公共服務改革視閾中的地方政府競爭力探析

□ 李朝智

（云南省委黨校，云南 昆明 650111）

公共服務改革視閾中的地方政府競爭力探析

□ 李朝智

（云南省委黨校，云南 昆明650111）

在社會轉型的關鍵時期，我國地方政府的公共服務能力已成為政府競爭力的核心要素。公共服務的特殊職能使地方政府間的競爭越來越從過去僅僅或特別重視經濟和政治方面的競爭轉向更重視社會性公共服務的競爭。本文認為，地方政府公共服務競爭取勝的關鍵在于其公共服務的競爭力，公共服務競爭力是現實能力與未來潛力的統一。當前，需要通過改革創新，繼續轉變政府職能，切實轉變發展方式，不斷改進服務機制，加快基本公共服務均等化進程以及加強績效管理等途徑提升地方政府公共服務競爭力。

公共服務；地方政府；競爭力

在經濟實力具備相當基礎的假定前提下，政府競爭力或能力的本質就是政府公共服務供給能力。[1］經過多年的努力，我國地方政府公共服務的成績斐然，但在一定程度上也呈現出“總體水平偏低、發展不平衡、效率低、水平趨同”的基本特征。因此，分析當前地方政府公共服務的動力因素，加快公共服務改革，對于轉變發展方式，不斷改善民生，提升地方政府公共服務競爭力具有重要意義。

一、地方政府公共服務競爭動因分析

公共服務本身具有復雜性、公共性、公益性、公平性等特征，學界至今對于公共服務的概念還沒有一個完全統一的定義，加之分析與研究視角不同，對其理解也有所區別。公共服務按屬性的不同，可以分為純公共服務與準公共服務；而根據公共服務的基本功能，政府提供的公共服務可分為維護性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務三類。[2］（p24）如果根據政府職能特征，公共服務又有廣義和狹義之分。廣義的公共服務是與私人服務相對應的，狹義的公共服務即社會性公共服務。是指政府四大職能中平行于“經濟調節、市場監管、社會管理”的部分，主要包括基礎教育、醫療服務、公共衛生、社會保障、就業服務、環境保護、科技服務等內容。根據政府公共服務的特性不同，又可區分為一般性公共服務和基本公共服務。所謂基本公共服務，就是指那些主要由政府提供、由公共財政全額支付、以全體公民為受益對象的公共服務，它是范圍最廣、數量最大、最直接的公共服務；而在政府提供的公共服務中，除基本公共服務以外的其他公共服務就是一般性公共服務。[3］根據我國現階段的綜合國力，結合國際經驗，一般把我國現階段基本公共服務的重點界定在：就業服務、社會保障、義務教育和醫療衛生等幾個方面。狹義社會性公共服務的概念更加具體并有針對性，利于從 “基本公共物品”的視角來界定政府公共服務概念，并且更符合政府公共服務戰略重點的確定及正外部性最大、政府最具有比較優勢、社會福利效應最大化、兼顧公平與效率等基本原則。

地方政府公共服務競爭力概念的提出是基于現實地方政府競爭狀態發展變化的需要。1997年，世界銀行的年度報告《變革世界中的政府》指出：“政府的作用再度成為人們討論的焦點，無論是發達國家還是發展中國家的政府，都對政府能力提出了新的要求。這種能力就是指有效地采取并促進集體性行動的能力。而從產出來看，政府能力就是政府提供公共產品和公共服務的能力”。經濟學家布雷頓在《競爭型政府》中指出，地方政府的競爭首先是一個事實，財政分權無疑增加了地方政府競爭的強度，但問題的關鍵是要找出是什么因素強化競爭，即競爭的資源和動機是什么，以及競爭的時間長度，即競爭的可持續性。他認為，應該把各級政府看作某種特殊產品或服務的生產者，關注的問題不是提供什么、不應該提供什么，而是政府實際提供的所有產品和服務，這是政府競爭力的體現。[4］我國地方政府間的競爭是經濟、社會發展與轉型過程中的必然現象。首先，隨著我國政府改革的深入和分權的出現，在經濟和社會的轉型過程中，地方政府作為一個獨立的經濟利益主體的趨勢越來越明顯，特別是自分稅制改革后，地方政府獲得了明確的地方稅收收益，成為相對獨立的經濟主體。與此同時，市場經濟發展在客觀上不斷地消除限制資源流動的壁壘，使得生產要素的跨區域流動成為可能，因而地方政府間的競爭與合作也不可避免地在多層面以多種形式展開。競爭的根本途徑是通過面向服務的制度競爭、技術競爭、優質公共服務與物品供給以及提高政府效率等來吸引生產要素流入，并通過國有和集體經濟直接參與實際經濟活動而加以實現，公共物品與服務競爭成為中國地方政府之間競爭的主要內容。[5］競爭初期的形式主要集中于經濟資源以及生產要素和政治優勢地位，但隨著國內外政治、經濟、社會環境的變化，目前則向更重視公共服務競爭轉變。但無論何種形式，競爭總是緣于資源的稀缺性。由于地方公共服務是特定區域人們獲得利益的重要方式，也是構成人們實際利益的重要內容；地方公共服務水平是吸引要素流入的基礎性環境條件，也是地方政府獲取本地居民支持或贊同的重要砝碼，加上如今政府職能轉變及服務型政府建設的政策導向作用以及轉變地方經濟發展方式的迫切需要。因此，地方政府之間的競爭便越來越需要從過去僅僅或特別重視經濟和政治方面的競爭轉向更重視社會性的公共服務的競爭，即擴大地方公共服務供給數量和提高公共服務質量，以此來滿足本地社會需求并吸引區域外要素流入本地，提高本地的經濟及社會的發展水平。其次，地方政府在決策、供給地方公共產品與服務方面的能力不斷增強，打破了以往由中央政府統一計劃、籌集、分配公共經濟資源，提供公共產品和服務的模式，地方公共服務的投資權、資源配置權歸于地方政府，地方政府實際上就取得了對大多數公共事務的決策權。在這樣的情況下，地方政府有能力利用這些權力為地方經濟、社會發展提供公共服務，通過提供優質的公共物品與服務，加快基礎設施建設，提高產業配套能力，為本地企業提供優良的生產環境，為外資和外地資金提供理想的投資環境，為人才提供好的技術發展平臺，以推動當地經濟與社會的快速發展。加之地方政府更了解本地公眾的偏好，需要其支持和配合，因而地方政府所提供的公共服務的質和量更符合本地公眾的需要，更具有針對性和效率。顯然，當前公共服務競爭已成為地方政府競爭中一種最為重要的形式，也是地方政府改進公共服務質量、滿足公共需求的最重要的動力。

地方政府公共服務競爭取勝的關鍵在于其公共服務的競爭力。各地方政府對公共服務理念認識的不同以及所需的資源條件和財力的差異，有能力提供數量和質量更高的公共服務的地方政府對各種生產要素擁有更強勁的吸引力，可能在競爭中居于優勢地位。這種公共服務競爭力就是在某一地域范圍內，地方政府通過一系列的制度安排、機制設計和政策措施來直接或間接提供比競爭對手（其他同級政府）更充分、更優質的公共服務，提高本地居民及企業的滿意度，吸引可流動生產性要素的流入，以維持本地政府的穩定性，增強政府的優勢性地位的現實能力與未來潛力。[6］公共服務能力是一個相對靜止的概念，主要反映的是現實的狀態，而公共服務競爭力則是一個動態的行為過程，它是現實能力與未來潛力的統一。其競爭力的計算公式應該是：“地方政府公共服務競爭力＝公共服務供給現實能力×公共服務增長潛力”，而未來潛力的關鍵主要在于不斷創新的能力。其中，公共服務創新的關鍵在于切實把握好公共物品的屬性和政府與市場的關系，既充分發揮市場及競爭機制的作用，又發揮政府及其公共服務的獨特功能，大膽改革和創新公共服務的制度安排、機制設計和政策措施來增進政府公共服務的潛力。[7］

二、提升地方政府公共服務競爭力的路徑

⒈進一步轉變政府職能，注重機制創新。政府職能轉變的內涵隨著改革的發展、認識的提高不斷發生變化。當前，許多地方政府面臨的困境是職能轉變不適應發展的需要，正如經濟學家吳敬璉所言：“是政府配置資源的權力太大”，承擔的經濟職能過多。并把GDP增長作為政績好壞的主要考評標準，甚至認為經濟發展是賺錢，社會發展是花錢，單純追求經濟增長，忽視了社會發展的價值，普遍出現社會事業和民生方面的“短腿”現象。因此，應反思政府職能轉變過程中存在的問題，針對目前國內外環境變化的實際，對地方政府職能的轉變做進一步梳理并優化調整，以適應我國社會轉型的要求，把政府的職能重心確實從管制轉移到公共服務，從“經濟中心”轉到“民生中心”上來。一是確定優先順序的供給機制。重新界定政府角色意味著必須調整公共支出的重點和公共服務順序，減少政府行政費用支出，利用轉變經濟發展方式的契機，解決好民生問題，支持那些具有較高優先性的公共物品和政府職能。在公共服務提供方面根據近期和長遠的發展需要以及資源和財力狀況，根據公平與效率平衡、更注重公平的原則，分清重點、主次和先后順序。二是建立合理的權利、責任劃分機制。要保證在各級政府之間有一個運行良好的職責分工和資源劃分的制度，特別是需要一套有效運作的政府間轉移支付體系，即一個合理有效地劃分支出責任、分享收入并能實行平等化的轉移支付體系。三是改革并完善供給與監督機制。國內外公共服務改革的經驗表明，為了保證服務提供的效率和有效性，需要合理界定政府角色。政府的責任在于保證人民群眾能得到數量、質量和成本都很合理的公共服務，而有效的和高效率的公共服務提供需要公共部門、私營部門以及公民的合作。因此，在積極探索多元化供給方式的同時，應重點強化政府監管方式、監管手段和監管責任。

⒉切實轉變發展方式，加大改善民生的投入力度。改善民生是發展、改革的出發點和落腳點，是以人為本的具體體現。經濟發展方式轉變的最終目的就是改善民生，而堅持發展以改善民生為中心、以公共服務為內涵的社會事業，又會促進經濟發展方式的較快轉變。公共社會事業的發展既可以推動經濟增長由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變，又可以有效發揮社會事業承載政府公共服務、服務社會公眾等利益協調功能，為轉變經濟發展方式提供制度保障和良好環境。改善民生的核心要素之一就是公共財政的投入，財政投入的數量與質量對于社會建設目標的實現將起著決定性的作用，也是體現地方政府公共服務供給能力的關鍵。從目前公共服務的投入看，基本是兩種方式：“中央出錢，地方出錢”和“中央出政策，地方出錢”，在公共投入中地方政府承擔了主要角色。如在2010年1－7月全國財政教育支出中，中央本級的教育支出僅占6．1%多一點。完整年份的情況也類似，2008年中央財政的教育支出僅占當年的財政性教育經費的15．27%。[8］我國大約70%的公共支出發生在地方（即省、市、縣、鄉），其中55%以上的支出是在省級以下。地方政府（地、縣和鄉）擔負著相當沉重的支出責任，特別是縣鄉兩級，它們共同提供龐大而重要的公共服務，包括70%的預算內教育支出和55%－60%的醫療支出。地級市和縣級市負責所有的失業保險、養老保險和救濟。[9］當前，我國公共財政體制的核心問題是中央和地方的事權與財權不匹配，權責界定不明晰，嚴重弱化了地方政府公共服務供給能力。因此，一是需要盡快制定相關的法律法規，進一步規范和明確中央與地方政府公共服務的權力與責任，尤其是公共服務財政投入的比例。按照建立服務型政府、公共服務與經濟社會相協調的基本要求，從監管、付費和直接提供三個方面合理界定各級政府應承擔的職能，確定公共服務機構改革名單，明確哪些公共服務機構由政府付費、哪些公共服務機構由社會提供，并且逐步明確中央政府與地方政府所提供公共服務的范圍、資金以及應承擔的相應責任。二是完善地方政府公共服務重點投入機制。應當盡快使中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得以改善，逐步縮小地區間基本公共服務過大的差距。在中央加大轉移支付力度、確定基本投入原則的同時，讓地方在中西部革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區進行試點，積極探索區域間實現基本公共服務均等化的有效途徑。

⒊不斷改進服務機制，探索多元供給途徑。現階段，我國地方政府在公共服務過程中普遍存在壟斷現象，市場組織和社會組織在公共服務供給中的參與程度不高，尤其是在一些經營性公共服務及公益性事業、社會性公共服務領域。不僅導致了高成本、低效率的問題，而且單一的政府控制公共服務生產和提供也導致公共部門規模膨脹，財政負擔過重，公共資源配置效率低下，公共服務供給不足等諸多積重難返的問題。低效往往不是由于公平造成的，恰恰相反，是由于不公平造成的。對任何服務提供方式而言，決定其效率和效益的核心因素是競爭。換言之，特定安排方式所包含的競爭在很大程度上決定著該種安排的效率。[10］（p68）在公共服務體系中有四種角色：消費者、生產者、安排者及成本承擔者。政府公共服務是公共服務的一種，是由政府作為安排者、生產者或成本承擔者或多種角色兼而有之情況下的公共服務。[11］發達國家公共服務供給的理論與實踐表明，政府、社會組織和市場組織在公共服務供給中各具優勢，三者“合作”供給公共服務的效率傾向于最優。但民營化具有多樣化的內涵和表現形式：既可以是“政府責任”的市場化——把本應是政府“份內職責”的公共服務推向市場，也可以是“提供機制”市場化——在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者間的競爭降低成本，提高效率和質量。[12］地方公共服務民營化改革應堅持“提供機制”市場化的方向，遵循公平與效率的均衡、角色與責任統的一原則。一是地方政府應根據各地的實際需要以及財力狀況，結合公共服務本身的特點，綜合運用多種治理工具實施分類改革和管理。在公共服務的供給上，適當引入競爭機制，運用市場化、社會化的手段增加公共服務的供給。選擇一些具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務，通過委托代理、合同外包、許可經營、用者付費、內部市場等多種方式，引入社會資本參與供給或政府與社會組織及私人資本合作供給，實現地方公共服務供給的主體多元化、資金來源多元化、公共服務社會化和市場化。對于公益性很強的公共服務，如基礎教育和醫療衛生等仍主要由政府直接提供；對于公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接提供的公共服務，就交由非營利機構承擔，政府通過直接或間接資助的方式以及相關的規制性手段鼓勵、引導其發展；還有一些公共服務可以由政府出資向市場主體購買。二是政府應當在公共服務中發揮主導作用。盡管公共服務提供中引入其他供給主體和市場化的管理手段，但并不意味著政府責任的退出。政府在公共服務的規劃、付費、監管等方面仍發揮著主導作用，不能以公共服務供給模式的市場化、多元化探索來模糊政府公共服務的主體責任，而是要明確不同的角色和責任，強化政策指導、法律規范、市場預測、管理監督等職能，建立公共服務定價機制，引導利益相關方共同參與對公共服務的合理定價并進行嚴格監督。

⒋加快基本公共服務均等化進程，破除二元結構。現階段如何實現基本公共服務均等化，其實質是政府如何提供公平、公正的公共服務。如果說前30年我們追求的是增加經濟總量的發展，那么，現在我們要做的應該是怎樣走向“共同富裕”。因此，政府必須在公共服務層面上更加突出公平，通過提供有效的公共產品和服務，保障基本公共服務均等化的實現。政府所提供的基本公共服務之所以稱之為“基本”，原因就在于公共服務的涵蓋范圍很廣，它是以公平、公正為基礎，主要以政府提供為保障的服務，內容涵蓋全體公民的生存權、健康權、受教育權、居住權和工作權等，這是任何一個公民都應當得到保障的基本人權，它與地方百姓生活和直接利益密切相關，是公共服務體系中最基礎、最核心的部分。進入社會發展的新階段，公共服務的供給不僅涉及到公平問題，更涉及到可持續發展的問題。具體講基本公共服務均等化有利于穩定城鄉居民對未來的預期，減輕預防性儲蓄傾向，擴大國內消費需求；也有利于在危機中化解社會矛盾，調整收入分配結構，緩解收入分配差距，平衡不同利益群體之間的關系，在危機中化解社會矛盾。目前，基本公共服務存在的突出問題主要表現在城鄉差別和地區差別上。近幾年，農村公共服務建設取得了重要進展，但從總體來看，城鄉差距不斷拉大，城鄉失衡日趨明顯，突出表現在城鄉居民收入差距、地區收入差距以及不同的公共服務制度等方面。政府公共服務與實現公平發展的目標還有很大差距，與社會預期還有很大差距。黨的十七屆五中全會指出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”。因此，統籌城鄉發展是地方政府在較長時期內必須著力解決好的問題，重要途徑就是要實現基本公共服務均等化，逐步打破二元的結構。一是要盡快制定基本公共服務均等化全國性規劃。確定全國基本公共服務范圍，制定“基本公共服務國家標準”，重點解決覆蓋不全、碎片化、難接續、水平低等問題，建立統一城鄉、區域和不同社會群體的公共服務體制。公共服務均等化要以政府間財政能力均等化為前提，明確各級政府財政投入的指標，力爭把城鄉、區域人均基本公共服務財政投入差距控制在一定范圍內，在實現制度公平的基礎上使全體居民享有的基本公共服務水平大致相當。二是根據不同的區域確定基本公共服務的重點。地方政府更了解本地居民的需求，提供公共服務的質和量更符合本地居民的需要，更具針對性和實效性，所以，在地方政府財力有限的前提下，應積極探索根據本地居民（包括農村居民）對基本公共服務的重要性與滿意度的排序，優化公共投入對不同基本公共服務的投資順序，優先解決農村基本公共服務數量不足和質量低下的問題。同時建立全國聯網和功能完善的就業、醫療和社會保障信息系統，逐步統一區域和城鄉標準，破除地方公共服務體系壁壘。三是進一步加大政府對農村以及西部地區公共服務投資的傾斜力度，改革公共服務的資金籌集渠道，鼓勵城鄉之間建立公共服務資源的良性互動機制，建立以公共財政為主體的、動員社會各方面力量共同參與的農村公共產品融資體制，切實解決農村基本公共品供給不足的矛盾，消除城鄉二元公共服務體系和資金投入上的障礙。

⒌加強績效管理，提高服務能力。政府績效評估的科學性必須建立在對政府職能進行科學合理定位的基礎上。公共服務是服務型政府的核心職能，因此，在政府績效評估體系中，對政府的公共服務職能實施績效評估，是政府績效管理的主要內容和評估的最重要環節。通過政府績效評估指標體系的設計、權重系數的設定以及多元主體參與評估等多種途徑，能夠促進行政效能的提高。績效是衡量政府滿足公共需求的有效尺度，有什么樣的評估價值導向和基本原則，就會有什么樣的評估標準和政府的行為結果。一是應重點加強對政府基本公共服務均等化績效的評估。實現基本公共服務均等化是政府的首要職責，其評估的核心是基本公共服務的制度安排是否實現了均等化以及均等化的程度。主要突出公共服務的機會均等、過程均等和結果均等評估原則，并在此基礎上建立科學的評估指標體系。二是建立健全政府公共服務問責機制。按照世界銀行提供的公共服務的“問責三角形”，涉及客戶（公民）、提供者和政府三方，問責機制包括四種；⑴公民和政府之間的“表達”；⑵政府與提供者之間的“協約”；⑶客戶與提供者之間的“客戶權力”；⑷提供者內部的“治理”。[13］目前，公共服務問責機制存在的較大缺陷是：政府常常集政策制定、服務提供及服務監管職能于一身，從而影響了監管的效果和問責的力度。內部取向的評估機制常常漠視社會公眾的真實利益需求，而外部取向的公眾評估機制是把公眾滿意度作為衡量公共服務質量的核心要素，強調政府工作必須注重實際效果，必須以實現公共利益最大化為宗旨。滿意度的“結果導向”不僅使公共服務對象具有一定的話語權和監督權，也會不斷提高政府公共服務供給的績效。因此，必須拓寬、構建公眾和“第三方”參與的地方政府公共服務績效評估的有效渠道和機制，杜絕地方政府在公共服務供給過程中的不作為和“亂作為”行為，保障地方公共服務的有效供給。三是改革并完善公共財政體制和領導干部考核評價體系，使之真正成為科學發展的政策標桿和公平、公正的價值導向，促進地方政府公共服務績效評估標準的科學化。四是建立和利用公共服務電子信息網絡，與公眾進行溝通互動，改進服務流程，減少服務成本和無效性。通過對公民公共服務需求偏好等信息的收集與分析，根據公共服務的稀缺度、公民對公共服務的需求度和滿意度排序，優化公共財政資金對不同公共服務領域與項目的分配結構，降低公共服務供給的邊際成本。

[1］張開云，張興杰，李倩，地方政府公共服務供給能力：影響因素與實現路徑[J］．中國行政管理，2010，（01）．

[2］李軍鵬．公共服務型政府建設指南[M］．中共黨史出版社，2006．

[3］張強．基本公共服務均等化：制度保障與績效管理[J］．西北大學學報（社科版），2009，（02）：71．

[4］肖文濤，程寧．基于科技創新的地方政府競爭力研究[J］．行政論壇，2009，（05）：37．

[5］任維德．地方政府之間的競爭及其競爭力提升[J］．內蒙古大學學報，2005，（03）：58．

[6］[7］[11］彭宗超，莊立．中國地方政府公共服務競爭力相關概念探析[J］．中國行政管理，2008，（05）：75－79．

[8］趙義．“窮”教育走到十字路口[J］．南風窗，2010，（20）：31．

[9］[13］徐煥．公共服務體制改革研究[J］．南都學壇（人文社會科學學報），2009，（06）：24．

[10］（美）E．S．薩瓦斯．民營化與公私伙伴關系[M］．周志忍等譯．中國人民大學出版社，2003．

[12］鄒爾升．公共服務市場化并非政府責任市場化[J］．理論探討，2009，（04）：153．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：In the critical period of social transformation，our public service capacity of local governments has become a core element of government competitiveness．The special functions of public services so that increasing competition between local governments or special attention from the past is only the economic and political competition shifts to more emphasis on social competition in public services．Local government public service competition to win the key to the competitiveness of its public services，public services，and competitiveness is the ability and future potential of real unity．At present，we need to reform and innovation，continue to transform government functions，change the development mode，continuously improve the service facilities，speed up the process of equalization of basic public services，and strengthen the performance management approach to enhance the competitiveness of local government public services．

Key words：public services；local government；competitiveness

On the Competitiveness of Local Government in the Perspective of Public Service Reform

Li Zhaozhi

D630．1

A

1007－8207（2011）02－0056－04

2010－11－05

李朝智（1958—），男，云南昆明人，云南省委黨校公共管理教研部教授，研究方向為領導科學、公共政策。