關注老齡化，推進農村社會化養老服務
——以煙臺為例

□ 劉 霞，申錦蓮

（煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

關注老齡化，推進農村社會化養老服務
——以煙臺為例

□ 劉 霞，申錦蓮

（煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

當前農村養老問題是整個社會需要面對和解決的問題，需要切實從農村老年人的實際需要出發，推進農村社會化養老服務，為農村老年人提供全方位的養老服務。

農村養老；社會化；養老機構

隨著經濟社會的快速發展和人們生活水平的不斷提高，我國開始進入了老齡化快速發展階段。洶涌而來的白發浪潮對社會生活、經濟發展產生了各種影響，解決老年人的養老問題，尤其是農村老人的養老問題成為目前政府需要研究的重要課題。“十二五”規劃建議中提出“優先發展社會養老服務”的要求。目前，煙臺市與全國的形勢一樣，處于應對人口老齡化的關鍵時期。全市老年人口接近120萬人，比例超過18%，老年人口還將以每年約4%的比例增加。［1］本文以煙臺為例，在統籌城鄉發展的背景下，探索適合農村的養老服務，全方位推進農村社會化養老服務建設。

一、農村社會化養老服務概述

人口老齡化是21世紀的全球性挑戰。農村與城市相比，農村的老齡化程度明顯高于城市，2006年，中國60歲以上的老齡人口為1．47億，其中農村老齡人口1．08億，約占總老齡人口的73．7%。［2］煙臺市早在1987年，65歲和65歲以上的老年人口比例已達到全市總人口的7%，比全國早13年進入老齡化社會。［3］截至2008年底，煙臺市農村老年人口比城鎮多出34萬人，老齡化水平高于城鎮7．47個百分點，［4］其中，海陽、萊州相對老齡化程度較高。農村老齡人口的快速增長，使農村養老問題日益突出，成為關系國計民生和國家長治久安的重大社會問題，也是社會主義現代化建設的一項重要而緊迫的戰略任務。

在養老服務方面，我國從50年代開始創辦敬老院，形成社會化養老服務的雛形，為社會化養老服務打下了良好的基礎。［5］當前，我國社會化養老服務建設的發展目標是：在“十二五”期間，立足基本國情，基本建立起與經濟社會發展水平相適應，與人口老齡化進程相適應，以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充，資金保障和服務提供相匹配，政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助，具有中國特色的社會養老服務體系，讓老年人安享晚年生活。農村社會化養老服務貫穿于農村養老保障制度的始終，主要包括為老年人提供的醫療保險、健康咨詢、健康檢查、疾病診治以及醫療護理等內容的醫療保健服務，為居家養老者及機構養老者日常生活涉及的衣、食、住、行等基本生活方面需要的照顧和護理服務，涉及到老年人心理和精神健康的心理服務，日常消費服務，包括文化學習、文藝活動、體育活動等內容的老年文化服務等等。

二、農村社會化養老存在的問題及原因分析

近年來，為解決農村老齡化問題，在完善推進養老服務方面進行了有益的嘗試與探索，各地政府都建立了覆蓋城鄉、適度普惠的養老服務體系，但是有些問題仍然十分突出。

（一）受傳統養老觀念影響，農村社會化養老參與率較低

傳統養老觀念是老人一般要到子女家里安度晚年，當下不少農村老人還是這種傳統的養老觀。目前在我國的大部分農村地區，除極少數“五保”老人實現了集體養老外，其余絕大多數老人的養老方式還停留在傳統的、主要由子女或家庭贍養的形式，家庭養老仍是最主要和最普遍的方式。有的地方雖建立了居家養老服務中心，但熱鬧的揭牌儀式過后，前來看熱鬧的老年人就一哄而散，老年中心的活動室里只進去了寥寥幾個老年人。其主要原因是，輿論宣傳力度較弱；對農村養老服務社會化的重要性、迫切性認識不到位，致使農村養老服務社會化發展不完善；農村老人參與社會化養老的積極性也不高，一部分老年人對養老服務社會化的養老新模式不適應而不愿“走出家門”，一些子女因怕背“不孝之名”而不同意老人進入社會養老機構，導致老人社會化養老參與率較低。民政局一位工作人員曾感慨：看來居家養老中心好建，要讓老人們真正接受這種新的社會化養老的方式，還有個改變老人觀念的過程。

（二）投入不足，農村養老機構設施建設不完善

養老服務機構設施是養老服務體系建設的 “骨架”，是實施養老服務的載體。目前，由于農村養老社會服務的投入不足，使得農村養老服務事業的發展滯后于人口老齡化的需要。從農村養老設施整體狀況來看，不容樂觀。一方面，農村養老機構數量不足，僅以養老床位測算，按照國際通行的5%老年人需要進入機構養老標準，我國至少需要800多萬張床位，而現在只有約250萬張，缺口達550多萬張。［6］這一現狀使得部分農村老人入住敬老院的向往也成為“奢望”。另一方面，農村養老服務機構設施缺乏、陳舊、不完善，服務項目和服務內容不全，致使這些養老機構大多也只是向入住老年人提供食宿等一些基本的生活服務而已，很難提供有針對性的全方位的高質量的服務。

（三）專業人才缺乏，從業人員數量少、不穩定、專業化程度低

隨著農村家庭結構日益小型化和空巢化，農村老齡人口對社會化和專業化的照料與護理服務的需求越來越多，但是農村的老年產品和服務專業人員卻十分缺乏。在農村，老年人的多種需求與老年服務業發展滯后的矛盾較為突出。來自煙臺市老齡辦的一組數據顯示：煙臺市養老服務機構有196處，床位24411張，入住老人15199人，從業人員卻不到2000人，養老護理員缺口日漸增大。一個護理工要負責7個老人，遠遠不能滿足廣大老年人養老需求，制約了養老服務的發展。這一問題在農村顯得尤為突出，農村養老機構缺乏專業的養老護理員，不少從業人員文化程度較低，部分護理員幾乎沒有經過系統的業務培訓，缺乏養老護理基本常識，只能應付一般的生活照料和簡單服務。目前，亟需建立一支數量充足、穩定、專業化程度較高的養老服務從業人員隊伍。

（四）缺乏統一規劃，城鄉之間養老服務管理模式銜接不夠

從整體來看，我國大部分農村地區的養老社會化服務仍然是空白，農村地區對老年人的照料基本上完全依靠家庭，城鄉之間存在著不小的差距。農村養老機構設施建設與城市相比，投入相對不足，機構數量偏少，農村老年事業發展遲緩，老年服務質量偏低，結構不合理，服務供給與需求出現失衡。目前，我國公有的農村老年福利機構通常只面向“五保”老人，且設施簡陋、功能單一、服務水平較低。而民辦養老機構則主要集中在城市，高檔化和市場化的發展趨勢偏離了農村老年人的實際需要。其主要原因是：對城鄉養老服務社會化發展缺乏統一整體的規劃，致使區域之間、城鄉之間養老服務發展的不平衡，導致出現有的地方“一床難求”，有的地方卻“床位閑置”現象。因此，應對城鄉養老服務機構進行統一規劃，使之合理布局、均衡發展。

三、推進農村社會化養老服務的對策

農村社會化養老服務建設應由政府、社會化組織和家庭共同參與，形成三方共同負擔的格局，必須從農村養老的實際出發，順應農村人口老齡化形勢發展的需要，積極探尋推進農村社會化養老服務的有效對策。

（一）思想重視，高度關注農村社會化養老服務

農村養老是一個關系到國計民生的大事，如果不能妥善解決，促進城鄉統籌發展的目標就無法達到，政府要推行基本公共服務均等化的承諾也無法實現，因此，政府必須思想上高度重視農村養老問題，決不能將養老看成是一家一戶自己的事情。政府應提高對農村養老問題和推進農村社會化養老服務重要性的認識。老齡化是大勢所趨，勢不可擋，家庭養老勢單力薄。農村養老服務社會化，既能使老年人直接得益，又能惠及子孫后代，對于建立農村社會化養老服務體系，絕不可持無關緊要的態度。

（二）轉變觀念，提高農村老人對社會化養老服務的需求水平

目前中國很多老人觀念上還沒有轉變，還不能接受進養老服務機構養老。煙臺市老齡辦抽樣調查統計顯示，認為居家養老是自己最中意的養老方式的老年人口占89．15%，其中有養老服務需求的老年人口占34．87%。特別是農村老人，仍然持有傳統“養兒防老”的觀念。在他們看來，自己是有兒有女的，老了自然由兒女來養老送終，只有無兒無女的孤寡老人才需要進養老服務機構養老。并且一般的老人都堅信只有自己的親人、兒女才會盡心盡力地照顧自己，無親無故的人不可能盡心照顧的，哪怕你花了大價錢。因此即便是身邊沒有兒女或者兒女沒有時間和精力來照顧自己，他們也愿意獨自呆在家里，堅決不肯去養老院、敬老院。農村老齡人口的這種必須依靠子女贍養的傳統養老觀念亟需改變。政府應通過各種渠道和媒體加大對社會化養老的公益性宣傳，增強農村老人對社會化養老的認識，使之認識到社會化養老已是大勢所趨，傳統的養老方式和觀念也應該同步向社會化養老轉變，為農村社會化養老發展創造良好的社會環境。

（三）政府主導，推進農村社會化養老服務建設

國內外經驗表明，只有政府承擔起責任，充當主導的角色，農村社會養老保障制度建設才有可能取得成功。［7］在推進農村社會化養老服務過程中，政府必須發揮主導作用。

⒈城鄉統一規劃，均衡發展農村社會化養老服務。從構建社會主義和諧社會的高度，把建立和完善農村社會化養老服務體系納入農村經濟社會發展的總體規劃，做到養老服務業城鄉兼顧、地區均衡發展。在新農村建設新村莊的總體規劃中，統籌社會資源，加快農村養老機構設施建設，提高農村社區服務中心和社區服務站的覆蓋率，推動公共服務向農村延伸。新建和改造老年人服務設施和活動場所，增強農村社會化養老服務功能。通過科學規劃、合理布局，增大農村養老服務供給，提高養老服務設施的利用效率和服務效益，避免重復建設造成浪費。

⒉注重心理養護，關注農村老人的精神文化生活。千金難買老來樂。老有所樂，老年人的幸福感不但體現在衣食不憂上，更體現在精神上的滿足。政府應高度關注農村老人的精神文化生活，不能僅停留在保證老人基本生活的程度上，還要注重對老人的心理養護。首先，要在全社會大力倡導“敬老、養老、助老”的傳統美德。動員和組織廣大青年和社會公眾加入到為農村老人服務的志愿者行列中來，充分發揮志愿者在農村空巢老人精神慰藉方面的作用。其次，要加強農村社區文化體育設施及場所的建設。要動用方方面面的力量來增加農村社區的文體設施及場所建設，給老年人提供活動及交流的場所，以增進老年人之間的感情交往。社區現有的設施和場所，如村里的活動室或老年室等，要充分利用，不能成為擺設。如，龍口市將老年人文體活動場所納入農村新型社區建設中，每處農村新型社區都建有面積不低于70平米的老年活動室，室外建有文體活動廣場。到2010年底完成254個農村新型社區建設，率先達到“全國農村社區建設全覆蓋示范單位”標準。再次，農村社區要經常組織開展老年人喜聞樂見的文體活動，例如，平時可以組織老年歌舞隊、腰鼓隊、拳操隊等，而在特定的節日，如老年節等，可以組織一些關愛老人的活動，如組織老少聯誼會和老年人旅游，開展老年人運動會及其他趣味性的比賽等。最后，農村社區工作人員在工作中要充分發揮主動性，多關心和多探望老人，尤其要經常探望那些因種種原因不常出門活動的空巢老人，要特別關心獨居及高齡空巢老人，及時了解他們的需求并盡可能予以幫助。

⒊組建農村養老互助點，完善居家養老模式。在可預見的相當長的歷史時期內，家庭養老仍將是農村主要的養老方式，而老年人生活的村莊是維護家庭養老功能正常發揮的重要環境，同時也是某些家庭的養老功能喪失時最直接、最有效的接替者。［8］在進行新農村硬環境建設的同時，更要注重軟環境建設，弘揚優秀孝文化，培育新型居家養老模式。目前，中國社會化養老的主要方向和出路是不斷完善農村社區服務，興建托老所、日間照料中心等服務設施，使老年人不離開家也能得到全方位照顧。煙臺市毓璜頂街道辦事處開展了居家養老的新嘗試，在居民家中開辦養老互助點，目前全市已設立15處。居家養老互助點主要是采取自愿結合、互助養老、共建和諧的方法，以社區熱心老年人家庭為基礎，把政府資源、社會資源、老人資源有效結合，形成互助點，讓老年人在所熟悉的社區環境里互助養老。辦事處則根據老人們的需求，在互助點配置了象棋、跳棋、撲克、養生書籍等文體娛樂設施。這種做法為老年人創造了健康快樂和諧的養老環境，取得了良好效果。在農村中可借鑒這種模式，由政府主導、以村為單位，在村民家中建立養老互助點，讓老人在熟悉的環境下，與朝夕相處的鄰居一起安度晚年。

⒋提高服務水平，推動農村養老服務隊伍的專業化。加強養老服務專業化建設是推進社會化養老服務建設的重要任務之一。開展養老服務職業培訓和鑒定，建立一支數量充足、穩定、專業化程度較高的養老服務從業人員隊伍，對于發展養老服務業將起到積極的促進作用。一是搞好宣傳教育。運用多種形式，大力宣傳進行養老服務職業培訓的必要性、緊迫性，營造從事養老服務工作光榮高尚的社會氛圍，促進養老服務從業人員隊伍發展壯大。二是對現有養老服務機構中沒有取得職業資格證書或相關學歷證書的從業人員進行一次職業技能培訓，可利用職業學院、技工院校、培訓機構等教育資源，對其進行專業培訓，并參加職業技能鑒定，經考試合格后，由教育或人保部門發給學業或職業資格證書，實現持證上崗。三是成立專門的養老服務職業培訓學校，對養老服務從業人員面向城鄉具有初中或相當學歷的各類求職人員開展養老服務就業培訓，引導其從事養老服務業，為發展養老服務業儲備人才。

（四）整合優勢資源，推動社會化組織參與農村社會化養老服務建設

隨著經濟社會的發展，農村養老服務需求呈現多元化趨勢，必須充分調動社會各方力量，鼓勵多種形式的社會養老服務，通過社會化組織的廣泛參與，為農村老年人提供更多的生活照料服務、精神慰藉服務、疾病護理服務、文化娛樂服務等。

⒈吸引社會投資廣泛參與，采取各種方式建設農村養老服務機構。政府投資興辦養老服務機構，不能滿足全社會的養老服務需求，必須吸引社會投資的廣泛參與，采用多種方式興辦養老機構，滿足不同層面老年群體的養老服務需求。對于集體經濟發達、鄉鎮企業勢力較強的村，可采取多種方式興辦養老機構。如牟平區富海集團公司投資2000萬元，建起了社會福利中心。萊山區河北村投資1000多萬元，建設了老年公寓。龍口南山集團投資1600萬元，建成了具有一流設施、環境、管理和服務的南山老年公寓。這些養老機構的興辦，成為政府興辦養老服務機構的有益補充，讓農村老人找到自己的精神家園。

⒉建立虛擬養老院，探索居家養老模式。虛擬養老院就是政府建立一個信息服務平臺，當老年人有服務需要時，撥一個電話給信息服務平臺，信息服務平臺就會按照老年人的要求，派服務企業員工上門為老年人提供服務，同時對服務質量進行監督。2010年10月由煙臺市市民政局主辦，芝罘區民政局與秦皇島光彩集團合作承辦的山東省首家市級居家養老服務呼叫中心成立，通過居民家中安裝的“電子保姆”呼叫器實現與指揮中心的聯網。居家老年人只需按下“電子保姆”上的按鈕，指揮中心便會在10秒內給用戶回撥電話，老人就能享受到該服務中心提供的生活照料、家政服務、康復料理、精神慰藉、文化生活等服務，極大地提升了居家養老服務水平。目前，各縣市區正積極籌劃，大力推進居家養老服務機構建設，加快在縣市區和鄉鎮（街道）建立居家養老服務中心，社區和村居建立居家養老服務站。和傳統養老方式相比，“虛擬養老院”是一座“沒有圍墻的養老院”，投資少，服務范圍大，老人不必住在養老院中被動接受服務，在家就可以挑選、享受專業化的養老服務。由于虛擬養老院的規模化運作大大降低了運營成本，它必將成為今后農村老年人養老的一種新的趨勢。

⒊探索長期護理保險制度，滿足農村老年人長期護理的需求。針對農村老年人長期護理的需求問題，無論是居家養老還是機構養老都缺乏提供長期照護服務功能，失能的老人多數依靠家庭，子女不堪重負。20世紀70年代，美國、奧地利、德國、日本等國相繼建立了長期護理保險制度，以此來解決老年人長期護理的需求。長期護理保險也稱長期照料保險，是指為那些因老年、疾病或傷殘導致喪失日常生活能力而需要被長期照顧的人提供護理費用或護理服務的保險。比如，日本為了解決護理老年人的問題，從2000年4月1日起實施老年人護理保險制度。［9］其護理保險的對象是40周歲以上的人，又具體分為65周歲以上的老人和40－64周歲參加了醫療保險的人。所提供的是包括保健、醫療、福利在內的綜合服務，在費用分擔方面，接受了護理保險服務的被保險人承擔10% ，其余90%由護理保險機構負擔。這種新的保障模式，體現了傳統儒家文化對老年人的人文關懷，非常值得我們借鑒。我國政府也可通過稅收優惠等政策措施鼓勵和引導商業保險公司開辟長期護理保險業務，增強群眾長期護理保險意識，減輕長期高額護理費用壓力，以滿足農村老年人有關長期護理的需求。

推進農村社會化養老服務，為農村老年人提供專業化、規范化的養老服務，提高農村老年人的生活質量，是一項艱巨而長期的任務，需要社會各屆共同努力，逐步改善農村老年人的養老條件，使農村老人能夠安享晚年。

［1］http： //www．jiaodong．net/minsheng/system/2010 /09/06/010947664．shtml［EB /OL］．

［2］http： //www．china．com．cn /news/txt/2007－12 /17 /content＿9392818．htm［EB/OL］．

［3］http： //www．shm．com．cn/ytrb /html/2008 －10/09/content＿5970381．htm［EB/OL］．

［4］http： //news．shm．com．cn/2009－03/04 /content＿2528104．htm［EB /OL］．

［5］張華云．建立健全農村社會化養老服務體系 ［J］．民政論壇，1999，（03）．

［6］http：//www．chinanews．com/gn/news/2009/10 －26/1929599．shtml［EB/OL］．

［7］劉奕，張怡．當代中國農村社會養老保障制度的改革［J］．晉陽學刊，2007，（05）：50－52．

［8］譚克儉．農村養老保障體系構建研究［M］．中國社會出版社，2009．

［9］楊復興．中國農村養老保障制度模式創新研究［M］．云南人民出版社，2007．

（責任編輯：牟春野）

Concerned about the Aging and Promote Rural Social Old－age Service——Case in Yantai

Liu Xia，Shen Jinlian

The problem is the rural old－age needs of the community to face and solve problems that demand effective from the actual needs of rural elderly，Promote rural social old－age services for the rural elderly to provide a full range of pension services．

rural old－age；social；pension institutions

D632．1

A

1007－8207（2011）02－0048－04

2010－12－10

劉霞 （1975—），女，山東煙臺人，煙臺市委黨校行政管理教研室副教授，公共管理學碩士，研究方向為公共管理學；申錦蓮 （1962—），女，煙臺市委黨校行政管理教研室副教授，研究方向為公共管理學。

本文系2010年山東省委黨校科研項目。