行政執法與刑事司法銜接問題研究
——以程序銜接機制為視角

□ 耿 剛，范昌龍，王 毅

（揚州大學，江蘇 揚州 225009）

行政執法與刑事司法銜接問題研究
——以程序銜接機制為視角

□ 耿 剛，范昌龍，王 毅

（揚州大學，江蘇 揚州225009）

行政執法與刑事司法銜接問題一直是我國司法實踐中難以解決的問題，其中兩者相銜接的程序銜接機制是行政執法與刑事司法銜接問題的重中之重。本文從行政執法與刑事司法兩者的程序銜接機制上現存的主要問題出發，深入分析兩者程序銜接機制問題的根本原因，提出了從完善立法模式、確立檢察院獨立地位、規定具體的內部銜接部門、制定兩機關對相關案件的職責和移送程序、完善相關的配套制度等方面來解決行政執法與刑事司法程序銜接機制上的問題，以期實現行政執法與刑事司法程序的有效銜接。

行政執法；刑事司法；程序銜接

一、行政執法與刑事司法銜接概念與問題

首先，對行政執法與刑事司法等相關概念進行界定，行政執法機關是指依照法律、法規或者規章的規定，對破壞社會主義市場經濟秩序、妨害社會管理秩序以及其他違法行為具有行政處罰權的行政機關，以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能、在法定授權范圍內實施行政處罰的組織。[1］行政執法是指國家行政機關、被授權或受委托的組織根據其職權對違反行政管理法規的違法行為所采取的管理和處罰行為。刑事司法機關，是指依法具有刑事執法權的組織，主要是公安機關、人民檢察院、人民法院。[2］（p309）刑事司法則是指國家司法機關對觸犯刑法的嚴重危害社會的犯罪行為所采取的處罰行為。

一般而言，當行政執法機關的具體行政執法行為的客體是行政違法行為，但如果該行政違法行為達到一定的社會危害程度并觸犯了刑法，此時，行政違法行為便轉化成為刑事違法行為即犯罪。那么，對該行為的處理也就相應地由行政執法范疇進入到刑事司法范疇，但是由于在現實操作中大量行政執法機關不依法向司法機關移送涉嫌犯罪的案件，導致社會生活中出現了大量以罰代刑、有罪不究的情況，嚴重地破壞了社會主義市場經濟秩序，影響了社會主義法治的進程和社會穩定。對此，中央高度重視，制定了一系列相關法規、文件，2001年4月國務院發布了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》（以下簡稱《決定》），同年7月公布實施了行政法規 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號），規定行政執法機關的移送活動，公安機關的受理和處理活動，應當接受人民檢察院的監督。在此基礎上，最高檢于2001年12月3日印發了 《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱《規定》），規定對行政執法機關向檢察機關移送的案件，檢察機關受理、審查、立案、復議、立案監督等程序。此后，2004年3月最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室 （以下簡稱“整規辦”）、公安部在總結經驗的基礎上，聯合簽訂了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》（高檢會〔2004〕1號），意在解決“信息溝通不暢、案件移送不及時、協作配合不規范等問題”。2006年，最高檢、“整規辦”、公安部、監察部聯合下發了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會〔2006〕2號），意在加強有效銜接，并明確規定由人民檢察院和監察機關加強對案件移送情況進行監督。這一系列行政法規、規定、意見的頒布，為檢察機關依法介人行政執法活動提供了法律依據，同時也使該項工作的開展有法可依。

行政執法與刑事司法相銜接的核心是程序問題，[3］對行政執法與刑事司法的銜接程序進行研究，其目的在于推動行政執法機關將處在行政執法環節構成犯罪的案件依法移送給有刑事案件管轄權的刑事司法機關定罪處刑，從而實現行政執法與刑事執法的有效銜接，避免出現行政處罰代替刑事處罰，導致有罪不究的現象發生。本文著重從程序的銜接機制角度出發來研究公安機關、檢察機關與行政執法機關案件的銜接中出現的問題，并提出相應的完善與解決對策。

二、行政執法與刑事司法銜接程序現存的主要問題

行政執法與刑事司法銜接程序現存的主要問題是行政執法機關與刑事司法機關無法有效連接，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的行政執法機關數量少、移送涉嫌犯罪案件的數量少①2000年至2005年，全國商標管理部門共查處商標侵權案件17．4萬件，而向公安機關移送的涉罪案件卻只有559件，參見敖蓉．五部門聯手打 擊 知 識 產 權 犯 [EB/OL］．http： //www．saic．gov．cn/hdxw/news．asp？newsid＝993；也有“四多四少”的提法，主要是指，即對破壞市場經濟秩序的犯罪案件，實際發生多、查處少，行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少，查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少，判緩刑多、判實刑少，參見李和仁．形成打擊經濟犯罪的合力——建立行政執法與刑事執法相銜接工作機制座談會述要[J］．人民檢察，2003，（12）．，主要表現在以下三方面：

（一）行政執法機關不依法移送涉罪案件

在我國具有行政執法主體資格的行政機關很多，如城管、規劃、稅務、工商、衛生、藥監等等，但是并不是所有的行政執法機關都能與刑事司法機關保持很好的銜接。在實踐中，行政執法機關對于大量應移送的涉罪案件只作為一般的行政違法案件給予行政處罰結案，大量以罰款代替刑事法律制裁，造成大量犯罪案件被當作行政違法案件；甚至還會出現行政執法機關和公安機關相協商不進行移送的現象，這是由于行政執法機關和公安機關都行使國家行政權，權力的同屬性決定了利益的共生性，這就導致兩者在共生利益的驅使下，存在私下溝通、將銜接機制演變為“串通機制”，共同消解涉罪案件。②2000年至2005年，全國商標管理部門共查處商標侵權案件17．4萬件，而向公安機關移送的涉罪案件卻只有559件，參見敖蓉．五部門聯手打 擊 知 識 產 權 犯 [EB/OL］．http： //www．saic．gov．cn/hdxw/news．asp？newsid＝993．

（二）移送與接收案件的程序不明確

行政機關在遇到無法處理的案件時想到移送，但是移送的程序不明確，如關于移送的標準問題，移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律責任等問題；與此對應的司法機關對案件的接受程序規定不明確，例如，檢察機關內部應由何部門進行接收、接收的程序、反饋機制，以及接收后認為不應當接收等各種情況的該如何處理都沒有明確的程序規定。

（三）對于案件定性及證據銜接的程序問題

產生行政執法機關與刑事司法機關對于案件定性及證據的程序銜接問題主要原因是行政執法機關與公安機關或者檢察機關對于某個案件定性以及行政執法證據收集與司法機關證據收集的標準存在分歧，由此導致行政執法機關與司法機關對案件定性意見不統一，并容易發生相互扯皮、推諉以至于不移送或者草率移送的現象，進而影響及時、準確地打擊犯罪。這樣不僅忽視了對是否構成犯罪的審查，也不利于收集固定證據，待到檢察機關監督后，即使移送案件，也因某些案件的證據不能收集，使案件無法進入司法程序。

三、產生行政執法與刑事司法程序銜接問題的原因

（一）現有立法不高且缺少關于銜接程序的詳細性規定

首先，行政執法與刑事司法的銜接機制的規范性文件效力位階不高，其中國務院的《決定》屬行政法規，高檢院的《規定》屬檢察機關部門的內部規定，檢察機關與公安機關、監察機關等會簽的文件，沒有嚴格意義上的法律約束力，因而導致有些行政執法機關未能參與到“銜接機制”中來，或是參與了，各項工作還無法落實到位，銜接機制還不具有普遍適用性。

其次，這些規定和意見雖然確立了行政執法與刑事司法銜接機制的基本框架，但是原則性規定多，實務性規定少，缺乏可操作性，對于案件何時移送、移送前如何進行行政處罰等問題沒有明確規定。例如，在最高檢制定的 《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》所確定的是檢察機關對行政執法機關已移送的涉嫌犯罪案件有立案監督權，《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》中提出了“經協商同意，（檢察機關）還可以派員查閱有關案卷材料，行政執法機關應予配合”等等，上述規定是非常原則的，對行政執法機關不依法移送涉嫌犯罪的案件不具有強制性和約束力。正如王金國指出的：“這些規定沒有觸動行政執法與刑事司法銜接機制中所存在的深層次問題……文件中較多的內容是口號性的、倡導性的、調和性的、建議性的，缺乏規范性和剛性。”[4］

（二）狹隘部門利益的驅動

正如孟德斯鳩所說的：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止”。行政執法中辦理的經濟類案件往往涉及到金錢和利益，在利益的驅動下，行政執法機關認為，自己處罰的案件一旦移送交給公安司法機關，就等于讓渡了對違法者的控制權，會影響到自己行政執法單位的利益，所以行政執法機關往往是以罰款兌現行政處罰的目的，出于保護部門利益的考慮，行政執法機關處理的大部分案件都不會移送到公安司法機關。即使行政執法機關向公安司法機關移送了案件，也是因為涉及到自己無法處理的一些案件，需要刑事司法機關來處理時才進行移送，而這樣的移送是“一送了之”，之后不去配合刑事司法機關的相關處理，也不去關心刑事司法機關的處理結果，最終導致案件線索流失，犯罪分子逃避刑事責任。

（三）檢察機關的監督不力

我國《憲法》第129條明確規定，檢察機關是法律監督機關，檢察機關對行政執法的監督是檢察機關行使法律監督權應有之意，是行政法治的應有之意。但是現實中檢察機關在國家權力體系中的設置與其在實踐中的實際狀況不相符，目前，檢察機關的管理體制為雙重領導，導致檢察機關在人、財、事等方面處于尷尬境地，難免受制于地方政府、受制于行政權，不能真正獨立地發揮監督作用；此外，由于檢察機關對行政機關執法過程的監督缺乏直接的法律依據，導致對行政機關的執法不敢監督或不想監督，監督重形式輕實效，導致了行政權的肆意膨脹和迅速蔓延，檢察機關對行政執法機關的監督無從談起。

四、行政執法與刑事司法相銜接的實現途徑

（一）改變現有的立法模式完善行政執法與刑事司法的銜接

解決我國行政執法與刑事司法銜接問題，僅靠國務院、最高檢、公安部等部門的還不完善、不具體的原則性規定，不能從根本上解決我國行政執法與刑事司法銜接的問題，需要改變現有的立法模式，需要分階段進行：

第一階段，可先由國務院和最高人民檢察院整合現有規范性文件，因為這兩個機關分別系行政機關和檢察機關的最高領導，不僅有權對各自的執法領域進行規范，涉及檢察機關的，由最高人民檢察院以司法解釋的形式對相關問題加以規定；對于涉及行政機關的，由國務院制定行政法規加以規定，以此來提高立法層級，增強法律約束力，統一執法依據，而且可通過聯合行文對整個銜接程序的具體事項做出規定。

第二階段，待時機成熟，可再由全國人大常委會制定統一的銜接標準，以加強行政執法機關與刑事司法機關的合作，完善行政執法與刑事司法的程序銜接機制。

（二）完善行政執法機關內部的銜接

筆者認為，完善案件移送的機制重要的是明確行政執法機關與刑事司法機關內部各個部門的職責，對各機關內部的銜接部門進行規定，防止各機關內部部門出現的推諉扯皮現象。根據行政執法機關、刑事司法機關內部部門處理行政執法與刑事司法銜接案件的權責，明確各機關內部部門的職責。

⒈在行政執法機關內部建立調查、處理相分離的模式。調查、處理相分離模式就是指，相關的案件先由行政執法辦案人員負責調查行政違法案件，提出初步處理意見，然后交由行政執法機關法制部門審查，提出行政處罰或移送刑事司法機關立案偵查的建議。[5］（p268）以改變原有查處行政違法案件由一個部門單獨負責的模式，加強內部的監督和制約。

⒉在行政機關內部健全錯案追究制度，正確界定錯案標準。目前不少行政執法機關把錯案追究的標準定位于有沒有行政復議改變處罰決定的案件，有沒有行政訴訟敗訴的案件；而對于程序違法，或者已構成犯罪的卻不移送、對以罰代刑的也不視為錯案予以追究，這就使得對于涉嫌犯罪的案件不移交刑事司法機關的錯誤不能得到追究。因此，行政機關內部應正確界定錯案標準，健全錯案追究制度，將涉嫌犯罪的行政違法案件沒有移送司法機關的情況也歸入錯案范圍。

⒊公安機關內部建立分類處理機制。對于具體行政執法機關移交的涉嫌破壞社會主義市場經濟秩序犯罪的可由經濟犯罪偵查部門管轄，對于妨害社會管理秩序的犯罪案件由治安部門負責等等，按管轄犯罪類別不同，配備具有不同業務專長的偵查人員。

（三）完善刑事司法機關內部的銜接

完善刑事司法機關內部的銜接主要是指檢察院內部部門對于行政執法機關移送的案件要有一個統一的流程。筆者認為，對于行政執法機關移送檢察機關的涉嫌犯罪案件，第一，可首先統一由人民檢察院控告檢察部門受理，然后人民檢察院控告檢察部門根據審查行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件的不同情況，移送反貪、瀆職侵權等相關檢察部門辦理。

第二，經相關的檢察部門審查，認為符合立案條件的，應當及時做出立案決定，認為不符合立案條件的，可以做出不立案決定；對于需要給予相關責任人員行政處分、行政處罰或者沒收違法所得的，可以提出檢察建議，移送相關主管部門處理。其中，人民檢察院無論做出何種處理，都應當將處理結果通知先前移送案件的行政執法機關。

（四）完善行政執法機關與刑事司法機關之間的銜接

關于行政執法與刑事司法兩個機關的銜接，筆者認為主要包含以下四方面的內容：

第一，對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，行政執法機關首先應當審查移送的具體條件，即案件達到一個什么標準就必須移送以及向誰移送的問題，根據標準在規定的時間內做出批準移送或者不批準移送決定，并對移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律責任等問題做出明確的規定。

第二，行政執法機關應妥善保存所收集的證據，對需要進行檢驗、鑒定的涉案物品應當由法定機構檢驗、鑒定，并出具檢驗報告或鑒定結論。[6］

第三，關于對行政執法機關與公安機關的監督，檢察機關應對公安機關不予立案的決定依法進行監督，及時跟蹤行政執法機關移送公安機關的涉嫌犯罪案件，對立案后久偵不決的案件加強督促，并派員參加公安機關疑難案件的討論。對行政執法機關立案監督的建議進行審查與調查，依法開展立案監督。對行政執法人員在行政執法過程中徇私舞弊不移交刑事案件或者有貪污受賄、瀆職行為的依法開展調查。

第四，明確規定刑事司法機關對行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件應履行規定的接受手續，并在規定的期限內開展審查，如認為有犯罪事實的應及時通知行政執法機關；對于行政執法機關隨案移送的證據，也應履行相應的接受手續，并妥善保管；當行政執法機關移交案件到公安機關時，如果公安機關對此案不予追究刑事責任，依法不予立案的應當說明理由，在規定的期限內將材料退回，并報檢察機關備案。

五、建立與銜接機制程序相關的配套制度

（一）嚴格實行收支兩條線制度

行政機關出于自身利益因素而使用“以罰代刑”的處罰手段，這就使我們在反思行政執法部門和個人任意濫用公權力的同時，也要深入探究社會體制因素的影響，不能把板子都打在行政執法部門和行政執法人員身上。因此，要真正解決行政機關“以罰代刑”的問題，從行政機關本身出發，政府部門必須確保行政執法機關吃上“皇糧”，不吃“雜糧”，確保罰款決定與罰款收繳分離，實現真正意義上的收支兩條線，徹底廢除罰款指標，從制度上有效切斷執法者權力與利益之間的聯系，讓行政執法人員專心執法，嚴格執法。

（二）建立具體的行政執法與刑事司法的證據銜接制度

對涉嫌犯罪的行政案件進行刑事訴訟，應當借鑒行政訴訟的程序規則和證據規則，在刑事訴訟中可以借鑒行政司法審查相關原理。在認定事實和證據上應適用“證據確實充分”標準，從而使之能與刑事訴訟的證明標準一致，以利于順利銜接。所以，要提高行政執法人員對證據標準的了解和掌握，立法機關應及時將刑事立法的新內容根據職能劃分抄送相關的行政機關。檢察機關和公安機關應將證據標準的細則通過聯席會議和個案咨詢等形式向行政機關進行宣傳和講解，使行政執法人員掌握證據標準。

對于行政執法機關在行政執法環節依法獲取的材料要明確其在刑事訴訟上的證據效力。對在行政執法中扣押的書證、物證等實物證據，可以視為司法機關依法收集、調取的證據，直接轉換為刑事訴訟證據；對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關只做出要式程序審查，即可決定是否作為刑事訴訟證據；對在執法過程制作的調查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄、自書材料等言詞證據材料，原則上要求司法人員重新制作（或收集），但確因有不可抗力原因（如原證人、陳述人死亡），經公安機關查證與其他證據吻合，相互印證違法事實的，也可以作為刑事訴訟的證據。對檢察機關、公安機關在立案前，應行政執法機關要求介入涉嫌犯罪案件參與聯合調查，按照高檢院、公安部有關刑事訴訟規定制作的調查筆錄，經立案偵查階段依法核實，也應當作為刑事訴訟的證據使用。[7］

（三）完善刑事訴訟程序立法，建立“移案監督”制度

目前檢察機關所擁有的立案監督權，是對公安機關應當立案而不立案的監督，而行政犯罪的立案，很大程度上依賴于行政執法機關的移送。一旦行政執法機關不向公安機關移送案件，針對公安機關的立案監督就不能實現。解決這一問題，可以借鑒我國刑事訴訟法中關于檢察機關對公安機關立案監督的做法，在法律上確立檢察機關對行政執法機關移送案件活動實施監督的權力，從而將行政執法機關的移案活動納入刑事訴訟程序從而置于檢察監督的范圍之中，具體可以這樣規定：“首先應從立法上明確行政執法機關對于涉嫌行政犯罪的案件向檢察機關備案的制度，同時賦予檢察機關對有關行政處罰案件處罰結果的查詢權。其次應當賦予檢察機關對認為應當移送而不移送的質詢權和督促權。”[8］規定人民檢察院認為行政執法機關應當向公安機關或人民檢察院移送案件而不移送的，人民檢察院應當要求行政執法機關說明不移送的理由，人民檢察院認為行政執法機關不移送的理由不能成立的，應當通知行政執法機關移送案件，行政執法機關接到通知后，應當移送案件。

（四）建立網上銜接、信息共享機制

在具體規定銜接的各機關內部部門的同時，建立網上銜接、信息共享機制。行政執法機關與刑事司法機關建立數據平臺、技術資源等方面緊密的信息共享機制，借鑒上海浦東新區檢察院開發的行政執法與刑事司法相銜接信息共享平臺的經驗，可在國務院的領導下，自上而下地推廣上海浦東等地的做法，在全國全面建立“網上銜接，信息共享”機制，對某些行政機關處理某些案件不上網的做法，作出硬性規定，建立網上信息共享平臺后，所有的行政執法案件都必須在這個信息共享平臺上處理，只有在這個平臺上處理才能對行政相對人做出行政行為，這樣檢察機關則可監督每一件行政機關的行政執法案件，避免出現某些案件不上信息共享平臺的做法。

[1］中國政府網．國務院令第310號 行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規 定 [EB /OL］．http： //www．gov．cn/gongbao/content/2001 /content＿60972．htm．2001－07－09．

[2］戴玉忠，劉明祥．犯罪與行政違法行為的界定及懲罰機制的協調[M］．北京大學出版社，2008．

[3］周佑勇，劉艷紅．行政執法與刑事司法相銜接的程序機制研究[J］．東南大學學報（哲學社會科學版），2008，（01）．

[4］王金國．關于建立行政執法與刑事司法相銜接工作機制的立法建議[J］．中國檢察官，2008，（07）．

[5］中國法學會行政法學研究會編．行政執法體制改革的法律問題[M］．中國政法大學出版社．2007．

[6］徐燕平．行政執法與刑事司法相銜接工作機制研究[J］．犯罪研究，2005，（02）．

[7］王振川．嚴肅查辦破壞社會主義市場經濟秩序瀆職犯罪[J］．人民檢察，2005，（17）．

[8］陳寶富，李文軍．行政執法與刑事司法銜接中的檢察法律監督[J］．天津市政法管理干部學院學報，2009，（02）．

（責任編輯：張雅光）

Abstract：The connect system of the administrative enforcement of law with criminal justice of law is getting to be a real problem in China＇s judicative practices．And the program connection system is the key of the cores．From the existing problems，analyzing the problems of the fundamental reasons about the integrated system．Proposed legislation mode，establishing perfect independent status of the procuratorate and procuratorates specific interior cohesive department，formulating relevant cases of duties and transfer procedure and perfecting the relevant supporting system．In order to realize the administrative enforcement of law with criminal judicial of law procedure connection system effectively．

Key words：the administrative enforcement of law；the criminal justice of law；procedure connection

The Connection System of the Administrative Enforcement of Law with Criminal Justice of Law——In the Perspective of Program Connection

Geng Gang，Fan Changlong，Wang Yi

A

1007－8207（2011）02－0101－04

2010－11－16

耿剛 （1985—），男，河南新野人，揚州大學法學院憲法行政法學碩士研究生，研究方向為部門行政法；范昌龍 （1986—），男，山東臨沂人，揚州大學法學院民商法學碩士研究生，研究方向為經濟法；王毅 （1957－），男，吉林省吉林市人，揚州大學法學院教授，揚州大學城市管理研究中心主任，碩士生導師，研究方向為行政法學。