論政府公共決策中的公民參與權

石路

（新疆師范大學中亞與中國西北邊疆政治研究中心，烏魯木齊830054）

論政府公共決策中的公民參與權

石路

（新疆師范大學中亞與中國西北邊疆政治研究中心，烏魯木齊830054）

公民參與權是公民具有的基本政治權利，保障公民參與權是實現行政民主的前提和基礎。政府公共決策中的公民參與權可以從實體意義和程序意義兩個角度加以分析。我國政府公共決策中的公民參與權利體系應該主要包括公民知情權、公民動議權、公民聽證權、公民監督權、公民救濟權五項權利。

政府公共決策；公民參與權；行政民主

政府公共決策是指國家政府機關在法定的權力和職能范圍內，對所面臨的相關問題制定行動方案和行動準則以實現公共利益的活動。建立參與型的政府公共決策機制是現代行政民主的核心。當代中國政府公共決策中的公民參與狀況與公民自身的實際參與能力密切相關。影響公民參與能力的因素有很多，其中體制和制度環境是首要因素，在一定意義上，體制和制度環境集中體現了公民的政治地位以及公民在多大程度上獲得參與政府公共決策的相應權利保障。公民取得作為民主的政治共同體之平等成員的權利，不僅意味著國家有責任確保公民在法律面前形式上的平等，同時也是實現行政民主的前提和基礎。

一、公民參與的憲政地位

在政治學的視野中，公民是指在民主政治中按照法律或制度享有政治權利并承擔政治義務的個人。公民是民主政治的主體，公民在政治生活中的主體性，表現為三個方面：公民是政治系統的主要支持者，公民是政治參與的主體，公民是監督和制約政府權力的重要力量。“在一個社會的治理體系中，必須真正確立公民的主體地位，政府的正當性和合法性要有公民的同意。在一個公民不具有主體性的政府里，公民參與必然是形式主義的。”[1]憲法對公民政治權利的規定與保障，就是對公民政治地位最根本的法律確認。

公民參與權是指公民能夠以國家主人的身份，依照法律的規定，通過各種途徑和形式，參與管理國家和社會事務，以推進決策科學化、民主化。“如果公民有作為公民而積極行動的實際權利，也就是說，當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視作一種權利的時候，民主才是名副其實的民主。”[2]公民參與權的行使是民主實踐的重要形式，是公民獲得政治知識、培養政治能力，形成和提高民主意識，學會發揮自己政治主體的作用，成長為具有民主觀念和民主能力的現代公民人格的有效途徑。如果公民缺乏參政議政的機會與能力，社會主義民主政治、政治文明就會流于空談。

1.公民參與：憲政秩序下民主價值的體現。所謂憲政，即憲法政治，一般被視為基于憲法而生的保障和推進民主政治的一種制度與實踐。公民參與是憲政秩序下民主價值的體現。如果說憲政是以法治來限制政府權力，使公民權利免受侵害，那么民主則意味著公民積極參與政治，參與公共事務的管理。民主和憲政互相補充，形成了公民與國家間良性互動的憲政秩序。

民主憲政體制下，公民參與是公民政治權利的重要內容。公民的民主權利，是人民主權的具體體現，是相對于“公權力”而言的“公民權利”。《公民權利和政治權利國際公約》第25條規定，每個公民都應有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務的權利和機會。憲法被稱為“公民權利的保障書”，縱觀當代民主國家的憲法，都對公民的選舉權、參政議政權、監督權和自治權等民主權利做出了規定和保護。民主憲政在一定程度上保證了公民參與，除了憲法對公民參與權的保證外，政府本身也必須服從法律規則，公共權力若侵害公民權利就要受到制裁。歸根到底，民主憲政可以實現一種民主與法治的和諧秩序，在這種秩序下，公民參與使得公民的民主權利得到實實在在的保護，憲法所表達的理念、規定的程序以及規范社會行為的過程都以公民民主權利的保障和實現為基準。

2.公民參與：社會主義民主得以實現的重要機制。在前資本主義國家，公民與國家的關系是顛倒的，公民無任何民主權利而言。在資產階級革命取得勝利以后，資產階級用憲法和法律的形式將他們已經爭取到的民主權利確認下來。伴隨著資本主義民主和法制的發展，公民所具有的民主權利也不斷擴展。但資產階級的民主權利“沒有超出作為市民社會成員的人，即作為封閉于自身、私人利益、私人任性、同時脫離社會整體的個人的人”。[3]

為實現君主專制的統治，在漫長的中國封建社會，人民被完全排除在政治生活之外，管理國家、社會事務的民主權利與普通百姓無緣。正因為如此，中國共產黨領導人民為爭取人民的民主權利進行了不懈的革命和斗爭，建立了人民民主的國家政權。1954年，新中國第一部憲法用法律的形式保障和引導人們正確行使自己的民主權利。“文革”后鄧小平同志清醒地意識到，“舊中國留給我們的，封建制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批判和打擊，有時又重新滋長。”[4]332“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利。”[4]3391982年我國頒布了第四部憲法，在這部現行憲法中，從根本上確認了中國的國家性質是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，是國家的最高權力主體，人民享有廣泛的民主權利與自由。

然而，社會主義的政治制度雖然確立了人民當家作主的地位，社會主義應該是國家權力與公民權利矛盾對立最少的社會，但是并不意味著現實中社會主義民主的所有問題都能迎刃而解。處于社會主義初級階段的中國，在民主參與、民主決策、民主管理、民主監督等各方面還存在不足之處，社會主義政治民主化進程并不是一帆風順，社會主義優越性尚未得到很好的體現與發揮。從國際背景來看，隨著我國加入WTO以及相繼批準和簽署《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》等國際條約，我國社會組織和公民的經濟、社會權利和政治權利，不只受到本國法律的保護，也受到國際社會的關注。應當看到我國目前在適應這兩個國際條約時，國內的有關法律還有一些尚待完善之處。

在我國現階段，公民參與作為人民主權最主要的實現形式和民主政治的根本標志，是社會主義民主得以實現的重要機制。在新的歷史時期，還需要健全各項具體的民主制度和民主形式，使社會主義民主制度化、規范化、法律化，使人民的民主權利得到充分實現和有力保障。

二、政府公共決策中公民參與權的法制保障

按照權利行使的范圍和領域，公民參與權可以分為政治領域中的公民參與權以及立法、司法和行政領域中的公民參與權。政府公共決策中的公民參與權，是一種政府公共行政領域中的公民參與權，是作為行政相對人的公民依法以各種形式和渠道參與政府公共決策、影響或幫助政府公共權力依法行使的權利。

現代社會憲政制度下，公民參與權可以劃分為兩類，即公民參與的實體性權利和公民參與的程序性權利。公民參與的實體性權利，是指公民參與權作為一項憲法性權利，是現代民主政治發展過程中的公民所享有的重要政治權利。作為程序意義上的公民參與權，是指作為憲法權利的公民參與權被物化為各種各樣的具體的權利與制度，包括在立法領域、行政領域和司法領域中的公民平等參與權。政府公共決策中的公民參與權，可以從實體意義和程序意義兩個角度加以分析。

1.政府公共決策中公民參與的實體性權利。政府公共決策中公民參與的實體性權利，從本源上看首先是一種憲法性權利，體現在我國憲法對公民基本權利的相關規定中。在我國現行憲法中，為了體現社會主義國家人民當家作主的憲法原則，公民參與權獲得了明確的實體意義上的規定，并體現為參政權、監督權、言論自由、結社自由等基本權利。（1）參政權。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”（2）監督權。我國現行憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。”（3）言論自由。言論自由是指公民享有憲法賦予的通過口頭、書面、著作及電影、戲劇、音樂、廣播、電視等手段發表自己意見的自由權利。我國建國以來，從共同綱領到1954年、1975年、1978年、1982年憲法，都將言論自由作為公民的一項基本權利寫入其中；（4）結社自由。公民的結社自由是指公民為了一定的宗旨而按照法律的手續組織某種社會團體的自由。中華人民共和國歷次憲法都確認和保障公民享有結社自由。毫無疑問，我國現行憲法的有關規定，為公民參與政府公共決策奠定了堅實的法理基礎。

其次，政府公共決策中公民參與的實體性權利，體現在我國行政法體系的相關規定中。在我國行政法體系中，公民在政府行政過程中的地位是以行政相對人的身份出現的。政府公共決策中公民參與的實體性權利，建立在憲法賦予的基本權利基礎上，具體化為行政相對人的參政權利。行政相對人參加政府公共決策的權利，是他們作為國家主人的憲政地位的體現。政府公共決策具有公共性和公益化取向，公民參與政府公共決策不僅是基于自身的利益需求，更重要的是基于對公共利益的維護和保障，能夠幫助、影響和約束國家行政權力的依法行使。具體而言，行政過程中行政相對人的參政權利，主要包括：批評、建議權。指對國家行政機關以各種方式直接提出，或者通過有關組織、團體以及新聞媒體反映批評、意見、建議的權利；控告、檢舉權。即對國家行政機關及其公務人員的違法失職行為提出控告或檢舉的權利；協助公務權。指協助行政主體實施公務活動的權利；知情權。行政法上的知情權，是指公民依法享有對國家行政活動有關內容、資料及其他信息的了解權，行政主體則有依法向社會公開自身行政活動的義務。對于知情權，在我國，行政相對人可以在國家行政立法、議事過程中行使。

2.政府公共決策中公民參與的程序性權利。當公民擁有某種實體性權利時，意味著他存在著某種受法律保護的利益和資格，意味著他對某種特定的結果具有一種“期待權”。但是，僅僅具有資格和“期待權”，卻不能通過特定的過程、采取必要的行為實現其利益期待，則實體性權利就不能存在。從這個意義上講，公民的實體性權利是目的，程序性權利是手段。憲法和基本法律賦予公民在政府公共決策中具有的實體性權利，最終要通過程序化的方式保障其實現。

行政程序中，公民作為行政相對人主要是以權利主體的身份參與而不是以義務人的身份參與。公民在作為行政相對人，是行政過程的參與者，并在這一過程中行使法定的權利，這就使得行政相對人的程序權利成為了行政權力運行中的必要環節。在行政行為中，無論是制定行政法規、規章或具有普遍約束力的行政規則的行為，或其他重大行政決策、行政規劃等行為，還是做出行政征收、行政許可、行政處罰、行政強制等具體行政行為，都應該有行政相對人或利害關系人的廣泛而有效的參與。比如我國《立法法》第58條、《行政法規制定程序條例》第12條、《規章制定程序條例》第14條規定、《價格法》第23條規定，制定行政法規、行政規章和其他規范性文件時，必須經過一定的程序，以討論會、座談會、聽證會等形式聽取行政相對人的意見。

在行政法學看來，公民作為行政相對人的參與程序主要是行政程序和司法救濟程序。行政程序為行政主體做出的涉及行政相對人權益的行政決定的程序，包括行政立法程序、行政處理程序和行政救濟程序。從我國行政法律法規的相關規定看，行政相對人在行政程序中的權利主要有：了解權、提出申請的權利、獲得通知的權利、評論權、申請回避權、舉證權、辯論權、程序抵抗權。以上這些權利可以集中到聽證程序中，形成一個集合概念即聽證權。[5]此外，我國公民在行政救濟程序中的權利還包括：被告知救濟途徑合乎方法的權利，提出行政申訴、行政復議的權利，委托代理人的權利，申請回避的權利，陳述和辯論的權利，申請執行的權利等。[6]行政相對人的這種程序性權利，對于提升公民的法律地位，實現政府行政過程的民主化、公開化具有及其重要的價值和意義。行政救濟程序中的權利對于實現公民參與政府公共決策具有重要的保障和救濟功能。

但是，在我國公民只能依照《行政復議法》對具體行政行為所依據的違法行政規定申請復議，除此之外，公民（行政相對人）對抽象行政行為沒有其他行政救濟權利。行政相對人無法對作為抽象行政行為的政府公共決策充分有效行使行政救濟權利，這意味著行政相對人即公民在強大的政府行政權力面前絕對的弱勢地位。除此之外，在我國現行行政法律體系中，對公民參與政府公共決策的規定大都是任意性的，而非強制性的。這樣是否告知公民參與某項政策的制定，成為政府機關自由裁量權之內的事情，很容易造成公民參與權的喪失和剝奪。

三、建立和完善公民參與政府公共決策的權利體系

公民參與政府公共決策的最根本問題是公民的權利問題。實現我國政府公共決策中的公民參與權及其法治保障，首先要完善公民參與權的權利體系，其次要加強公民參與權利行使的制度化和程序化程度，使得公民在政府公共決策中能夠切實、有效地行使參與權利。

我國理論界目前對公共參與權體系的探討主要有如下觀點：馬青紅等認為，政府公共決策中的公民參與權有公民的知情權、公民的參與權、公民的監督權等三種基本表現形態。[7]李偉權認為，政府公共決策中的公民參與權利體系，可以分為公共決策動議權、公共決策創制權與復決權、公共決策表決權、公共決策聽證權、公共決策監督權等五種。[8]198后一種劃分比較全面地揭示了公民在政府公共決策過程中應具有的權利種類，但是忽略了政府公共決策中公民參與必要的前提性權利——知情權，以及公民對政府公共決策的救濟權。此外，公共決策創制權、復決權和表決權只是在少數國家公民所具有的公民權利，在中國現有憲法框架下這些權利的確定是否具備成立的條件還有待于考慮。

政府公共決策是一個過程，從決策與執行分離的角度分析，政府公共決策的邏輯進程應該包括確立目標、擬定方案、方案決策和方案的修正與完善等四個階段，公民參與的權利體系應該始終貫穿于政府公共決策的各個環節。基于對當代中國國情和政治生態環境的考量，我國政府公共決策中的公民參與權利體系應主要包括政府公共決策中的公民知情權、政府公共決策中的公民動議權、政府公共決策中的公民聽證權、政府公共決策中的公民監督權、政府公共決策中的公民救濟權五項權利。

其一，政府公共決策中的公民知情權。所謂知情權，是指公民知悉、獲取政府有關信息的自由與權利。知情權是由人民主權推導出來的權利，也是公民行使一切民主權利的重要前提。在公民參與政府公共決策過程中，知情權意味著公民必須能夠提前知曉政府公共決策的有關信息，并且要求政府有提供相關信息的義務。有學者認為，知情權“包括接受信息的權利和尋求獲取信息的權利；后者還包括尋求獲取信息而不受公權力妨礙與干涉的權利以及向國家機關請求公開有關信息的權利”。[8]200

其二，政府公共決策中的公民動議權。“動議權是指政府決策過程中，公民可以以適當的人數和組織提出政府政策動議，通過與政府的談判和協商機制來達到表達意愿的目的。”[9]動議權的實現，有賴于政策制定中公眾議程的確立。公眾議程是指賦予公眾就自己利益需求和關心的社會問題進行討論，讓社會各種力量進行協調，形成社會互動，提出不同的方案供政府選擇。

其三，政府公共決策中的公民聽證權。政府公共決策的聽證權，指政府對關系到社會公眾利益的不涉及國家秘密、緊急決策和重大利害關系的重要決策問題必須采取公開聽證的方式來進行，公民可以通過參加聽證發表意見和建議。政府公共決策中公民聽證權的實現，取決于具體的聽證制度安排。聽證的時間、方式、程序、代表的遴選等都要有明確的規定，而且這些規定必須要保證公民聽證權的有效性。

其四，政府公共決策中的公民監督權。政府公共決策中的公民監督權是指公民具有對政府公共決策進行批評、質詢和參與審議的權利。在現代社會，大眾媒介是公民行使對政府公共決策監督權的有效途徑，公民通過大眾媒介形成公共輿論從而對政府公共決策的制定和執行發揮輿論監督作用，但前提首先是有相關的法律法規保證新聞媒介的監督范圍與權限。

其五，政府公共決策中的公民救濟權。“有權利必有救濟”。法律所賦予公民參與政府公共決策的權利若想成為現實的、可靠的權利，必須要以有效的救濟手段尤其是訴訟方式作為公民的權利救濟的依托。如果政府公共決策中公民參與的權利受到損害，公民可以通過有效的救濟途徑特別是向法院提起訴訟的方式獲得救濟，否則法律規定的其他權利就會被束之高閣。政府公共決策中的公民救濟權還表現在，公民可以對被認為損害自己利益的政府公共決策行使救濟權，并就政府公共決策失誤造成的損失進行追償和追究政府相關決策部門以及人員的責任。

“在現代國家里，公民權不能被認為是一種理所當然的東西，相反，它需要通過良好的政策設計過程來得到培育。”[10]顯然，在我國當前政府公共決策體制內對于公民參與權的制度化和規范化遠遠不夠。因此，健全我國政府公共決策中的公民參與權利體系，并加強其制度化和規范化，是促進公民參與政府公共決策并發揮有效作用的重要前提性條件。

[1]黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理，2003,(10).

[2][英]赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮,譯，中央編譯出版社，2004:145.

[3]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].人民出版社，1956:439.

[4]鄧小平文選(第2卷)[M].人民出版社出版，1994.

[5]方世榮.論行政相對人[M].中國政法大學出版社，2005:101.

[6]湛中樂.現代行政過程論[M].北京大學出版社，2005:100.

[7]馬青紅,張慧平：公民參與權的理論檢視[J].理論探索，2001,(6).

[8]李偉權.政府回應論[M].中國社會科學出版社，2006.

[9][日]平松毅：《知情權》，《法學家》[M]//劉飛宇.轉型中國的行政信息公開.中國人民大學出版社，2006:32.

[10][美]海倫·英格蘭姆，斯蒂文·R·史密斯.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].鐘振明,朱濤,譯，2008:15.

D63

A

1002-7408（2011）04-0035-03

石路（1975-），男，河南偃師人，新疆師范大學中亞與中國西北邊疆政治研究中心副教授、博士，主要研究方向為政治學理論、公共管理與公共政策。

[責任編輯：宇輝]