農地市場性流轉的深化
——基于有效保障的視角

李俊麗，蓋凱程

（1.成都醫學院思想政治理論教學部，成都610083；2.西南財經大學經濟學院，成都610074）

農地市場性流轉的深化
——基于有效保障的視角

李俊麗1，蓋凱程2

（1.成都醫學院思想政治理論教學部，成都610083；2.西南財經大學經濟學院，成都610074）

發端于基層的土地流轉實驗為新時期農村土地制度變革指出了方向，各種土地流轉形式和集體土地經營模式，也為農業產業化以及傳統農業轉向現代農業提供了有益的啟示。但新農業集體經濟組織在走向市場化的過程中面對各種風險。因此需要通過金融和保險等來支撐現代農業的發展，化解農民從事現代農業的風險，維護農民的利益，穩步推進有保障性的土地流轉。

農地流轉；規模經營；有效保障

土地問題既是中國革命的核心問題，也是中國建設和發展的關鍵命題。中國改革開放由農村土地制度變革發端和破題，改革開放30多年來中國生產力的發展和生產關系的變遷使家庭聯產承包責任制所帶來的一次性效應基本上釋放完畢，以土地家庭經營為核心、統分結合的雙層經營體制所處的微觀基礎和宏觀環境發生了一系列的變化，其負面效應開始凸現。農村土地制度變遷面臨著重新選擇和設計，農村需要進行第二次改革。

在現代市場經濟條件下，土地作為一種資源和生產要素，有優化配置和合理流轉的內在要求。當前農地制度創新的關鍵在于推進農地使用權的流轉，在土地要素市場性流轉的基礎上實現農業的產業化和現代化，這是農村生產力發展的必然趨勢和客觀要求。發端于部分地區和基層的農地流轉的實踐案例，指出了中國農地制度進一步變革的方向：農地有保障的市場性流轉。

一、農地市場性流轉：現代農業規模經營的必然取向

農地流轉實質上是土地產權要素的重構與土地產權主體的換位，是土地與其他生產要素的重新配置和組合。總的來說，現行農地使用制度的產權形態正在逐漸朝著“明晰所有權、強化使用權、活化經營權”的方向發展，其要旨在于通過地權市場化的手段來實現土地與勞動力、資金、技術等生產要素的優化配置，從而使勞動力、技術、資金等要素真正得到最佳組合。根據市場競爭的原則，主要由市場調節的土地流轉必然使土地資源流向能夠更有效使用土地、最能使土地利潤最大化以及最有能力進行規模經營和產業化經營的個人或企業手中。因此，土地流轉的加速必將引起農業公司的崛起，種田大戶的增多，種養、加工和農戶+公司的一體化經營發展，以及房地產開發商和第二、三產業投資商的進入等。這些經營新型公司農業的企業家、種田大戶、房地產開發商和投資商往往資本雄厚、滲透力強，能積極推動農業產業化經營，以獲得規模經營效益。

以農業產業化和規模經營為指向加速農村土地流轉，實現土地利用的相對集中，集中連片開發集約化經營農業，推動土地規模經營以求規模效益，能夠較好地滿足現代農業對土地的集中化、規模化、機械化和集約化經營的需要。推進土地自主流轉是加快農業結構調整、提高農業規模效應、促進農業產業發展的必然選擇，是解決當前“三農”問題的關鍵所在，它有利于促成專業化、規模化的農業產業格局，將傳統農業提升為現代農業；有利于提升土地資源配置效率，充分發揮土地資本增值屬性，放大土地效益，提高單位土地產出效益和農業生產比較收益，實現農業增效、農民增收；有利于實現土地、勞動力、資金、技術等生產要素在大范圍內的自由流動與重新組合，促進資本（物質+人力）進村、科技和信息進村，農村勞動力出村、農產品出村的“雙進雙出”，從而加快現代農村經濟社會事業的全面健康穩定發展。

二、農地市場性流轉：組織形式的創新

在農地流轉過程中，以農民、地方政府和涉農企業等為主的制度創新主體，以土地市場性流轉為依托，以土地入股+資金入股為途徑，探索出如公司+農戶、農業大戶經營、農民集體專業合作社等諸多的新型農村集體經濟組織形式。

1.公司+農戶。“公司+農戶”就是把“大公司”與“小農戶”聯結起來，將分散的土地集中起來統一向龍頭企業流轉，實現土地由零星分散經營向集中規模經營的轉變。農民以土地入股組建公司是現代企業制度因素向農地流轉經營的成功注入，其創新之處在于承包農戶之間或承包農戶與土地流轉經營主體之間建立了更加直接而緊密的經濟利益關系：農民作為股東，既是公司經營的參與者，也是公司利益的所有者；既擁有依附在土地物質形態上的承包權，又擁有土地經營權抽象成價值形態的股份，土地承包經營權轉化為股權，成為參與農業合作生產經營的資本，實現了勞動合作與資本合作的有機結合。

2.農業大戶。農業大戶經營通過村委會協調、散戶自愿協商相結合的辦法，將散戶經營的地塊互換集中，擴大規模，發展特色農業，引導零星散戶向專業大戶發展，特別是鼓勵干部向農民租地搞示范、農村經紀人典型引路等方式帶動農民自愿轉租承包耕地，引導普通農民向規模化發展，逐步發展成為種養大戶。這些農業大戶作為現代農業的先行軍，集中了較大規模的土地、資金和人才，在推進現代農業進程中可以解決政府和一家一戶辦不到、辦不好的難題，并且對于農村經濟發展具有很強的示范帶動作用，對促進農業產業化、現代化具有不可替代的作用。

3.專業合作社。農村專業合作社是提高農民組織化程度的重要組織形式，是農民自我組織、自我管理、自我服務、自我受益的民間自助性的專業經濟組織。通過組織實施土地合作和規模經營，通過“專業合作社(專業協會)+基地+農戶(股民)”的方式經營運作。農民以土地股份折價入股合作社，與合作社合作經營，并按照入股份額從合作社利潤中獲取一定比例的分紅。入社農戶通過合作經營降低個體分散經營的成本，提高市場議價能力，增強抗御市場風險的能力。聯合起來的農民以土地合作為基礎，通過專業合作社參與市場活動，提高了農民和農產品進入市場的組織化程度。專業合作社本身作為一個小“龍頭”，直接帶動農戶，同時它又可以成為龍頭企業和農戶之間的重要中介，一方面維護農民利益，另一方面降低龍頭企業與眾多分散農戶連接交易的成本。

三、農地市場性流轉：新生事物的“不規范”

1.法人資格存在法律障礙，缺乏相關法律支撐。由于目前我國還沒有農村合作組織法,地方在進行農地股份合作時往往無法可依：首先，雖然《土地承包法》允許“承包農戶自愿聯合將土地承包經營權入股從事農業合作生產”，但《物權法》和《擔保法》均沒有賦予家庭承包土地經營權抵押和擔保貸款權利，股份公司融資面臨著重大的法律障礙；其次，公司“股權”缺乏法律效力，比如農戶手持的“股權證”普遍是由股份合作組織內部發行的，其行為只是一種內部行政行為，缺乏法律效力，得不到法律承認和保護，股權的安全性無法得到保證；再次，根據《農村土地承包法》，二輪延包到期以后農村土地承包經營權要進行重新分配，屆時土地承包經營權所占的股份和資產屬于原承包方，還是新的承包方，法律上無法界定，公司資產如何處置問題將引發許多現行法律難以解決的問題。

2.股份合作組織定位不清晰，重收益分配、輕產權構建。實踐中的土地股份合作，有的建立股份制企業,有的建立股份合作公司,有的建立股份合作社。大多股份合作組織還停留在明晰產權、解決收益權的階段，把解決集體經濟收益作為主要任務。在公司的股權結構上集體股和個人股并存，且集體股所占比例較大，一股獨大，而個人股份的產權嚴重殘缺。股權作為所有權的一種表現形式本應該包括占有、使用、支配和收益等權利，但是分配給農戶的股權僅僅是一種分配依據，農戶只有收益權。農戶個人行使產權非常困難。很多股份合作組織規定了個人股權不得繼承、贈送、抵押、轉讓和買賣，股權不能流動，只能在合作組織內部封閉運行，導致了股權的凝固化。股份合作制普遍引入了股份公司的治理結構，但在實踐中“三會”的職責并沒有真正得到落實,公司董事長往往由鄉村行政領導擔任，重大事項還是支委會或村委會說了算，經濟職能往往被行政職能取而代之，導致“政企不分”。

3.股份合作組織實施運作機制不規范。大多數股份合作組織對土地入股后由于公司經營虧損出現的風險缺乏妥善的處理辦法和相應的風險防范機制，農戶雖可退股，享有“保底收入”的權利,但由于缺乏明確的制度保障和規范，仍存有較大的隱憂。如實踐中出現的土地股份公司實質上并非真正的現代企業，而是介入租賃制和股份制之間的一種新的組織形式，公司股權無法實現證券化，并且缺乏安全性。另外，在農業公司化組織形式中，通常公司處于主導和強勢地位，而分散的農戶處于依附地位，因而合同中的權利義務容易失衡，利潤分享難以真正平等。在合同的實施過程中，由于企業與農戶的經營目標并不相同，一旦市場環境變化，公司化運營出現困難，力量分散、弱小的農戶極易成為企業轉嫁市場風險的對象。當市場環境發生變化導致土地入股收益不穩定或增長緩慢，農民就會收回自己的土地，退出合作組織，農地股份合作制的穩定、持續發展缺乏長效保障機制。另外，作為公司注冊資本一部分的土地承包經營權，在企業貸款時必然要作為公司資產的一部分來進行抵押，一旦由于公司經營不善出現其他資產不足以清償時，就必須動用股權，其結果要么是農民土地承包經營權易位，農民失地；要么是債主的債權懸空，合法權益得不到保障。

四、農地市場性流轉的規范：財政、金融和保險支撐

發端于基層的土地流轉實驗為新時期農村土地制度變革指出了新的方向，實踐中摸索出的各種土地流轉形式和集體土地經營模式，也為農業產業化、規模化經營以及由傳統農業轉向現代農業的轉變提供了有益的啟示。但是各種新農業集體經濟組織在走向市場化的過程中，和其他市場主體一樣要面對市場天然的風險。因此，需要在土地流轉中通過各種金融和保險支持來支撐現代農業、農村產業的發展，化解農民從事現代農業的風險，維護農民的利益，穩步推進有保障性的土地流轉。

1.財政支撐。第一，各級財政要進一步調整財政支農結構，加大財政支持力度，在支農資金中安排農村土地流轉專項資金，在每年的財政預算中安排一定額度的土地流轉和規模經營專項扶持資金，用于建設鎮村土地流轉服務組織、鼓勵農民流轉土地承包經營權，對于達到一定規模的農村土地流轉經營主體給予適當的經營補貼，培育規模經營主體。第二，鼓勵通過農村土地流轉促進農業規模經營和產業發展，實行農業規模經營補貼政策，推動公共財政向優勢區域和優勢產業傾斜。第三，進一步加大對農村交通、水利、電力、通訊等的財政預算投入，實現通路、通水、通電、通訊，為農村土地規模經營提供良好的發展硬環境。

2.金融支撐。第一，改革信貸管理體制，建立政策性金融機構。這種金融機構的主要業務是發放優惠貸款支持農戶和各類農村經營組織以擴大經營規模為目的土地流轉、農業機械購買以及其它固定資產的長期投資，同時，采用多種方式為農業長期發展提供融資服務。第二，創新金融信貸組織，建立專門的農業信用擔保公司。通過組建農業信用擔保公司或以現有的農村信用社為支持平臺，每年安排一定額度的農業信貸資金用于解決農村土地流轉經營主體的資金需求，解決規模經營主體季節性、臨時性所需生產經營資金。第三，拓寬融資渠道，改革擔保方式。探索實行土地使用權抵押擔保、農戶聯保、社區擔保、政府擔保等多種貸款擔保方式以解決擴大生產經營規模的農戶因無財產擔保而貸款難的問題。在農村土地流轉和農業產業化、規模化經營過程中，金融機構應特別加強對規模經營主體的支持和服務，將農村土地規模經營主體納入服務范圍，對經濟實力強、資信好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度，允許規模經營主體以聯保等形式辦理貸款手續。

3.保險支撐。第一，充分利用現代金融工具，構建新的土地承包經營權保險組織形式。由農業發展投資公司等政策性公司牽頭，通過農地股份制企業入股成立專門的股份擔保保險公司，通過介入“履約擔保”等對土地流轉進行行為擔保和信用擔保，確保將流轉行為可能產生的風險降到最低，解決農村土地經營主體融資難問題。第二，建立農業風險保障機制。積極探索實施互保合作方式，由農業部門依托各類農業行業協會、專業合作社和農業龍頭企業，共同組建“農業生產者互助合作保險組織”。按照自愿原則，實行會員繳費、財政補助、自我管理、合作共享、專戶監管、滾動發展的農業保險運作模式，為促進土地流轉和規模經營提供有力保障。第三，建立風險預控機制。區縣、鄉鎮土地承包管理部門建立風險預防、控制和處置機制，有條件的地方，可以設立土地流轉風險資金，探索建立農村土地流轉保證金制度和土地復墾保證金制度，對規模較大的土地流轉項目，支持業主參加政策性農業保險，降低農村土地經營主體的自然風險。第四，構建農村社會保障體系。建立健全農村社會保障體系，擴大農村社保的覆蓋面，弱化土地的社會保障功能，建立土地流出農戶和土地股份合作參與農戶的養老保障機制和生活保障機制，消除農戶參與土地流轉的后顧之憂，解除限制土地流轉的深層障礙，以促進深層次的土地流轉。

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F321.1

A

1002-7408（2011）05-0054-03

2010年教育部人文社會科學研究青年基金項目（10YJC710016）。

李俊麗（1981-）女，經濟學博士，成都醫學院思想政治理論教學部講師，研究方向：土地經濟；蓋凱程（1978-）男，山東萊陽人，經濟學博士，西南財經大學經濟學院。

[責任編輯：閆生金]