中國公民社會參與公共政策制定的渠道和方式

李占樂

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

中國公民社會參與公共政策制定的渠道和方式

李占樂

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

無論從學理上、參與效果上還是利益取向上，中國公民社會都有參與公共政策制定的必然性。公民社會參與公共政策制定的渠道可以劃分為人大政協、政府機關、公共輿論、個人接觸和司法裁決五種?，F階段，不論是中國公民社會參與公共政策制定的渠道還是方式，都存在著單一、不足的特點，呈現出相當的不均衡性。

公民社會；民間組織；公共政策制定

隨著中國公民社會的逐漸興起和發展壯大，公民社會越來越多地參與了政府的公共政策過程，其中參與公共政策制定的活動顯得更加重要和突出。公民社會即民間組織日益普遍地參與公共政策制定，是今后確定不移的發展趨勢?？偨Y當前中國公民社會參與公共政策制定的渠道和方式，分析其存在的問題，具有重要的現實意義。

一、公民社會與民間組織

學術界一般認為，公民社會是指公民在國家或政府和營利性企業之外進行自愿結社和自由交往的社會公共領域，由各種非政府而且非營利的社會組織所構成的民間組織是公民社會的主體和構成要素。例如當代西方研究公民社會的權威學者戈登·懷特指出，“當代使用這個術語的大多數人所公認的公民社會的主要思想是：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們的利益或價值。”[1]公民社會的發展程度在很大程度上可以由民間組織的發展水平來衡量。

作為公民社會主體的民間組織，是指具有共同利益或價值追求的公民自愿組成的非營利性社會組織，包括公民的維權組織、各種行業協會、民間慈善公益組織、聯誼性組織、社區組織、互助組織、興趣團體以及公民的某種自發的非正式組合等等。學者們一般公認民間組織具有四個基本特征：非政府性、非營利性、相對獨立性和自愿性。但在中國，由于公民社會發育的不成熟和特定的國情條件，現階段民間組織在這四個特征上都還體現得不夠充分和完全。在中國，官方一般將民間組織稱為社會組織，并將其劃分為社會團體、民辦非企業單位和基金會三大類；學術界往往將民間組織稱為非政府組織或非營利組織，并經常將其劃分為官辦非政府組織、官民合作型非政府組織和純民辦非政府組織三類。

二、中國公民社會參與公共政策制定的必然性

公共政策制定是公共權力機關對社會公共利益進行選擇、綜合、分配以達成社會公眾意愿的過程。中國公民享有廣泛的參與政治生活和政治決策的權利，這被載入憲法和法律，是國家人民主權原則的重要體現。這一價值取向決定了公民必然參與和影響公共權力機關的公共政策制定過程。公共政策及其制定過程以促進、實現和維護公民權利為基本的原則和目標。中國公民社會是公民權利產生的空間，以實現和維護公民權利為價值取向。公民社會和公共政策制定相同的價值取向決定了中國公民社會參與公共政策制定的必然性。

公民社會參與公共政策制定是提升公民參與效果的必然要求。公民參與公共政策制定的實際效果取決于公民的組織程度。單個分散、無組織的公民參與公共政策制定是軟弱無力和低效的，也會對公共政策制定產生負面影響。公民只有通過各種民間組織形成一種規范性的認同關系，放大其行動的影響力，進而在形成公共議程、評估政策方案、政策方案抉擇及政策合法化中形成強有力、有效的和理性的參與。因此，公民必然會通過建立或加入公民社會組織即民間組織來參與公共政策制定，以增大公民參與公共政策制定過程的效果。

公民社會的利益取向決定其必然參與公共政策制定。維護、實現和促進社會公共利益是中國公民社會的目標和歸宿。民間組織作為非營利性組織，是公民基于維護和促進社會公共利益或群體公共利益而自愿結成的團體。因此，公民必然會通過民間組織積極參與公共政策制定，向政府提出各種利益要求。公民社會為公民提供了公共利益表達、維護和增進的組織途徑。而公共政策及其制定過程也以維護、實現和增進社會公共利益為目標追求。兩者利益取向的一致性決定了公民社會必然會參與公共政策制定。

三、中國公民社會參與公共政策制定的渠道分析

1.中國公民社會參與公共政策制定的渠道。關于中國公民社會參與公共政策制定的渠道，不論是對于“渠道”如何界定，還是公民社會參與的渠道具體有哪些，目前學術界均沒有達成共識。比如有學者認為，中國社會團體主要通過民意代表機制即人大、政協制度、行政決策機制和公共輿論機制來參與政治，達到維護自身利益的目的。[2]很多學者都將公民社會參與公共政策制定分為體制內的參與和體制外的參與兩大類型或渠道。本文認為，公民社會參與公共政策制定的渠道是指公民社會通過接觸或利用哪些機構或個人來參與公共政策制定的。按照這種界定，中國公民社會為了參與公共政策制定，直接接觸和利用的對象主要包括人大政協、政府、各類媒體、黨政官員和司法機關五個方面，相應地可以將公民社會參與的渠道劃分為人大政協、政府機關、公共輿論、個人接觸和司法裁決五種渠道。當然，這五種渠道的劃分只是相對的、人為的劃分，經常并不能截然分開。而且由于五種渠道所利用的對象在現實中具有相互制約和影響的復雜關系，公民社會在參與公共政策制定過程中經常是同時運用多種渠道，以最有效、最大限度地實現參與的目標。其中公共輿論、個人接觸、司法裁決基本上屬于體制外、非制度化的參與渠道，參與方式一般都是非制度化的；公民社會通過接觸人大政協和政府機關來影響公共政策制定則是體制內的渠道，參與的方式既可能是制度化的，也可能是非制度化的。

2.中國公民社會參與公共政策制定渠道的現狀。在中國，目前雖然有這五種公民社會參與的渠道，但公民社會對這五種渠道的參與和利用卻是相當單一和不均衡的。公民社會最經常使用和最主要的參與渠道是政府機關，公民社會參與公共政策制定過程偏重于行政參與。公共輿論、人大政協、個人接觸和司法裁決這四種渠道利用得都比較少。以人大的參與渠道為例，北京大學公民社會研究中心所做的一項調查顯示，盡管民間組織對人大立法工作的參與呈現出越往基層參與的社團越多的態勢，但從總體上看，民間組織對人大立法工作采取活動進行影響的非常少。曾對全國人大開展影響活動的社團僅有23個，占被調查社團總數的1.7%；曾對省級人大開展影響活動的社團有79個，占總數的5.6%；曾對地級市/區級人大開展影響活動的社團82個，占總數的5.8%；曾對縣級人大開展影響活動的社團97個，占總數的8.5%。[3]294－295可見，在現階段，民間組織還很少利用人大的渠道參與公共政策制定過程。

中國公民社會參與公共政策制定的渠道中政府的中心地位和人大的邊緣地位，是和中國當前的政治現狀相符的。盡管憲法規定人大是國家的最高權力機關，但現實權力運作中黨政機關掌握著實質性的權力，人大更多的是行使程序性的權力。加上目前公民社會參與人大決策的制度建設滯后，只能采取非制度化或制度化水平低的方式進行，更加使得公民社會對人大的政策參與較為少見。反觀政府，在當前的社會轉型期，政府處于公共事務處理的核心地位，仍是掌握和分配各種社會資源的最重要的核心，因而在公共政策制定過程中居于無可置疑的核心和主導地位，公民社會參與公共政策制定當然會主要集中到行政參與上。

此外，公共輿論在近年來的重大公共政策制定和調整、民眾強烈不滿的政策焦點事件參與中起到了很大的作用和效果。雖然中國沒有建立利益團體游說制度，但個人通過寫信或當面接觸黨政官員，向其反映有關政策的意見和建議在中國特定的國情當中也會起到一定的作用。人大政協的參與則主要是依賴非制度化或制度化程度低的方式進行，如立法聽證、公開征集意見、游說人大代表等，通過政協的參與目前還十分罕見。尋求司法裁決的渠道在中國由于沒有建立抽象行政行為的可訴性、司法機關的不獨立而受到極大的限制，也非常罕見。

如果我們對這五種參與渠道按照使用頻率進行排序的話，從多到少的順序應該是政府機關、公共輿論、個人接觸、人大政協、司法裁決；如果從參與渠道使用的效果的角度進行排序，從近十年的情況來看，公共輿論無疑應該排在第一位。

四、中國公民社會參與公共政策制定的方式分析

1.中國公民社會參與公共政策制定的方式。公民社會參與公共政策制定的方式根據不同的視角可以進行多種劃分和分類，對此鄭準鎬進行了較全面的總結：根據公民社會參與政策制定的主體性，可以將參與方式劃分為直接參與和間接參與；根據參與政策制定的制度化與否，可以將參與方式分為制度化參與和非制度化參與；根據參與政策制定的主動性，可以將參與方式分為主動參與和委托參與；根據參與過程中的聯合方式，可以將參與方式分為單獨參與、聯合參與以及與政府合作參與。[4]賈西津將公民社會參與公共政策制定劃分為建設性提議、參與式合作和利益表達即政策倡導三種模式。[5]也有學者更為具體詳細地劃分，列舉出許多種公民社會參與政策制定的具體方式方法。本文認同最后一種對“方式”的界定和劃分方法。

本文認為，公民社會參與公共政策制定的方式是指公民社會通過各種渠道參與和影響公共政策制定的具體形式、手段和方法。公民社會參與公共政策制定的渠道和參與的方式是不同的，渠道是指參與的對象和途徑，目前中國共有五種渠道；方式是參與的形式、手段、方法，具體有很多種。公民社會通過每一種渠道參與時都可以使用多種方式，一種方式也可以適用于多種渠道的參與。在現階段，中國民間組織參與公共政策制定可能使用的具體方式方法主要包括：參加政府組織的座談會；提交調查報告或政策建議報告；給政府官員打電話；寫信（包括發送電子郵件）；發動會員給政府機關寫信、打電話等；通過私人關系接觸；向新聞界反映情況；召開記者招待會，表明本團體的觀點；花錢在媒體上登載廣告宣傳；與其他團體聯合，共同行動；通過司法途徑解決問題；上訪；請愿或靜坐；召開群眾集會，爭取群眾支持等14種參與方式。

2.中國公民社會參與公共政策制定方式的現狀。根據前述北京大學所做的調查結果顯示，參與公共政策制定過程中曾經參加政府組織的座談會的社團占有效回答社團數的53.6%，曾經提交調查報告或政策建議報告的社團占有效回答社團數的53.4%，曾經給政府官員打電話的社團占社團數的49.6%，向新聞界反映情況的社團占社團數的29.1%，通過私人關系接觸的占26.1%，寫信（包括發送電子郵件）的占社團數的24.1%，采取其他參與方式的社團均較少，比例最高的方式也不超過18%，采取通過司法途徑解決問題方式的社團僅僅占總數的7%。[3]296可見，在這些參與方式中前三種方式比例較高，處于使用頻率的第一檔次，均占到社團總數的一半左右，顯示目前中國民間組織參與公共政策制定最常用的還是這三種比較傳統而正式的方式。向新聞界反映情況、通過私人關系接觸、寫信（包括發送電子郵件）三種方式處于使用頻率的第二檔次，顯示通過公共輿論、個人接觸渠道參與公共政策制定的民間組織也相對不少，這也驗證了前面我們對公民社會參與公共政策制定不同渠道使用頻率多少的估計與判斷。

如果我們進一步分析這個調查結果，可以發現目前中國公民社會參與公共政策制定方式上的更多的特征。第一，根據前文的分析，公民社會參與的渠道中公共輿論、個人接觸、司法裁決的參與方式都是非制度化的；人大政協和政府機關渠道的方式則既可能是制度化的，也可能是非制度化的。但前述調查顯示，在被問到“各級政府就政策的制定和執行的有關問題，是否向貴團體咨詢或征求過意見”時，只有33.7%的社團回答“是”?？梢姮F實中這兩個渠道也是以非制度化的方式為主。因此中國目前公民社會參與公共政策制定的方式以非制度化方式為主，制度化方式為輔。第二，中國目前公民社會參與公共政策制定以合法性間接參與方式為主，直接參與的方式為輔，非法性間接參與方式十分罕見。第三，當前中國公民社會參與公共政策制定的主動性不足，以委托參與或被動參與為主，主動參與為輔。第四，前述調查顯示，社團采取“與其他團體聯合，共同行動”參與方式的只占總數的18%，可見當前中國公民社會在公共政策制定中以單獨參與為主，聯合參與以及與政府合作參與比較少見。

此外，按照賈西津對公民社會參與公共政策制定的層次的分類，可以把公民社會參與的方式劃分為出場式參與、表達式參與、對話式參與和共治性參與四種方式。[6]出場式參與方式只是公民出現在現場，徒具參與的形式，對政府的政策制定并不產生影響，在中國常常表現為動員性參與。目前在中國，公民社會參與的方式以出場式或動員性參與方式和表達式參與方式為主，對話式參與方式還非常少見，只是在某些民間力量特別強大的地方比如溫州有所萌芽，共治式參與方式還完全沒有出現。因此，與當代西方國家種類齊全、多種多樣的公民社會參與公共政策制定方式相比較，總體上看，中國目前公民社會參與公共政策制定的方式還相當不足和單一，公民社會對現有參與方式的使用也是畸輕畸重，過于偏重某些方式，呈現出不均衡的特點。

五、結語

在現階段，不論是中國公民社會參與公共政策制定的渠道還是參與的方式，雖然是多種多樣的，但都存在實際使用上的單一、不足和畸輕畸重的特點，呈現出相當的不均衡性。今后，隨著中國公民社會的發展成熟，其參與公共政策制定將更加廣泛、深入和有效，中國公民社會參與公共政策制定的渠道和方式也將逐漸克服這些缺陷和問題，公民社會在實際使用這些渠道和方式上將逐步走向豐富多樣和均衡化。

[1]何增科.公民社會與第三部門[M].社會科學文獻出版社，2000：3.

[2]張喜紅.當代中國社會團體政治參與問題研究[D].吉林大學，2004：128-149.

[3]褚松燕.權利發展與公民參與[M].中國法制出版社，2007. [4]鄭準鎬.非政府組織的政策參與及影響模式[J].中國行政管理，2004,(5).

[5]賈西津.第三次改革——中國非營利部門戰略研究[M].清華大學出版社，2005：166-167.

[6]賈西津.公民有序政治參與的制度條件探討[C]//.北京大學公民社會研究中心.“轉型期中國公民社會的發展——國際的視角”國際學術研討會，2005-10-28.

D63

A

1002－7408（2011）03-0038-03

國家社會科學基金項目“中國公民社會對政策過程的影響研究”（05BZZ018）的階段性成果。作者簡介：李占樂（1973－），男，河南洛陽人，政治學博士，鄭州大學公共管理學院副教授。

[責任編輯：王潤秋]