社會轉型期城市社區組織管理改革的路徑選擇

李璐

（天津師范大學政治與行政學院，天津300387）

社會轉型期城市社區組織管理改革的路徑選擇

李璐

（天津師范大學政治與行政學院，天津300387）

長期以來我國城市社區管理體制采用“議行合一”的模式，議事權、決策權和執行權都集中于作為居民自治組織的社區居委會。居委會的應然功能——居民自治嚴重弱化、退化，經常性地處于“行政性”與“自治性”的功能沖突與角色錯位狀態。要化解基層社區組織管理面臨的難題，就要對原有社區組織進行功能性調整，優化組織結構，使社區組織在結構和功能上進行調整、明確和歸位，并通過結構性要素的培育實現社區組織管理模式的創新。

結構優化；城市；社區組織；體系變革

一、引言

從“街居制”到“社區制”的轉型構成了我國社會管理體制轉型的宏觀歷史背景。社會管理體制轉型及由此帶來的“社區”涵義的日常化和深入化，導致我國社區組織管理體制發生了相應的變化。突出表現為社區各組織的角色、職責和功能隨著不同的時代需求實現著不同的轉換和調適。這既是“社區制”逐漸形成并發揮社會整合作用的結果，也是我國經濟、社會體制改革在社會基層得以深化留下的時代印記。

社區建設是社會建設在現實工作層面上的具體體現。要促進社會的良性運行和協調發展，增強社會的凝聚力和整合力，就要把社區建設成為各種社會群體和諧相處的社會生活共同體，這需要改變舊有的組織管理方式，推進城市基層管理體制創新。在這個意義上，社區組織建設是推進社區建設和基層社會管理體制改革的核心和基礎。目前社區組織管理面臨的最突出的問題之一就在于居委會的應然角色、本位角色即自治組織的職能嚴重地弱化與退化，卻過多地承擔了政府的行政職能、市場組織的職能和社會事業單位的專業職能，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[1]要化解基層社區組織面臨的困難和問題，就要對社區組織尤其是社區自治組織進行功能性的調整。所謂功能性的調整就是要想方設法優化社區組織的結構，并結合社區實際對舊有組織體系進行一定程度的改造、完善和創新，創建新的社區組織運作模式，使社區組織的功能由失調走向協調，使得社區各組織間的活動和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促進。調整的重要內容，就是根據體制創新的要求，重新構造社區組織體系，尤其是變革原有的社區自治組織體系，推動政府自身轉變職能，重新構造政府與社區居民自治組織之間的關系，將居民自治組織從傳統的行政依附地位中解放出來，真正實現社區居民自治。

二、結構優化：實現社區居委會自治功能的回歸

社區居委會是居民自治組織，它是保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事務，推進社區民主自治建設的組織載體和保證。在社會的轉型期，城市社區組織建設正在經歷著由傳統的以行政為主導的居民委員會向以社區居民自治為主導的新的社區組織的轉變。這不僅有利于社區本身的發展，在更大的意義上說，也體現著整個社會治理模式的調整。因此，對傳統社區組織結構進行改革和創新、推進城市社區自治組織實現轉型，具有十分深遠的意義。民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》指出：“長期以來，受計劃經濟體制的影響，城市居民委員會不同程度地存在行政化管理的現象，居民參與社區建設的程度還不太高。”“發揮社區居民自治組織的作用，保證社區居民依法治理自己的事情，是解決上述問題的有效辦法。”可見，社區建設進一步發展的方向就在于讓社區的主體組織——社區居委會功能復位，這個過程既是行政權力退出社區自治事務領域的過程，也是社區自治的成長過程。

首先，居委會的建設與發展取決于政府的放權和居民自治意識和能力的提高。由于我國城市政府組織的體系是“兩級政府、三級管理、四級網絡”，區政府與街道辦事處承擔著基層政權的管理職能，與基層群眾及基層群眾的自治組織聯系最為直接和密切，其與居民委員會的關系直接影響和決定著自治組織自治內容的實現。因此，在社區組織互動關系中，政府的職能轉變，尤其是基層政府職能的轉變是非常關鍵的。推進社區民主自治，一方面要進一步明確政府在社區建設中的角色和職能，實現政府職能的轉變，變“替民做主”為“讓民做主”。政府在社區建設中兼具組織規劃者、裁判者與執法者的行政管理者角色，發揮著組織、指導、幫助、支持、調控的主導性作用。在政府職能轉變過程中，要實現從管理向服務、從突出權力主體向突出義務主體轉變，要進一步簡政放權，實現工作重心下移。按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務”的要求，實行“權隨責走，費隨事轉”，不需要政府干預的事，則減；不需要政府掌的“權”，則放給社會；不需要政府管理的事務，則轉給社會民間組織。另一方面要加強對社區居民自治的領導、指導和服務。要把“指導社區建設”作為街道的重要職能和任務，幫助社區解決好社區居民自治組織建設中的各種問題。社區居委會既要堅持社區居民的自治性質，又要接受指導，積極貫徹執行上級的方針政策。同時要進一步推進行政管理體制改革，使政府的社會管理和公共服務職能落實到社區，建立政府管理功能與社區自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的政府和社會共同參與的治理結構。

其次，需要進一步加強黨委政府對社區的組織領導。按照《城市居民委員會組織法》的規定，建設以社區黨支部為領導核心、社區居民代表會議決策、社區委員會議事、社區工作者辦事的新型城市社區居民自治組織，通過四個社區主體組織的互相配合、促進與制約，形成科學、完善的社區工作組織體系。要把加強社區黨組織建設與完善居民自治有機融合起來。社區黨組織要通過發揮好政治優勢、組織優勢和密切聯系群眾的優勢，切實增強對居民自治的領導功能。要將黨組織的工作制度、加強自身建設的各項制度與居民民主自治制度有效銜接起來，使黨組織的領導核心作用、黨員的先鋒模范作用與居民自治制度的功能和優勢有機結合起來。同時必須全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的要求，完善社區民主自治制度，夯實和諧社區建設的制度基礎。一是要進一步完善社區居民自治的規章制度，健全社區居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服務、自我監督規范，使社區建設的組織、實施有法可依，有章可循，推進社區建設逐步走上法制化、規范化、制度化的軌道，以保證社區建設工作深入持久地開展下去。二是要完善社區居民自治組織，健全居民小組，通過居民小組，把居民家庭和社區自治組織密切聯系起來。還要努力培育社區居民自治組織，引導居民參與管理社區事務，在總結完善“社區論壇”、“社區對話”、“門棟自治”的基礎上，積極探索建立民情懇談會、民事協調會、民意聽證會、民主評議會等“四會”制度，處理好社區居委會、物業管理機構、業主委員會等橫向關系，充分發揮社區居民的知情權、決策權、管理權和監督權，使社區文明程度在“四會”制度實踐中得到加強和提高。要進一步加強居委會的規范化建設，推進居委會直選。此外，需要認真落實社區準入制，積極開展社區服務，提高社區居民對社區的認可和參與度，營造出“社區是我家，建設靠大家”的濃厚氛圍。

再次，要理順社區關系，包括部門與社區、部門與部門以及社區內部的關系。一是要把社區居委會的自治管理與街道辦事處的行政管理、物業公司的專業管理有機結合起來，形成責權利明確、配合協調、互相制約、管理到位的新型社區管理體制。二是要盡快理順社區職能，對社區職能進行重新界定。可以根據《城市居民委員會組織法》和省、市有關的法律、法規以及規章的有關規定，對社區各項工作職責進行分類梳理和劃分，明確各政府部門與社區黨組織、社區居委會工作職能。在基層，要強調改變工作方式，將工作中心下沉到社區，部門能辦的事，就不要讓社區居委會去辦，不要給居委會增加額外工作；部門和單位需要社區協助完成的其職責以外的工作，可根據難易程度、時間長短、工作量大小，從財政撥付的專項經費和行政性收費中撥付相應的經費，要“事費一致，費隨事走”。

三、體系變革：積極探索社區組織管理新模式

傳統的社會管理體制是在計劃經濟條件下構筑的，已不適應市場經濟體制和新的城市社會結構的需要。因此，改革傳統的社會管理體制，創新社區組織管理新模式，是社區工作開展的重中之重。目前，各地社區正結合自身特點，不斷積極探索，大膽創新，尋找適合自己的社區組織管理體制，已形成了諸多特色突出、有一定推廣價值的社區管理模式，如：“上海模式”、“沈陽模式”“江漢模式”、“青島模式”、“鹽田模式”等。這些探索對于社區組織自治性功能的回歸、社區組織結構的改革和完善、社區建設乃至社會建設的進一步推進、城市社會結構的調整，都具有非常深遠的歷史意義與實踐價值。對于這樣的探索和創新，政府應革新觀念，予以支持和鼓勵，以進一步推進社區管理體制改革的深化。

民政部在總結全國各地經驗的基礎上，在《全國社區建設試驗區工作實施方案》中指出，要“按照社區自治、議行分設的原則，以社區居委會或社區委員會作為主體組織，探索社區內議事層和執行層分開的社區建設組織形式。”[2]政社分離是我國當前社區建設與管理中亟待解決的一個重要問題。我國絕大部分的社區都承擔了多項政府部門的行政職能，使得社區管理人員窮于應付這些行政任務，難以全身心地投入到社區的管理建設中來。給社區管理人員“減負”成了我國社區管理工作人員的共同心聲。要想讓社區管理工作者能夠全身心地投入到社區建設管理工作中去，政府的行政職能劃分顯得極其重要和迫切。通過政社分離工作，建立一種新的制度平臺，可以使社區管理人員擺脫行政領導的束縛，從而實現從政府的“腿”向社區居民的“頭”的轉變，推動社區自治良性發展和資源共享目標的實現。為此，社區組織管理模式的創新就需要在培育結構性要素的基礎上，實現一種體系變革。這些結構性要素的培育主要表現在以下幾個方面：

1.促進社區民間組織的發展。在整個社會管理體制中，國家在社會管理中起主導作用，民間組織和居民個人只起補充的、輔助的作用。在國外，政府與民間組織的關系被解釋為“伙伴合作”（partnership），即指在公共服務和社會管理領域，由政府與民間組織合作共同提供服務、進行管理。“伙伴合作”不反映兩類組織地位的高低，只是反映其共同合作于發展公共服務和社會管理。在我國的社區發展中，同樣要重視民間組織的培育和發展。加快培育社區民間組織，能夠協助政府承擔事務性工作、提供公益性服務、調解民間糾紛、發展慈善事業等等。國內曾經有研究者提出了社團自治化程度指標：法律框架、章程制訂、人事權歸屬、經費來源、日常決策權歸屬、運行方式、激勵機制、監督制度、自治組織的主觀傾向等。[3]目前社區民間組織的角色定位、法律地位、運行機制、管理制度方面都存在很多問題，急需政府和社區采取有效措施予以改進。

首先，要加強對社區民間組織在社區建設中的地位和作用的認識，為社區民間組織“正名”，提高社區民間組織的認知度。重點應做好對社區民間組織的宣傳工作，使政府和廣大社區居民明確社區民間組織的職能和作用，了解其對于轉變政府職能、促進居民自治、增強社區凝聚力、服務居民群眾的重要意義。其次，要加強社區民間組織的指導建設。要重視和加強社區民間組織的制度建設，使社區民間組織在注冊登記、領導體制、組織體制、投入機制等方面都制度化。要制定激勵制度以使社區民間組織放手發揮凝聚社區各方面力量、開展廣泛深入的社區服務的作用，同時又要在發揚社區民主的基礎上，制定出切實可行又各具特色的管理制度，以規范和約束社區民間組織的行為。還應進行配套的制度建設工作，如探索建立委托授權機制，對照行政許可法，明確政府事務移交的內容、程序和方式。建立合作聯動機制，使基層民間組織與社區其他組織平等溝通、協商合作，推進社區治理多元化。建立對基層民間組織的評估監管體系，明確誰來監管，解決監管的主體問題；明確監管什么，建立民間組織的評估指標；明確怎么監管，完善監管的方式和監管渠道。使社區民間組織進入有規可循、有制度可依、各方重視、實質性壯大發展、發揮作用的階段。[4]再次，要加大對社區民間組織的支持力度。對社區民間組織，政府應在政策上、經濟上給予必要的支持，賦予其為居民服務和協助進行社區管理的責任。針對民間組織準入門檻偏高的問題，應在堅持業務主管單位和登記管理機關雙重管理體制的前提下，根據地方實際情況進行靈活處理，可對非公募基金會、非社會意識形態和非政治敏感性的民辦非企業單位等慈善類、公益類的社會組織，減少審批關卡。具體措施是：將業務主管單位改為業務指導單位，變事前審查制為事后監督制，取消其對慈善類、公益類社會組織成立、變更、注銷的前置性審批，強化業務指導單位的業務指導和事后監督功能，加快慈善類、公益類社會組織的培育發展步伐。此外，在促進民間組織發展壯大、發揮作用的過程中，政府要發揮“助推器”的作用，不僅要幫助其取得廣大社區居民的認同，還要做出合理規劃，為其提供發展平臺，提供資源支持和政策支持。具體說來，應實現政府職能轉變，把可以不再由政府部門直接承擔的社會服務性和事務性工作委托給社會組織承擔。可通過立法或出臺文件，明確規定政府部門職能轉變的范圍、事項、時限和要求，推動有關部門將行規行約制定、執業資格和資質認定等前置審查、公信證明、行業核準、行業評比等行業管理與協調性職能，法律服務、宣傳培訓、社區事務等社會事務管理與服務性職能，業務咨詢、統計分析、資產項目評估等技術服務性職能委托給社會組織承擔；并規定承擔政府職能的社會組織必須達到一定的等級。同時，建立健全政府購買公共服務的機制。政府部門授權或委托社會組織承擔管理服務事項的，由政府各部門提出年度購買服務的事項及要求，納入部門預算，由同級財政支付。[5]最后，要加強立法來規范和引導社區民間組織的發展，建立民間組織健康發展的激勵機制和約束機制，通過制定相關政策、法規，使民間組織逐步走上制度化、規范化的軌道。目前社區民間組織種類繁多，所屬部門不一，職能定位不清，法律地位不明確，與政府的關系也不順暢，居民對社區民間組織的了解十分有限。因此應通過立法的形式、對政府職能部門、街道辦事處、居委會和社區民間組織的職能、地位及相互關系做出明確規定，對民間組織的性質、組建原則、準入制度進行規范，明確其監管和調控權限。重要的是要保證社區民間組織的獨立發展，形成政府與社區民間組織的良性互動關系。還應對民間組織實行分類管理，努力使社區民間組織的培育走向制度化。同時，將政府向民間組織購買服務的方式予以推廣，使社區民間組織在社區自治和社區服務中真正發揮出重要載體的作用。

2.加強社區工作者隊伍建設。社區工作是一項融組織、管理、服務、協調于一身的社會工作，對社區工作者的素質要求較高。社區工作者是社區建設的關鍵因素，所以應大力加強隊伍建設。社區工作者應經公開招聘、擇優錄取、民主推薦、依法選舉產生，并對他們進行必要的培訓。同時應逐步在社區建設中引入社會工作制度，變粗放管理為精細管理，變經驗管理為專業管理，變傳統管理為現代管理，以提高社區管理效能。一是通過向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗、集中培訓、學習考察等辦法，逐步推行社區工作者持證上崗制度，把一些具有開拓創新意識、年富力強、專業過硬的人才充實到社區居委會中來，讓他們在社區建設中承擔骨干作用。并建立社區工作者崗位補貼和養老、醫療保險制度，切實穩定社區工作者隊伍。大力引進社會工作專業人才，為社區工作者隊伍補充新鮮血液。二是建立社區工作人員定期在崗教育培訓制度，為社區工作者不斷“充電”。要對居委會干部、社區工作者實行層級培訓，定期邀請專家學者給他們講授社區建設的相關知識，組織他們到先進地區考察學習，不斷提高社區工作者的整體素質和業務水平，不斷提高他們運用理論指導實踐、解決實際問題的能力，不斷提高他們協調關系、化解矛盾的能力，不斷提高他們為居民辦好事、辦實事的能力，使他們在社區工作中發揮出更大的作用。另外，還要加強對社區各種群眾性組織、志愿者隊伍的培育力度。繼續發揮現有的社區志愿者的作用，推行志愿者注冊制度，建立志愿者服務激勵機制，支持和鼓勵工、青、婦、殘、老等群團組織的志愿者進入社區開展活動，培養一大批熱心于社區建設、在居民中有影響力的社區群眾性組織的帶頭人，壯大社區居民自治和社區建設隊伍，為建設和諧社區、和諧社會服務。

3.完善社區組織立法工作。目前街道工作所依據的法律規范是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》，居委會所依據的法律規范則是1989年頒布實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。目前，國家也只下發了一個《關于在全國推進城市社區建設的意見》，各地也都依據這一《意見》來開展社區建設與發展工作，并制定了相應的地區性的規定。《社區自治法》這一社區自治的基本法還未出臺，各專項法律如《社區服務法》、《社會保障法》、《醫療保險法》、《社會救濟法》也沒有出臺。隨著社會變革和轉型加速，法律、法規建設滯后與快速發展的社區建設實踐不相適應。社區建設與發展缺乏法律上的規范，無法可依、無章可循的現象嚴重，這在很大程度上制約了依法推進社區建設的進程，也影響了協調、高效的城市管理機制的形成。

要建立一套行之有效的社區建設方面的法律、法規、行政規章和有關工作制度。一是確定社區組織的法律定位，以法律形式確立各組織的法人地位，賦予其相應的權利和義務；二是以法律或規章等形式，明晰各組織相互之間的職能定位和職權范圍，明確社區內各權利主體的活動，特別是要依法劃定其與政府行為的邊界，以防再次變為行政部門的“腿”；三是通過立法的途徑，制定相關法規和規章，賦予社區各類執行機構以一定的權力，如《社區自治法》、《社區服務法》、《社會保障法》、《醫療保險法》、《社會救濟法》等；四是在國家層面的法律法規沒有出臺之前，各地應從實際出發，先行制定地方性法規，明確社區自治的法律地位、自治章程或規定的效力、產生程序，以及自治組織的權限、工作程序等。

[1]徐永祥.社區發展論[M].上海：華東理工大學出版社，2000：244.

[2]楊立勛.議行分設：創新深圳社區治理結構[EB/OL].參見http：//www.szps.gov.cn/tequ/newsview.asp?id=643.

[3]康曉光.權力的轉移——轉型中中國權力格局的變遷[M].杭州：浙江人民出版社，1999：220-221.

[4]鄭杭生,楊敏.和諧社區建設的理論與實踐——以鄭州市實地調查為例的河南特色分析[M].北京：黨建讀物出版社.2008：29-30.

[5]方向文.廣東社會組織：大部門體制下管理創新[N].中國社會報, 2008-03-21.

C912.83

A

1002-7408（2011）03-0025-03

教育部人文社會科學研究青年基金項目“結構重組與功能調適：社會轉型期城市社區組織體制創新研究”(10YJC840038)；天津師范大學博士基金項目“社會轉型期城市社區組織管理創新跟蹤研究”（52WW1019）的階段性成果之一。

李璐（1982—），女，河南周口人，天津師范大學政治與行政學院講師，法學博士，研究方向：理論社會學及其應用。

[責任編輯：張亞茹]