國際旅游島下免稅購物的法律探討

□ 錢新梅，劉云亮

（海南大學，海南 海口 570228）

國際旅游島下免稅購物的法律探討

□ 錢新梅，劉云亮

（海南大學，海南 海口570228）

建設國際旅游島，要實行諸多特殊政策，實行免稅購物是此類政策之一。免稅購物是海南發展國際旅游業的一項重要措施，涉及免稅購物的對象、商品、免稅商品業經營及其監管等內容。海南國際旅游島免稅商品制度要積極迎合免稅商品業的發展趨勢，建立具有海南特色的免稅購物法律制度，繁榮海南旅游消費，促進海南國際旅游島建設。

海南國際旅游島；免稅購物法律制度；免稅商品；退稅

目前，我國正處于經濟發展模式轉型期，由以高耗能、高排放、高消耗的簡單發展模式轉變為低耗能、低排放、低消耗的可持續發展模式。積極發展以旅游業為龍頭的服務業已是我國新經濟發展模式的重要內容之一。2010年1月建設國際旅游島戰略的提出，為海南全面發展旅游服務業提供了很好的機遇，也為我國免稅商品經營業創造了最佳的試驗基地。在國際旅游島政策下，一切以旅游服務為主導，充分滿足旅游消費需求，積極推動免稅商品經營業發展，已成為海南國際旅游島建設的基本內容。利用特殊稅收優惠制度，拉動旅游消費是不言而喻的。本文僅就如何建立海南國際旅游島免稅購物的法律制度，進行探討。

一、免稅購物的法律依據及其特征

（一）免稅購物的法律依據

免稅商品法律制度是國家對有關稅收優惠的法律制度之一，它是國家稅收的特殊制度，國家實行免稅購物政策的目的在于通過特殊稅收制度，鼓勵旅游者積極購物，拉動當地經濟發展。稅是國家財政的主要來源，稅法對稅收的保障，歸根結底是為了保證國家財政的正常運行，然而稅法的目的不僅僅是保障國家稅收，而且還具備國家經濟發展調控功能，國家稅收政策體現出國家產業政策的導向作用。國家推行免稅購物的稅收優惠政策，制定或出臺旅游免稅購物的相關法規，是發展海南旅游業的當務之急。因為通過稅收減免等政策性的立法，明確在海南旅游購物的游客，享有與其他區域不同的購物免稅優惠政策，以便能調控和鼓勵更多游客到海南旅游休閑度假。有關免稅購物的立法是海南國際旅游島法制建設的重中之重的內容，是海南國際旅游島實行旅游免稅購物的重要法律依據。免稅購物可以極大地吸引和鼓勵更多的資金流向旅游服務業，大力促進旅游購物業的發展。

制定免稅購物條例，其立法目的在于建立海南國際旅游島免稅購物的法律制度，推行本應征稅的商品免于征收相關稅目的免稅政策，以達到吸引旅游消費的目的。該項制度，對于旅游者來說，可以說是一種旅游消費特權，并且已經成為國際旅游業的必要組成部分和旅游消費的重要項目。發展海南國際旅游業，如不積極出臺此項措施，海南旅游業的國際化發展內容是缺失不全的。目前，許多旅游發達國家和地區，都極為重視推動發展國際旅游免稅商品經營業，并將其視為提高旅游服務水平和旅游財政收入的重要途徑之一。免稅購物的法律制度確保了國際旅游者的這種旅游消費特權，對刺激旅游消費具有重要影響，它作為一種稅收免稅制度，不僅能吸引旅游者入境消費，帶動旅游服務業，保障國家的財政收入，而且更重要的是能促進以旅游業為龍頭的服務業全面發展，建立真正意義的旅游國際化市場，使旅游業實現國際化發展。

（二）免稅購物的法律特征

如何界定免稅購物中的免稅商品，是免稅購物法律制度的核心內容。目前我國的有關立法對免稅商品有不同規定，如，海關總署和財政部國家稅務總局分別有不同的定義，在《中華人民共和國對免稅商店及免稅品監管辦法》（以下簡稱《監管辦法》）第30條第3款中規定，“‘免稅品’是指經營單位按照海關總署核準的經營品種，免稅運進專供免稅商店向規定的對象銷售的進口商品，包括試用品及進口贈品。”而根據財政部印發的《免稅商品特許經營費交納辦法》第2條，“免稅商品是指免征關稅、進口環節稅的進口商品和實行退（免）稅（增值稅、消費稅）進入免稅店銷售的國產商品。”這表明對免稅商品有不同理解，依據海關總署的規定，免稅商品僅限于進口商品，若依據國家稅務總局的規定，免稅商品則包括進口商品和本國商品，無論如何免稅商品基本的內涵就是免征關稅的商品。

免稅商品與征稅商品相比，具有如下法律特征：一是適用特定主體。免稅商品的購買對象一般為即將出入境的游客，境內游客不適用，其目的在于鼓勵境外游客。二是適用特定商品。免稅商品一般是進入本國境內的進口商品，有時游客購買國內商品攜帶出境也免征出口關稅，目的在于鼓勵游客入境旅游購買國內商品，帶動國內商品消費。三是指定銷售場所。免稅商品的銷售場所即免稅店一般開設在機場、港口或在運行的交通工具上，并處于海關監管之下，很少設立于市區內或旅游景區。四是有獨特經營規則。購買免稅商品需要履行一定的手續，游客需出示一定的憑證，如出示護照、查閱出入境及其簽證情況等；核對可購買免稅商品的種類額度，購買時簽發相應的免稅憑證等，在提取貨物也有特殊規定。

免稅購物的法律制度作為國家特別優惠的稅收制度，其主要內容在于規范有關免稅商品的流通活動，涉及免稅購物的適格主體、國內外商品、購物店、免稅購物手續等等內容。然而，我國有關免稅購物的法律制度仍然不完善，也很不規范，并沒有立法統一其基本的內容。盡管國家財政部、國家旅游局、國家稅務總局、國家海關總署都有免稅商品的相關規定，但免稅商品經營業仍然不對外開放，只由中國免稅品公司統一對我國的免稅商品進行經營管理。免稅商店僅針對離境游客，銷售店內的進口商品或適當銷售部分免征出口稅的國內產品。對于進口商品實行免征關稅，對于本國產品，也可以向免稅店退回所征的增值稅。海關對免稅品進行監管，規定只能在免稅店內進行購物，在海關隔離區內提貨，并且不能在境內消費。

二、免稅購物制度最新的國際發展趨勢

免稅購物的商品經營業作為旅游業的附屬產業，其歷史可以追溯到20世紀40年代。1947年愛爾蘭香儂機場開設世界上第一家免稅商店，標志著免稅商品經營業的產生。與此同時，免稅購物品制度也開始出現，許多國家也逐漸開始免稅購物的相關立法。近30年，世界各國都不斷創新免稅購物商品的經營管理制度，免稅商品法律制度得到完善，具體呈現以下幾個發展態勢：

一是免稅商品經營業漸漸向旅游零售業轉型，這已是世界各國免稅商品經營的發展新趨勢。現在隨著全球經濟一體化的迅速發展，國際服務貿易發展水平得到了很大的提高，旅游業快速發展，也進一步促進了旅游購物市場的繁榮，免稅購物的商品經營業也漸漸向旅游零售業轉型發展。如，歐盟在其成員國之間取消免稅購物制度后，歐洲免稅品經營業開始向旅游零售方向轉移資本，僅用4年時間就完成了向旅游零售業的轉型。[1］這種轉型有著許多原因，其中免稅商品經營業的特殊性，即國家特許經營模式使其具有明顯的壟斷性，這對于傳統零售業來說，免稅商品經營業具有排他性，如今在積極發展世界經濟一體化的形勢下，許多國家對免稅購物商品經營業進行適當的放權，其壟斷性和排他性的經營優勢漸漸喪失，使其向一般旅游零售業轉型是旅游服務經濟發展的必然結果。旅游零售業一般指：“為國際旅客在旅途中滿足所有商品需求的服務業務。”許多國家在發展旅游業的同時，都會帶動和促進旅游零售業發展，旅游零售業最大的特點就在于它與旅游業、國際航空業、旅游商店等密切關聯性，體現為相輔相成、相榮相譽。旅游業的國際化發展，則必然推動國際旅游零售業，免稅購物的商品經營業則是國際旅游零售業的核心，免稅購物的商品經營與旅游零售業務密切相關，是旅游零售的一個方向，在國際旅游業發展中已自成產業。免稅商品經營業的發展無論對其自身，還是對其所服務的旅游業、民航業、或其國家物流經濟發展和作用都是不可低估的。

二是由僅適用于外國人的免稅購物漸漸發展并拓展到國人免稅購物的政策，是當今免稅商品經營業普及發展的最新趨勢。免稅購物商品經營業，最初的發展目的是吸引國際游客，其適用對象被嚴格限定于國人之外。如今由于各國各地區經濟發展的不平衡，為了縮小區域經濟差異或由于實行特殊經濟發展政策的需要，不少國家都通過立法擴大了免稅購物商品制度的適用對象，將適用主體擴展到本國人。當本國人具備一定條件時，也可以享有免稅購物政策優惠。國人免稅購物政策是對國家免稅商品經營業的重大突破，世界上最早實行國人免稅政策的地區是日本的沖繩島，之后，韓國的濟州島也推行日本的國人免稅購物政策。[2］國人免稅購物的內涵是指本國本島本土居民、游客和國外游客，在離島離境時，可以到特定免稅店購買特定免稅商品。國人免稅購物政策有其特點，如免稅商品的免稅對象是本島居民、本國游客和國外游客。國人免稅購物政策往往只設在特定免稅店內，并且依據各國情況，免稅商品的范圍也不盡相同，比如日本沖繩的此類免稅店內僅銷售進口產品，而韓國濟州島則允許部分本國免稅商品進入此類免稅店。國人免稅購物政策最大做法是將免稅購物優惠政策拓展到本國本土本島之人，目的仍是在于吸引國人極大地參與旅游活動，擴大出入境旅游人數，拓寬旅游消費途徑，促進旅游服務業的全面發展。國人免稅政策其實也是拉動國內旅游購物消費的一項重大措施。

三是購物退稅政策。購物退稅，即商品退稅，它指一國政府將外國旅游者在本國指定的零售商店中購買的須攜帶離境的商品價格中所含的已經繳納的間接稅退還給外國旅游者的行為。該政策是國際免稅商品管理法律制度的又一重大突破，也是免稅商品管理法律制度新的發展趨勢。它拓展了旅游購物優惠政策措施的基本內容，通過退稅的方式免去了旅客所購商品的流轉稅，盡管不涉及關稅，但畢竟是降低了游客消費成本，仍是發展旅游消費的最佳途徑之一。購物退稅政策始于歐洲，后發展到日本、韓國、新加坡等多國，如今亦成為一項重要的國際慣例。盡管各國有關購物退稅的立法各有不同，但是都具有如下特征：在退稅的對象上，一般多規定為非本國居民，非在本國境內使用；在適用的商品上往往限于境內所生產的日用消費品，對其購物數額均有一定限制；在所退稅的稅種上，國內商品一般是退還已征收了的增值稅，進口商品一般退還消費稅；在退稅場所方面，多數國家在指定特定的退稅商店購物，只要符合一定退稅條件，均享有退稅待遇，有些規定在離境時，由海關辦理退稅。加拿大甚至無需指定特定的商店，游客在任何商店內購買的商品都可以享受購物退稅優惠。[3］

四是由原先只是海關監管發展到海關以外多種機構管理并存的免稅商店管理體制。各國在對免稅商店管理方面，對游客購物的提貨方式主要有兩種：一種是“店內購物，隔離區提貨”，一種是“店內付款提貨，海關隔離區驗收”。游客攜帶所購得免稅商品離境，常見由海關來監管，現在不少國家在離境口岸設立免稅店，也由口岸管理或稅務部門來監管。

三、構建國際旅游島下免稅商品法律制度

2008年4月海南雖獲得批準在海口、三亞、瓊海、萬寧四市各開辦一家市內免稅店，但目前也僅三亞的市內免稅店開張經營，從其經營現狀來看，通過免稅購物來拉動旅游消費，從而推動國際旅游島建設的作用并沒有很好地得到發揮。從目前海南的游客結構分析，依據有關統計，2008年，海南所接待的游客中，國內游客占游客總數的95．2%，而且有關權威機構也指出，在未來的5－10年，海南的游客很可能仍然以國內游客為主，與之相對的旅游消費需求，國內游客仍為主流。[4］海南國際旅游島建設，盡管主要是發展吸引和鼓勵國外的游客，但建設之初，國內游客仍將是海南旅游的最大客流，國內游客是確保海南國際旅游島建設的前期保障。因此，在海南推行免稅購物商品經營制度，就應該面對海南旅游業當前的實際，既要充分確保海南游的國內游客人數，又要不斷擴大吸引境外游客人數，拓寬各類游客旅游消費途徑。

基于上述緣由，筆者認為，可以從以下幾方面構建海南國際旅游島免稅商品法律制度：

一是盡快制定出臺 《海南經濟特區免稅商品管理條例》。海南是我國最大的經濟特區，經濟特區立法權與生具有，海南經濟特區立法權就是海南最大的特殊優惠政策，充分用好用活用足經濟特區立法權，制定海南經濟特區法規，保障國際旅游島建設，是海南經濟特區的當務之急。制定 《海南經濟特區免稅商品管理條例》，將海南實行特殊的免稅商品管理制度合法化、固定化，使其具有充分的法律依據。在法律效力上，海關總署的《監管辦法》和財政部的有關管理辦法都僅僅是部門規章，與經濟特區法規相比應該低一個等級，海南利用經濟特區立法權所制定的特區法規，對于發展免稅商品經營業，壯大海南國際旅游消費市場有著積極的促進作用和深遠的影響。

二是建議拓寬海南免稅購物優惠對象。海南國際旅游島戰略下，免稅購物商品的免稅對象應該不僅僅是外國游客，還有必要拓展至包括國內游客，甚至出入島外的島內居民也可以享有一定的免稅購物政策的優惠。在具體購物免稅優惠幅度和商品等方面，可以規定有不同的限定。因為海南國際旅游島建設，實行免稅購物的對象應是“游客”，事實上“游客”有國內國外之分。既然海南島定位為國際旅游度假天堂，沒有理由只給外國游客免稅購物鼓勵其來瓊，而不給國人免稅購物優惠而歧視國人。與此同時，給予本島居民出島享有一定幅度的免稅購物優惠，也恰是擴大旅游消費的激勵措施之一，何樂而不為。

三是建議放寬海南免稅商品經營業的準入門檻。在免稅商品經營業的管理上，多數國家都是實行有專門公司壟斷專營，政府根據實際情況批準由某專營機構進行專營免稅商品業務，海關統一監管。由于當今世界免稅商品經營業發展已得到很大的普及，該免稅商品經營門檻也漸漸放低，由壟斷性經營轉變為競爭性經營，經營地點也由機場，碼頭等口岸發展到市內或旅游景區。目前，我國免稅商品經營業仍顯得相當的保守，經營門檻仍然較高，經營主體還是實行單一壟斷經營，經營模式也是死板僵化。海南在國際旅游島戰略下，免稅商品經營業要大膽突破，無論從經營業準入、經營地點場所、經營主體都要放開搞活，在強化集中統一監管模式下，免稅商品經營實行適度自由競爭，積極促進旅游消費服務業，迅速發展壯大海南旅游購物，實現海南購物天堂之夢想。

四是擴大海南免稅商品的種類和免稅購物限額。海南國際旅游島建設是我國以旅游業為龍頭的服務業全面對外開放的嘗試，海南由于島嶼和地緣等因素，物產奇缺，發展旅游業如不實施全面放開的免稅購物政策，國內外廉價商品難以在海南營銷，游客在海南購物欲望難以滿足。在海南經營免稅商品的具體免稅稅種應有如下：對于進口產品，可以免去進口環節的關稅、如主要是進口環節的消費稅；對于本國產品，可以免去部分增值稅和消費稅。海南實行免稅購物制度，可分兩部分：商品退稅制度和商品免稅制度。其中前者只針對境外旅客，這里的境外旅客限定在“即將離境的外國旅客、外籍華人、華僑、臺港澳同胞旅客。”在退稅范圍上，除特定商品外，只要是征收了增值稅和消費稅的商品，均可以成為退稅商品。對于退稅商品，也可以指定其他商業機構或者在免稅店內銷售。[5］這與免稅制度的本意是一致的，后者適用于所有來海南旅游的游客，作為旅客，應將免稅品限定在日用消費品中，即海南將來的發展方向是日用消費品免稅區，這不同于香港。香港作為自由港，其進出境商品，除煙酒等特殊商品外，都不征收關稅。來海南旅游的游客離島離境時，可以購買一定的免稅商品，享受免稅的優惠。這種免稅店的類型可以是機場免稅店，也可以是市內免稅店。

五是建立統一的免稅商品監管機制。海南國際旅游島免稅商品經營業要有一整套完備的監管體系，不僅有統一的監管機構，還必須要有一套完整、成熟的規章制度，通過經濟特區立法建立可行的免稅商品監管機制。如可以考慮借鑒香港“免稅店購物，海關驗貨”的同時，又要避免和預防一系列走私現象的發生。在實行退稅制度時，要確保對騙稅行為的有效監管。要確保規范免稅商品交易市場，保證國家財政，防止稅的流失，維護公平交易秩序。

總之，免稅商品經營業對海南國際旅游島建設的意義是不言而喻的，盡快制定出可行的《海南特區免稅商品經營條例》，規范海南的免稅商品經營市場，指引旅客購買免稅商品，將免稅商品經濟政策落實到立法層面，這些都是現階段所要解決的重要問題。

[1］屈明光，王長山．專家：旅游零售是中國未來免稅業的發展方向[EB/OL］．經 濟 參 考 報 ：http： //news．xinhuanet．com /travel/2006－01 /25 /content＿4096413．htm．

[2］孫苑，朱臣．關于建設東疆港國人免稅購物中心的思考[J］．天津經濟，2010，（01）．

[3］徐海軍．海外旅游者購物退稅政策思考[J］．旅游學刊，2003，（05）．

[4］鄭瑋娜，王暉余．海南建國際購物中心是中長期過程 應分4步推進[EB/OL］．新華網海南頻道，http：//www．hinews．cn/news/system/2010/08 /05 /010976218．shtml．

[5］劉云亮．海南國際旅游島的幾個法律問題[J］．海南大學學報（人文社會科學版），2009，（03）：246－252．

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：Construction of international tourism island，We will execute many special policies．The Duty－free Shopping is one of such special policies．The Duty－free Shopping is a substantial measures for development of international tourism in Hainan，involving the duty－free shopping objects，commodity，management，supervision，etc．Hainan international tourism island duty－free system need to actively to cater to the development trend of the whole duty－free，establish a characteristic of duty－free shopping system of Hainan，prosperity Hainan tourism consumption，promote Hainan international tourism island construction．

Key words：international tourism island；the duty－free shopping；duty－free goods；drawback

Laws Discussed of the Duty－free Shopping on International Tourism Island

Qian Xinmei，Liu Yunliang

D922．221

A

1007－8207（2011）02－0072－04

2010－12－10

錢新梅（1985—），女，河南鄲城人，海南大學法學院經濟法碩士研究生，研究方向為經濟法學；劉云亮（1965—），男，海南定安人，海南大學法學院教授，碩士生導師，經濟法學科負責人，研究方向為經濟法學。