，只是構成比重不同而已。對于有些屬于私人產權的環境物品，市場機制的作用可以避免私人經濟活動的外部性，更好地保護環境，減少環境污染。但這并不說明，對環境資源而言私有產權是減少環境污染、保護環境的唯一方法。丹尼爾· H·科爾通過實證研究四種環境產權在環境保護中的作用及局限，他發現“在環境保護方面，私人環境產權也有缺陷，公共環境產權也有優勢，每種環境產權在環境保護中各有優勢與局限”。[7]根據公共物品理論從物品的屬性角度看，環境具有消費的競爭性與非排他性，環境屬于公共資源的范疇。由于人人可以免費使用，而又無法排斥他人使用，環境的使用會出現“公地悲劇”現象。針對環境資源的不同物品屬性，相應界定不同的產權，對非私有產權的環境資源實行環境規制，是世界各國保護環境、防止環境污染的主要措施之一。例如，絕大多數國家將森林、河流、湖泊、空氣等自然資源界定為公共產權，并實行嚴格的政府環境規制。環境資源的公共產權屬性，隱喻了政府對其規制的必要。從西方國家的環境規制實踐看，很多國家以環保為目標的環境規制是成功的。但在我國，盡管為防止環境污染、保護環境，政府相關部門先后從立法方面，界定了不同環境資源的產權，制訂了大量的環境保護政策，不斷完善了環境管理制度；在執法方面，強化了環境保護部門的職能，加大了環保執法力度，但遺憾的是，環境規制的環境保護效果并不理想。

我國亟須提高環境規制績效，以更好地保護環境。同時，理論研究上也需要分析，在西方國家與我國對環境資源實行了差別不大的環境資源產權結構形式、對于非私有產權性質的環境資源實行了相似的環境規制的條件下，緣何在環境保護效果上差距巨大？對于環境資源，由于其屬于非私人產權，環境的質量、環境的保護效果主要取決于一個國家的環境管理制度與環境政策的執行力等綜合因素。一個國家的政治、經濟、社會因素也是影響環境規制效果不可忽視的因素。因環境規制失靈引起的環境污染，需要從制度政策層面尋找其根本原因。西方特定的政治、社會背景是政府官員的任期受到選民的約束，政府官員對選民負責，這在較大程度上保證了政府環境規制的有效性。分析我國環境規制失靈的原因，需要結合我國特定的政治、經濟、社會背景。

三、政府環境規制失靈—基于財政分權與政治晉升的分析

根據我國相關法律規定，從產權屬性看，我國的一些環境資源如森林、河流、湖泊、濕地、草原、大氣層等是公共產權，即產權屬于國家所有，人人共同享有。有些環境資源具有區域性，環境資源的產權名義上屬于國家所有，但國家只是代理者，具體的是由一些地方政府相關部門負責管理，所以一些環境資源產權實際為地方政府所有。不同的環境資源對人類具有不同的功能，如有的具有凈化能力，有的能提供公共消費品，有的能提供自然資源，有的能接受廢棄物等。[8]環境資源產權為地方政府所有，或多個地方政府共有，但政府是由不同的行政機構組成的，環境資源由政府的相關職能部門管理。由于環境資源的公共產權屬性，在環境資源的管理過程中，不同層級的政府之間，存在多層委托代理關系。在多層級的委托代理關系中，缺乏最終委托人即人民大眾。因為我國各層級政府官員是由上級任命，而不是由人民大眾選舉產生的，所以，我國的環境資源存在最終所有者缺位問題。環境資源公共產權的名義上國家所有、人人共享，最后演變成為地方政府所有、普通民眾與污染企業等主體共同使用公共資源。在一些環境資源如河流、湖泊、大氣層的使用過程中，環境的污染程度與政府對污染企業的環境規制力度有很強的關聯性：研究表明，政府環境規制力度與環境污染呈負相關，即政府加大環境規制力度，一些地區的環境污染較輕，反之，則相反。國外的環境規制實踐也證明了這一點。盡管我國制訂了大量的環境保護政策，但環境規制部門在環保政策的具體執行過程中，往往存在環保政策執行不力，甚至有意放松環境規制的現象。

在我國現階段，發展地方經濟與環境保護往往是相互矛盾或相互沖突的。我國的財政分權體制具有顯著的特點，即政治上中央高度集權，經濟上實行高度分權。中央政府對地方政府官員考核的主要依據，是地方GDP的增長速度。地方政府官員往往通過招商引資等方式達致地方經濟快速增長、個人政治上獲得晉升的目標。招商引資過程中，一些高污染項目或國外被淘汰的產業也被引進當地的例子比比皆是。地方的環保部門是隸屬于地方政府的，地方政府要大力發展地方經濟，追求保持較高的經濟增長速度，往往會要求環保部門放松對當地企業的環境規制，結果就是環境污染、環境破壞。

環境資源對人類的使用價值表現為環境容量。現實實踐中，政府如何決定環境容量的使用，很大程度上缺乏民意的約束，所以環境資源如何使用主要取決于政府官員的長官意志，而不是服從于當地居民偏好的優美生態環境目標。對于一些跨行政區域的環境資源，如跨區域的河流、湖泊等在環境容量的使用上存在競爭性與較強的外部性，相鄰地區的地方政府官員都希望本地經濟快速發展，而將環境污染轉嫁給相鄰地區，使得一些地方政府對本轄區的一些企業放松環境規制，對污染環境的企業處罰過輕，這是我國跨區域的環境資源污染往往比非跨區域嚴重的一個直接原因。

地方政府強化環境規制與放松環境規制一樣，都存在著較強的利益再分配效應，只是在兩種情況下得益與受損的主體不同而已。一些地方政府放松對本地企業的環境規制，過度使用環境資源容量，除了滿足地方政府官員對政績的追求外，還能擴大當地稅源，增加本地的稅收，增強政府提供公共產品的能力。在對政府官員缺乏有效監督機制的背景下，污染企業與相關政府官員合謀的可能性較大。污染企業完全可以賄賂政府相關部門或官員，通過官商勾結，將企業生產過程中的環境污染這一外部成本轉嫁給當地居民承擔，一些相關政府官員還能獲取個人的經濟收益，直接受損的是那些當地居民。大多數環境污染對人體的影響是漫長的、間接的、隱性的，由于當地居民在抵制污染企業維護自己權益方面存在“搭便車”心理，或就居民個人而言，維權成本太高，而分攤在個人身上的得益太小，所以多數當地居民并沒有足夠的動力聯合起來共同抗衡當地污染企業，維護自身合法權益。

政府強化環境規制，改善環境質量存在收益的區際、代際外溢效應和成本的集中性。如環境改善得益的是本地區當代的民眾和未來的以及附近地區的人口，而強化環境規制，加強環境治理，需要本屆政府承擔環境治理的巨額直接成本，以及因本地經濟的發展減緩財政收入減少從而政府官員政治晉升無望的隱性成本。在民眾對政府官員的任期及政績的考核沒有決定權、政府官員只是對上負責的情形下，很難保證地方政府有動力一定會強化環境規制，改善環境質量。

由于作為我國區域性公共財富的環境資源容量的使用主要由政府支配，對環境資源是強化環境規制還是放松環境規制就主要取決于各級政府的目標。在從中央到地方各級政府的多層委托代理鏈條中，地方各級政府自身利益訴求目標幾乎都與發展地方經濟、促進地方經濟增長相關，而通過保持經濟高速增長，創造更多就業崗位，維持社會穩定是中央政府的利益訴求目標之一。所以，某種程度上，中央政府與各級地方政府在促進經濟快速發展這一目標上是一致的。除了追求經濟快速發展外，中央政府的其他目標，如追求社會福利極大化是與居民要求享有優美、安全、無污染的生活環境目標是一致的。在不同的發展階段，在環境保護與發展經濟等多重目標之間，中央政府如何取舍，受到政治、經濟、制度、技術等多種因素的綜合影響。發展經濟、實現工業化、增強綜合國力、趕超發達國家，是中國現代化的主要任務。所以，在今后相當長的時間內，加快經濟發展依然是我國各級政府的一個主要目標。西方最近幾十年經濟發展的實踐證明，發展經濟與環境保護并不必然是相互沖突的，兩者可以協調發展。實現經濟與環境的協調發展，除了環保技術支持外，關鍵在于激勵與約束相容的制度安排，建立政府、生產企業、社會大眾利益相協調的激勵約束機制。

四、優化政府環境規制績效的路徑選擇

1.重塑地方政府官員政治晉升的激勵機制，建立行政問責制。要提高環境規制績效、保護環境，必須重塑地方主要官員的政治激勵機制，要求經濟增長與環境保護并舉，將環境保護納入各地方主要官員的政績考核指標，作為政治晉升與否的重要依據之一。目前，當一些地方發生重大特大環境污染事故時，對主要責任領導往往處罰較輕，在某種程度上放縱了地方官員放松環境規制的行為，同時對潛在的放松環境規制也無法起到震懾作用。因此需要強化對地方官員的責任約束機制，加大懲處力度。

2.改革地方行政官員的任命制度，建立公共選擇機制，強化民眾的參與權、表決權。要通過建立公共選擇機制，讓民眾對政府官員的政治晉升行使表決權；建立廣泛的民眾參與渠道，強化民眾參與政府官員的政績考核，從制度上保證政府官員對民眾負責。

3.強化區域合作，建立跨區域環境規制的政府合作機制。跨區域環境資源的公共產權屬性，使各地區在對其使用過程中呈現競爭性。跨區域環境資源的環境容量是有限的，各地區展開的競爭會降低環境規制標準，對跨區域環境資源的使用如排污，往往會超出跨區域環境資源的環境承載能力。在對跨區域環境資源如河流、湖泊等的治理方面，各地區政府由于存在“搭便車心理”，往往會做出策略性反應，如都希望鄰近地區增加投入，加大治理力度，而本地區不投入也不治理。當所有鄰近地區都采取這種策略性反應，結果必然是跨區域環境資源環境污染、環境破壞加重。所以，對于跨區域環境資源急需在上一層級政府的引導下，強化區域合作，建立有效的跨區域環境規制的政府合作機制，如統一環境規制標準，共享環境信息、鄰近地區均攤或按比例承擔環境治理費用，建立跨區域、獨立于鄰近區域的專業環境規制機構。

[1]人民網http://env.people.com.cn/GB/ 13678433.html.

[2]易志斌.地方政府環境規制失靈的原因及解決途徑——以跨界水污染為例[J].城市問題,2010,(1).

[3]魏玉平.中國環境管制為什么失靈?——從管制者角度的分析[J].江漢大學學報(社會科學版),2010,(1).

[4]朱春明.政府環境規制失靈問題研究[D].中國知網優秀碩士論文,2010,(6).

[5]張玉霞,郝克寧.淺談環境管制失效問題——以淮河治理為例[J].山東教育學院學報,2005,(2).

[6]燕興勝,尹華北.地方政府在環境污染上規制失效的經濟分析[J].天中學刊,2007,(2).

[7][美]丹尼爾·H·科爾.污染與財產權——環境保護的所有權制度比較研究[M].北京:北京大學出版社,2009:12.

[8]王克強.資源與環境經濟學[M].上海:上海財經大學出版社,2007:11

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A

1002-7408（2011）04-0004-03

黃萬華（1975-），男，湖北大悟人，武漢工程大學管理學院講師，經濟學博士研究生，主要從事公共經濟學研究。

[責任編緝：孫巍]