依法執(zhí)政與司法審查關系的法理解讀

□廖原

（廣西政法管理干部學院，廣西 南寧 530023）

依法執(zhí)政與司法審查關系的法理解讀

□廖原

（廣西政法管理干部學院，廣西 南寧530023）

從某種角度來看，構建和諧社會就是要對國家中的主要權力以一種制度化的方式進行引導和規(guī)范，以形成一種國家權力秩序。就我國而言，中國共產黨的執(zhí)政權是歷史選擇，人民賦予的。如何規(guī)范化、制度化、法治化的執(zhí)政是當前黨和國家非常關注的問題，也是理論上需要予以解答的課題。這需要從依法執(zhí)政的歷史發(fā)展邏輯，執(zhí)政及依法執(zhí)政的含義和對黨執(zhí)政所依據的法的范疇從法治的角度進行分析，探討依法執(zhí)政與司法審查之間的關系，辨析其法理依據，就目前而言將執(zhí)政行為進行分解是解決依法執(zhí)政與司法監(jiān)督關系的一條現實路徑。

和諧；依法執(zhí)政；司法監(jiān)督；法理依據；方式

人類社會對和諧狀態(tài)的追求都是通過建立相應的規(guī)則，并通過對規(guī)則的創(chuàng)建、實施或革新、變更、解釋等途徑來實現的。構建和諧社會就是要對國家中的主要權力以一種制度化的方式進行引導和規(guī)范，以形成一種國家權力秩序。就我國而言，中國共產黨的執(zhí)政權是歷史選擇，人民賦予的。如何規(guī)范化、制度化的進行依法執(zhí)政是當前黨和國家非常關注的問題，作為一種重要的社會規(guī)則，法也就理所當然的成為和諧社會發(fā)展的關鍵要素。因此在新時期實行依法執(zhí)政是中國政治文明的歷史發(fā)展邏輯使然，是法治的要求，也是我國在構建和諧社會中的必然要求。從黨的執(zhí)政理念發(fā)展來看，“從依法治國到依法行政再到依法執(zhí)政的提出，絕不僅僅是字面上的一次又一次凝練，它們把治國方略、執(zhí)政方式以及領導方式等提高到了一個新階段、新水平和新境界，具有深刻的內涵。”[1］“依法執(zhí)政”，是實現黨的領導的基本方式，指執(zhí)政黨按照憲法和法律確定的國家政權運作方式來掌握國家政權的執(zhí)政方式，使黨的領導方式和執(zhí)政方式符合法治原則，使黨的執(zhí)政活動在憲法和法律范圍內進行。依法執(zhí)政要求中國共產黨依據憲法和法律而不是執(zhí)政黨的政策執(zhí)政；要求執(zhí)政黨通過法定的國家政權組織形式而不是直接通過政黨組織的形式執(zhí)政；要求執(zhí)政黨的執(zhí)政行為必須符合國家政權運作方式的要求，而不能脫離國家政權運作方式。“依法執(zhí)政需要落實執(zhí)政責任。責任是法治的生命，無責任即無法治。依法執(zhí)政是一個重大的法治問題”，[2］這就要求依法執(zhí)政，必須在法治的框架內，接受法律的監(jiān)督，司法監(jiān)督理所當然是不可缺失的一環(huán)。

一、依法執(zhí)政的含義

要認清何謂依法執(zhí)政首先應當了解執(zhí)政的含義。從中國共產黨的領導方式來看，主要是在政治、思想和組織上進行領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，實施黨對國家和社會的領導。因此，我們講黨的執(zhí)政，就是運用正確的理論、路線、方針、政策、策略，采取科學的制度和方法，支持和保證人民當家作主，有效治黨、治國、治軍，帶領各族人民建設社會主義現代化國家的一系列活動。有學者曾經對黨的執(zhí)政方式進行過專門的論述，他們認為在依法治國條件下，黨的執(zhí)政方式的實現形式應是通過立法和完善相關法律制度，確立共產黨執(zhí)政的法律地位并使黨的領導活動納入法制化的軌道，把某些黨規(guī)轉化為國家法律，把目前黨對人大的領導從“外在領導”轉變?yōu)椤皟仍陬I導”，同時通過制度創(chuàng)新，使人民代表大會成為名副其實的國家權力機關，通過人民代表大會制度實現黨的領導。筆者認為上述論斷雖沒有明確指出黨的執(zhí)政方式就是依法執(zhí)政，卻包含了依法執(zhí)政的全部要義，那就是確立法律的權威地位，使黨在法律允許的范圍內活動，這可以看作是依法執(zhí)政內容的一種理解，當然依法執(zhí)政在執(zhí)行層面上的具體內容還包括依法決策、依法管理、依法監(jiān)督等等。由此筆者認為所謂依法執(zhí)政，是指將執(zhí)政黨（在我國就是中國共產黨）的一切執(zhí)政活動納入法治的軌道，各級黨組織和黨的領導人嚴格按照憲法與法律規(guī)定的范圍、程序、時限和手段行使執(zhí)政權力，既不得越權和濫用職權，也不得失職，一切執(zhí)政行為都必須接受憲法和法律監(jiān)督。隨著貫徹落實十六大精神的深入，依法執(zhí)政已經成為中國共產黨在新的歷史條件下領導全國人民實行依法治國、建設社會主義法治國家的核心和關鍵。黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領導。不是由黨包辦代替國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關等直接管理國家生活和社會事務。依法執(zhí)政的主體為黨的代表機關，包括了中央和地方各級黨的委員會；國家各級機關，包括權力（立法）機關、行政機關、司法機關（法院和檢察院）、軍事機關等行使國家各項權力的機關。依法執(zhí)政的客體是國家的各項重要權力，包括立法權、行政權、司法權和軍事權力。而依法執(zhí)政的內容就是執(zhí)政權與國家中各項權力配置所形成的職權與職責之間的各種關系的總和。

二、依法執(zhí)政的前提——有法可依

依法執(zhí)政的具體運行，首先要解決有法可依的問題。自中國共產黨第十一屆三中全會以來，經過 30多年的努力，我國立法工作取得了重大成就，我國已有了一部基本適應新時期國情的憲法，有了刑事、民事和行政等方面的基本法律，有兩部特別行政區(qū)基本法，還制定了一大批經濟、科技、教育、文化、衛(wèi)生、國防、環(huán)保等方面的法律法規(guī)。到目前，我國現行法律已達 200多件，行政法規(guī) 600多件，地方性法規(guī)8000多件。從總體上講，我國政治、經濟、社會生活的重要方面已基本上做到了有法可依。作為依法執(zhí)政基礎的法就是國家中的最基本法——憲法。依法執(zhí)政的法律關系最主要的體現在憲法當中，由憲法予以調整和配置，使執(zhí)政權與國家各項權力和諧運行，從而形成和諧的權力關系。“在人類政治文明的發(fā)展歷程中，憲政可能是迄今為止最能夠把人權、自由、民主與法治相統(tǒng)一的價值理念，也可能是最有利于保證社會秩序和國家秩序的制度形式設計。”[3］我國的憲法典在序言中通過對歷史經驗的總結，確立了四項基本原則、憲法的指導思想。也就是說，我國憲法典實際上通過序言把黨的執(zhí)政地位，以及黨的執(zhí)政權與國家中各項權力的關系做了原則性的規(guī)范，對執(zhí)政目標進行了確定。憲法給黨的依法執(zhí)政確定了根基。當然作為憲法而言，基本性與原則性是其特征，雖然在對國家各項權力的行使機關以及這些機關的組織形式和職權、職責進行了概括，但是并沒有對執(zhí)政黨的執(zhí)政權與其他各項國家權力進行基本的劃分，這在一定程度上帶來了規(guī)范執(zhí)政權的憲法困惑。

在憲法確定的框架內，雖然我國的法制建設取得了長足的進步，但同時，我們應清楚地認識到，法律體系的建構和完善，同樣需要與時俱進。不可否認，我國現有的法律體系在完整性、統(tǒng)一性、協調性、效率性、公正性等方面較具體的法律價值層面與技術層面與依法執(zhí)政對完善的法律體系的要求尚有一定距離。如：我國尚有不少法律空白，無法可依的現象在某些領域仍然存在；有些法律條文過于抽象，不便操作；有些法律不夠完善等等。面對新世紀適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，黨的十六大報告指出：“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。”報告還在不同部分、不同段落對立法工作提出了具體而明確的任務和要求。未來幾年我國的立法工作任務重，責任大，我們應著重在切實提升體系的完整性、統(tǒng)一性、協調性、效率性和公正性等方面下功夫，不斷提高立法質量，努力構建一個體現較高文明的新的法律體系，為我黨的依法執(zhí)政提供強有力的法律支持。現行《憲法》序言規(guī)定：共產黨作為執(zhí)政黨，必須以全國人大制定的《憲法》為“根本的活動準則”。憲法第5條規(guī)定：“黨不得有超越憲法和法律的特權”。然而，除了憲法外，規(guī)范黨的具體職能和執(zhí)政程序的法律法規(guī)少之又少。就憲法而言，也規(guī)定得不是很詳細、具體。如果沒有一部明確規(guī)定黨的具體職權和執(zhí)政程序的法律，如何規(guī)范黨在憲法和法律范圍內的活動，如何協調執(zhí)政權與國家其他各項權力之間的具體關系，這在客觀上是難以衡量的，在實踐中也是難以做到的。因此，對于憲法的短缺，即沒有明確規(guī)定黨的職權范圍和活動程序的前提之下，我們的進一步方向就應當在法律范疇內，依據憲法的基本原則及精神做出明確的規(guī)定，使依法執(zhí)政真正有法可依。目前，我們執(zhí)政黨一直通過制定重大決策與政策，訂立黨內規(guī)范文件的形式來對中央及地方各級黨組織的行為進行規(guī)范。江澤民同志曾經提出：“各級決策機關都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制度和責任制，防止決策的隨意性。”這表明黨的領導人對于正當程序有了新的認識，黨在獲得執(zhí)政權的合法依據的基礎上，對于其執(zhí)政的行為也應采取合法方式來行使，其中程序合法是其中的關鍵步驟。黨通過建立一定的制度與機制來完善執(zhí)政權的代表性，我國將“三個代表”的重要思想寫入憲法中，就是要通過這種代表人民利益和社會發(fā)展方向的機制，來樹立其執(zhí)政地位的合法性。也就是說黨的各項政策和決策的制定出臺，均是廣大人民意志的抽象轉化過程。這種過程完全可以進一步地深化為國家的法律，也就是把人民的利益作為了連接執(zhí)政權與國家各項權力的關系紐帶。我們認為國家法律應是規(guī)范化、法律化的黨的政策。法律和政策之間雖然存在形式上的不同之處，但是實質上都起到了規(guī)范的作用。關鍵問題在于能夠培養(yǎng)出一種法治的土壤，而不是拘泥于法的形式，這一點從存在不成文法傳統(tǒng)的國家如英國的法治狀況中可以比較清晰的看出。因此，我們一方面要出臺明確規(guī)范主體，即執(zhí)政黨所具權力義務關系的法律規(guī)范，另一方面要規(guī)范好黨的執(zhí)政行為，譬如政策的制定如何納入到法治軌道上來，畢竟黨的政策在黨的執(zhí)政行為中處于核心的地位，執(zhí)政黨是通過政策來指導各級黨組織和全體黨員行為的。

三、對黨依法執(zhí)政司法監(jiān)督的法理依據

執(zhí)政黨的各種組織及其成員總是處在各種不同的社會、經濟、文化的環(huán)境當中。無論是作為單個的人還是一定的組織，其在社會上均是一個“理性人”的角色，其行為難免會有尋求個人或團體利益的傾向。缺少制約和權威法律的規(guī)范會給這些個人和團體帶來利益尋租的空間。僅僅通過宣傳或教育來要求他們完全以人民利益至上的觀念作為其自身一切行動的指南，難以實現權力規(guī)范運行的效果。當然我們能屢屢看到黨和政府部門的高級領導因為違法違紀的行為受到司法機關和黨的紀律檢查部門的懲處，而且黨中央也明確表示不怕暴露涉及高層的腐敗行為，但是筆者認為從制度層面上來看我們的監(jiān)督制度存在缺陷是腐敗案件頻發(fā)的重要原因。傾聽人民群眾對黨的批評聲音，將黨的利益置于人民利益之下，這是取信于民的關鍵。“三個代表”思想的核心是黨必須代表最廣大人民的根本利益，這就要求黨的利益服從于人民利益。黨要做的是將自己利益與人民利益完全統(tǒng)一。加強黨的領導，鞏固黨的執(zhí)政地位，不是處在執(zhí)政地位的黨自己說了算，而要看人民是否認可你的執(zhí)政行為。所以執(zhí)政黨執(zhí)政的正當性與合法性由司法予以監(jiān)督是合乎邏輯的。“法治的主體不是單一的國家、政府、政黨，也不是社團、法人、作為自然人的社會成員，而是包括這些成分在內的整個社會活動主體，它們之間是彼此獨立、彼此依賴、彼此制約又彼此合作的，體現了一種以雙向互控為基礎的多重互控關系。”[4］（p4）在筆者看來依法執(zhí)政還涉及到一個政治與法治的關系問題 ，對于政治范疇的問題，司法應給予尊重，不能予以干涉，但是什么是政治問題是一個很難區(qū)分清楚的問題，有學者認為政治的基本價值目標是為了在人類的公共生活中建立有效的秩序，[5］政治歸根結底其實其核心內容是一種權力關系的問題，我國對政治與法律的關系在傳統(tǒng)理論中都是強調法律服從于政治的。當然，憲法具有較強的政治性，可以說是調整政治的法，但是就我國而言，在作為憲法監(jiān)督機關的全國人民代表大會及其常務委員會的憲法監(jiān)督還不能切實對一些執(zhí)政中的違憲問題進行監(jiān)督的條件下，憲法中的一些權力配置還不能完全到位，如司法權的獨立性問題。我國的司法機關的獨立性是有限的，其有限性就在于與行政機關和權力機關之間的關系并未能很好的厘清，而且拘泥于我國具體國情與政治環(huán)境的影響，不可能作到如同美國等西方法治發(fā)達國家那種程度的司法獨立，但是對于西方法治發(fā)達國家的有益經驗，應當予以參考和借鑒。

司法監(jiān)督要取得實效，司法獨立性是關鍵所在，這也是取得司法公信力的核心要素。關于司法獨立，德國學者將其具體界定為八個方面：⑴獨立于國家和社會間的各種勢力；⑵獨立于上級官署；⑶獨立于政府；⑷獨立于議會；⑸獨立于政黨；⑹獨立于新聞輿論；⑺獨立于國民時尚與愛好；⑻獨立于自我偏好、偏見與激情。從中不難看出，司法獨立意味著一個社會中特定司法實體的法律自主性，而這種自主性以排除非理性為內容、為標志。所以司法獨立的含義為：經國家確立的中立機關及其工作人員在按法定程序和方法對沖突事實實用法律的過程中排除任何非理性干預的法律自律性。我國的司法機關無論從理論上還是實踐中都缺乏獨立的空間。從中外學者的觀點來看，司法獨立可分為三個層次：第一層就政治層面而言，司法獨立指司法權獨立；第二層含義是法院獨立，法院獨立是司法獨立的制度表現，包括法院獨立于非法院機構和法院之間相互獨立；第三層含義是法官獨立，即獨立與法官之間自主性，法官獨立是司法獨立的最高形態(tài)。在政治層面和法院獨立層面，我國憲法規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”但與此相應的體制并不完善、合理，實際上司法常受到政府權力的干擾。而在第三個層面上，雖然我國法官法第8條與其他相關法律規(guī)定為法官獨立行使職責提供有力保障，并已正式簽署了聯合國《公民權利和政治權利國際公約》，承認法院內部實行法官獨立審判。但實際上法官并未能夠真正獨立。不論從法院的內部結構還是從審判方式來看，包括上下級法院的關系及法官和法院的關系，中國的司法制度基本上建立在行政化機構設置與管理，司法為黨和政府的管理服務的觀念上，法官獨立在整個制度中并沒有得到承認。

從現實情況來看，所有的國家機關都是在黨的領導下，關鍵的人事權限由黨的組織部門來決定，因此司法機關的獨立性不但要接受黨的領導，還有權力機關、行政機關的干預。其依法獨立行使審判權的法律地位并不樂觀。但作為“法治的理論是從邏輯上分析法治的各種要素與條件及其存在與展開的各種可能情形；特別是其在理想狀態(tài)下的各種可能情形；而法治的實踐則是在具體的現實境況當中法治理論的具有真實的可行性的操作與運行。因此，理論中的法治不一定具有現實的可行性，也不一定就可以付諸實踐，而法治的實踐運作必定要對法治的理論進行一定程度的修正與選擇。因此，理論與實踐是有一定的距離的。但中國法學者與法律人通常忽視二者的差別，”[6］（p3－4）我們認識法治是一個復雜漸進的過程，不能簡單地認為法治不過就是一些制度的建構或者移植，它也不是執(zhí)政黨和政府自上而下的推行或國家主要領導人發(fā)出的號召進行推行就能實現的。依法執(zhí)政與司法監(jiān)督均應首先確立法律至上的觀念，建立起一種對法律的虔誠信仰，這是依法執(zhí)政與司法監(jiān)督關系的邏輯結合點，否則就只能是一種烏托邦似的幻境。世界各國的法治模式均有其自身的特點，但是法治的精神即對法的信仰是共同的基礎。因而我們有必要從歷史與現實、理論與實踐、進化與建構、信仰與理性等多種維度來探析依法執(zhí)政與司法監(jiān)督的辨證關系。

四、對依法執(zhí)政進行司法監(jiān)督的方式構想

對于依法執(zhí)政與司法監(jiān)督的可能性探討，必須按照憲法的框架和法治實踐來進行。要對依法執(zhí)政進行司法監(jiān)督，有兩個方面的問題必須解決。其一是必須要從法律上對執(zhí)政行為進行分解，也就是要將執(zhí)政法制化。其二是要進行司法體制改革，確保司法的相對獨立性。

（一）執(zhí)政行為的法制化分解

2005年頒布的《國家公務員法》將黨的機關的工作人員也納入到該法的規(guī)范之中，這給我們一種思路，在目前難以制定出一部執(zhí)政法或政黨法的情況下，是否可以將執(zhí)政行為分解開，將其不同的執(zhí)政領域進行部門法化。如，可以把黨對于行政機關的領導關系納入行政法律關系范疇，由行政法予以調整，以改變當前這種由黨委決策政府執(zhí)行的事項，最終由政府承擔行政責任的尷尬狀況，黨委應對其決策的違法及失當承擔行政責任。把執(zhí)政黨對于國家權力機關的領導關系納入憲法等基本法中，形成一種互相監(jiān)督的良性關系，處理好領導權與監(jiān)督權，政治領導與憲法監(jiān)督的關系。把執(zhí)政黨對于軍事機關的關系則納入軍事法律法規(guī)中進行調整。在以上法律條文中必須明確領導的職責與義務、程序、以及相應的法律責任。另外，把對于經濟和社會生活關系的指導和領導關系也分別由該方面的相應法律關系進行調整，將黨的執(zhí)政行為全面納入法治軌道，覆蓋各種法律關系，這樣就形成了一套依法執(zhí)政的法制保障體系。這樣為司法對執(zhí)政進行監(jiān)督開辟一條可行的途徑，但是目前即使是行政行為我們也沒有進行全面的監(jiān)督。從理論上來講執(zhí)政行為似乎更傾向于抽象行為，所以進一步而言，黨的組織制定的政策等規(guī)范性文件應視其性質納入到司法，使其具有抽象行政行為的監(jiān)督職能，并將政策納入審查體系當中。但司法過多對于政治問題的介入顯然并不合適，或者說由普通法院來予以監(jiān)督并不合適，這種審查可以考慮納入到憲法監(jiān)督之中，這就要求我們能在理論和實踐中建立一套區(qū)分執(zhí)政行為的標準而將普通司法監(jiān)督與憲法監(jiān)督的界限劃清。

（二）司法體制的完善

我國憲法對于司法的獨立性有明確的規(guī)定。關鍵的癥結在于在具體制度建構中沒有貫徹落實。《公務員法》雖然將黨的各級機關中的工作人員進行了法的規(guī)范。但是這也同時帶來了一定的法治困境，將其納入內部行政管理關系當中，排除了司法進入的可能。而且該法還將法院與檢察院的法官、檢察官也納入到公務員體系當中，把司法人員行政化，這是該法的缺陷，難以體現司法獨立性。目前的情況是司法過于地方化，要改變這一狀況，就必須將黨對司法機關的組織領導權進行一定的分配，地方執(zhí)政機關不應享有對司法的組織權和人員控制權，這些權力要收歸中央，而中央也不能直接任命司法機關的負責人，而應通過最高權力機關以法定程序進行決定和任命。另一個重要的方式就是改變各級執(zhí)政機關、人大機關和行政機關對于地方法院的干涉，將司法機關的設置與行政區(qū)劃適當的分離，破除地方各級國家權力機關對司法的干擾，實現人、財、物的供給與地方脫離，地方司法機關的人員、經費等統(tǒng)一由中央以制度化、規(guī)范化、法制化的方式來解決。

法治的要義在于對權力的制約和規(guī)制，如何正確處理依法執(zhí)政與司法監(jiān)督之間的關系，其實質就是如何對權力進行監(jiān)督與制約的關系，也是確保黨的依法執(zhí)政的行為合法性的制度基礎，通過權力法治化運行，來構建和諧的權力關系，是實現憲法確立的依法治國方略的現實路徑。

[1］張琪，李國平．論當代中國憲政道路上的三次理性選擇[J］．東北電力學院學報，2003，（03）．

[2］袁曙宏．黨依法執(zhí)政的重大理論和實踐問題 [J］．法學雜志，2006，（02）．

[3］蔣傳光，李乾寶．依法執(zhí)政的憲政價值闡釋[J］．學習與探索，2007，（03）．

[4］[6］姚建宗．法治的生態(tài)環(huán)境[M］．山東人民出版社，2003．

[5］周光輝．政治文明的主題：人類對合理的公共秩序的追求[J］．社會科學戰(zhàn)線，2003，（04）．

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：From a certain point，the building of a harmonious society is on the main power in the country to a systematic approach to guide and specification，to form a national power order．For its part，the Chinese Communist Party＇s governing authority is the historical choice， entrusted by the people．How to standardized and institutionalized，the rule of law in the ruling party and the country is currently of great concern，is theoretically needs to be answered．This requires from the governing of the historical development of the logic， and the ruling and the meaning of the rule of law，and on the party＇s ruling was based on the law of the substance of the rule of law in areas from the point view of analysis，study of law and the relationship between judicial review，of its legal basis，for now，will the governing conduct decomposition is the rule of law and judicial supervision of a path．

key words：harmonious society；operating the regime by laws；judicial review；jurisprudence basis；system

Nomology Thought on Run the Government According to Law and Judicial Review

Liao Yuan

D926．1

A

1007－8207（2011）02－0093－04

2010－11－09

廖原 （1973—），男，壯族，廣西南寧人，廣西政法管理干部學院法律系副教授，法學博士，研究方向為憲法學與行政法學。