“特區”時代

　　1月4日，山東省《山東半島藍色經濟區發展規劃》被國務院批復，這是我國第11個區域發展規劃。另外，國家在戰略層面還有8個綜合配套改革試驗區（下稱“綜改試驗區”），在政策層面，有11個指導意見（下稱“指導意見”）。這些區域政策大多是近三年出爐的。
　　如果說，30年前的深圳特區、20年前的浦東新區、10年前的西部大開發都是萬眾矚目的焦點，那么近年來，當大量的國家區域規劃涌現時，“國家區域戰略”這塊“金字招牌”如何從數量轉化為質量，已經成為人們關注的焦點。
　　
　　“特區”涌現
　　
　　2008年2月，廣西北部灣經濟區發展規劃獲得國務院批復，由此開啟了新的“特區”時代。
　　北部灣之后，如雨后春筍般，又涌現了10個國家級區域規劃。它們分別是珠江三角洲地區、江蘇沿海地區、關中—天水經濟區、遼寧沿海經濟帶、中國圖們江區域、黃河三角洲高效生態經濟區、鄱陽湖生態經濟區、皖江城市帶承接產業轉移示范區、長江三角洲地區、山東半島藍色經濟區。
　　在近三年時間，國家也在繼續增設綜改試驗區，在上海浦東、重慶、成都、武漢城市圈、長株潭城市群的基礎上增加了天津濱海、沈陽和山西。另外，還出臺了若干針對區域經濟社會發展的指導意見。
　　為何在“十一五”時期密集出臺如此多的區域戰略規劃？這是國家區域社會經濟發展的需要，也是形勢所逼。
　　近年來，在經濟發展中，工業的無序、無度開發表現嚴重。2002年，新一輪的重化工業興起，為追求發展速度，不管有沒有條件的地方都在搞。結果是，全國各地的重工業比都超標，沿海地區達到60%以上，有的地方甚至超過了80%，產業結構急需調整；而在華北，有些嚴重缺水的地方卻在搞高耗水、高耗能的重工業，造成當地水資源枯竭；在南方地區，一些環境容量很小的地方卻布局了一些資源性工業，超越了生態環境的承載力，導致當地環境資源遭到嚴重破壞。
　　中國社科院工業布局與區域經濟研究室主任陳耀說：“這促使國家必須對區域進行規劃，明確地方的定位、目標、工業和生態布局，以及在國家戰略中的地位。”
　　相對于規劃，綜改試驗區是以“改革”為內容，目標是解決問題、探索實踐，鼓勵地方“先行先試”。
　　由于國家給予“綜改試驗區”與“區域規劃”同樣力度的政策支持，它們已經成為帶動地方發展的引擎。目前，我國的綜改區分別有為“開發、開放”而設的上海浦東和天津濱海；為建設資源節約型和環境友好型社會而設的“武漢城市圈”和“長株潭城市群”；有突破城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展的成都和重慶；探索 “新型工業化”的遼寧沈陽；探索“資源性經濟”的山西。
　　除了“區域規劃”和“綜改試驗區”之外，中共中央、國務院的“指導意見”也是支持區域發展的重要文件。相對于“區域規劃”和“綜改試驗區”來講，指導意見更偏重指導性，政策層級更高，主要針對特殊區域和有被關注問題地區的發展。例如，2009年5月，國務院通過《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》。
　　除了海峽西岸經濟區、海南國際旅游島等備受關注的指導意見外，國家針對西部大開發、中部崛起、長三角的發展都出臺過指導意見。另外，還有不少指導意見未被公眾廣泛關注。
　　與上世紀80年代國家所設立的“特區”、“國家級經濟技術開發區”相比，如今，國家給予的區域政策并沒有本質上的不同，只是覆蓋范圍從較小范圍的工業園區和城市個體擴展到更多的省區、更大范圍的城市群和跨省區域。
　　“與東部政策相比，中西部的政策是一致的，不同的是具體措施不同。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成告訴《中國經濟周刊》。
　　至此，中國的發展區域已成百花齊放之勢。“如果說改革開放前20年，是東部一極帶動中國經濟的發展，那么在1999年西部大開發后，中國區域在多極化發展。這好比動車組，不再是一個火車頭帶動，而每節車廂都有自己的動力，就加快了發展的速度。”陳耀對《中國經濟周刊》說。
　　
　　地方的渴望
　　
　　縱觀各地，在我國31個省（市、區）中，只有浙江、黑龍江、貴州等少數省份沒有國家規劃，其余都已進入國家戰略之中。未來，新的國家區域戰略還將陸續出爐。各地依然在激烈的角力之中。
　　2010年12月21日，國務院《全國主體功能區規劃》，其中“中原經濟區”被列入國家“重點開發區域”。河南省發改委副主任張廷建介紹， 這是國家第一次將中原經濟區寫入國家文件，標志著中原經濟區建設已上升到國家戰略層面。
　　根據《全國主體功能區規劃》，此次被列入重點開發區域的除了“中原經濟區”，還有冀中南地區、太原城市圈等17個區域。
　　一位專家對記者表示，主體功能區頒布以后，河南的記者紛紛打來電話，要求采訪“中原經濟區”的問題，這讓他很為難，規劃內容中只是提到“以鄭州為中心的中原城市群部分地區”。他認為被列入《全國主體功能區規劃》與“中原經濟區”規劃獲國務院批復是有區別的，“中原經濟區”規劃尚未被國家批準。
　　在此之前，“中原經濟區”的概念則已經提了好多年，2010年，河南省政府起草“中原經濟區”規劃，并上報國務院。一年過去，國家批復了3個區域規劃——皖江城市帶區域規劃、山東半島藍色經濟區規劃、長江三角洲區域規劃，同時還有沈陽、山西兩個“綜改試驗區”，“中原經濟區規劃”還沒有動靜，但地方對于國家戰略區域規劃的渴望依然強烈。
　　“在中部，中原經濟區沒有批，去年年底讓山西拿到了綜改試驗區，中原經濟區以后能否批復，依然是一個問號。”一位業內人士如此描述。
　　現實中，國家戰略規劃依然是稀缺資源也是帶動地方發展的一個跳板，因此一個主題的規劃甚至被幾個地區爭搶。
　　“山東半島藍色經濟區”是“十二五”開年的第一個國家區域規劃，也是我國第一個以“海洋經濟”為主題的區域規劃，但人們看到的是，在其獲批的背后，浙江和廣東都在打“海洋牌”。
　　“到如今，很多地方都將爭取進入國家戰略作為重要工作之一，這種思路已經被普遍接受，在爭搶中很多地方難免有了這種心態——如果其他地區有了，我這個地區也得有，有總比沒有好。”中國人民大學公共管理學院教授陳秀山對記者說。
　　另外，國家區域戰略本身的利好也是巨大的誘因。“在博弈的過程中，一旦爭取到國家支持就會對地方發展有利。一方面，區域發展上升到國家戰略，它的影響力最廣；另一方面，如果地方政府不去爭取，就會錯失良機，在今后的發展中就處于一個不利的位置，就可能被政策邊緣化，對未來的招商引資會影響很大。”陳耀說。
　　“因而，無論有沒有國家戰略規劃的必要，爭取國家政策就成了地方政府的‘必修課’。”一位專家如此調侃。
　　但也有人認為，地方大可不必如此。與20年前沿海城市開放開發相比，如今的區域發展環境已發生了巨大變化。那時候政策效益大是基于國家戰略的稀缺性，而且，當時國家正處于計劃經濟向市場經濟轉變的初期，總體上是由國家控制著整個資源，誰的政策松動一下誰就有了市場。而如今，在中西部的很多地區都具備了自身發展的工業基礎，自我發展的能力大大提高。
　　陳秀山認為，地方發展也不一定非要獲得巨大的外部資源或政策上的優惠。各地發展的現實成效證明，對于國家戰略規劃的申請還是要回歸到自身發展的需求，切實進行改革創新，而不是僅僅去爭一頂“帽子”。
　　
　　既要競爭也要融合
　　
　　對于有些區域，“帽子”就不是那么重要了，解決區域經濟“一體化”的問題倒是更加迫切。
　　長三角是東部最先發展的區域。近年來，上海的工業已經開始往江蘇、浙江兩省轉移，此時，作為中央直轄市，上海與江浙之間的協作顯得尤為重要。然而，當上海的企業將工廠轉移到了浙江嘉興，而研發中心和管理中心留在上海，這就產生了一個疑問，工廠所創造的GDP是屬于浙江還是上海？大規模的轉移后，是否會造成上海GDP的下降？這些因行政體制而產生的問題成了產業轉移的障礙。
　　
　　在湖南省，長株潭城市群的經濟一體化已經提了20年。雖然只囊括三個城市，但三城之間存在相互競爭，而且各自管轄，三城融合僅僅局限于通信和交通領域，真正的經濟一體化尚未開始。
　　一個省區內部的經濟融合尚很困難，那么跨省區城市之間的一體化就更不容易了。在“十一五”期間，國務院曾有一個部署，計劃編制幾個跨省區域規劃，重點是長三角、京津冀、東北和成渝四大區域。
　　在具體實施中，東北規劃編制得最快，并在2007年獲得國務院同意；長三角的區域規劃則是孕育了10年，2010年5月24日才被國務院正式批復。而京津冀和成渝經濟區則一直在國務院審批之中，至今尚未出臺。
　　其實，京津冀和成渝內部，城市之間的競爭遠遠大于合作，這很難讓幾大城市變成吃一鍋粥的自家人。
　　2010年9月，重慶與成都對于全球第二大筆記本代工廠臺灣仁寶落戶的爭奪讓兩個城市之間競爭升級。一直試圖吸引仁寶落戶的重慶發現，仁寶攜幾十家配套企業在考察了重慶同時，也考察了四川成都、綿陽等地，還在相應市、縣召開“仁寶集團筆記本電腦配套產業對接會”，這讓重慶市政府倍感壓力。
　　而對此事，成渝還打起了口水戰，有媒體報道，重慶官員指責對方采用“抄襲”、“散布謠言”等方式贏得競爭，另一方的網民則據理力爭，群起攻之。一時間，成渝之間舊怨未了，又添新恨。
　　近幾年，圍繞英特爾、富士康在內的一大批項目，重慶與成都之間的競爭早已白熱化，成渝雙方比經濟條件、比優惠政策，幾乎在每一個項目上都展開爭奪。如此之下，讓成渝握手言好談何容易。
　　除了競爭關系之外，重慶與成都發展程度的差異也是導致不易融合的直接原因。作為中央的直轄市，近年來，重慶搶到了很多優先的政策，拿到了陸港建設、兩江新區等政策，發展勢頭很猛。在這種情況下，城市更愿意為自己著想，不愿下嫁。
　　對此，關中—天水經濟區有了新的探索。關中—天水經濟區橫跨陜西、甘肅兩省，由于處于同一個產能區，兩省經濟往來密切，企業經常同時面對兩省的管轄，有的企業甚至設立了兩套班子分別處理陜西和甘肅的事務。為打破這一局面，兩省在政府領導班子中抽調人員組成“關中—天水經濟區管委會”，管委會如同一個兩地一體化的行政機構，負責兩地事務的溝通和協調。
　　陳耀認為，必須要建立一個大區域級別的行政機構來進行統一決策和執行，否則難以完全破解體制壁壘。東北三省也曾做過相關探索，建立了類似的“省長聯盟”。由于新機構會對現有省區域行政體制造成沖擊，對于成渝、京津冀這樣跨省大區域來講，目前可能性還不大。
　　“在某種程度上，壁壘的阻隔力和市場力會產生博弈，市場力量大就會有突破，比如北京、天津和河北，行政阻隔力很大，但市場力也很大，所以突破了障礙，致使河北的城市與北京、天津的聯系就越來越密切。”肖金成說。首鋼的搬遷就是市場的力量突破了行政的障礙，最終形成北京和腹地河北之間的產業轉移，協同發展。
　　
　　GDP與環境的共同選擇
　　
　　國家層面的規劃不僅僅是為了促進地區經濟的發展，也是為了促進經濟與環境協調發展。從這個角度來講，肖金成認為，這反而是對地方的一種約束。
　　就拿湖南來說，長株潭三個城市都在一條湘江上，如果有污染，這三個城市都會受到影響。
　　記者在采訪時也了解到，有些有污染的企業為了躲避環保部門的審查，干脆就不往上報，如此隱報、瞞報現象非常普遍。對于各個省區來說，大量關停地方企業也會對當地經濟帶來較大沖擊。
　　小企業存在隱報、瞞報，大企業同樣存在監管漏洞，激發民怨。
　　2011年1月30日，位于海峽西岸經濟區里的紫金礦業因去年7月紫金山金銅礦污水滲漏事故收到一張3000萬元人民幣的罰單。而事情還遠遠沒完，2月15日，記者從紫金礦業公告了解到，近日廣東信宜市852名村民起訴信宜紫金礦業公司及其控股方紫金礦業等企業，要求賠償約1.7億元人民幣。有媒體統計發現，紫金礦業在13年內已發生至少11次跟環保有關的事故或記錄。
　　為何紫金礦業屢屢發生污染事故，而依然能置若罔聞，我行我素？“政府強烈的發展經濟沖動和財政依賴性賦予了紫金礦業獨一無二的特權地位。”深圳《晶報》的一位評論員如此表示。2009年，紫金礦業對于所在地區——福建省上杭縣的財政收入貢獻率占到了60%，該縣的財政收入增長絕大多數取決于紫金礦業的收入增長。有知情人士認為，這也是上杭縣政府對于紫金礦業的污染問題“睜一只眼閉一只眼”的主要原因。
　　同樣，國家其他區域也面臨著類似的情況，經濟區和綜改試驗區囊括了省區的重點城市，并在全省GDP中占有絕對份額，而大中型企業特別是龍頭企業對省區來講有著更重要作用。
　　對此，中國社科院工業布局與區域經濟研究室主任陳耀說：“雖然完全禁止污染是不可能的，但國家在思路和政策上是明確的，一旦出現這樣的情況，那就是監管層面的問題。”
　　在長株潭綜改試驗區，記者了解到兩型社會綜改試驗區的成效已經不以GDP進行衡量，而是從環境、資源等來綜合考察。即使如此，綜改試驗區的GDP在全省仍占有重要份額，仍然是衡量湖南省發展成效的最重要指標。而且，對于地方來講，GDP越高，擁有排污量的指標越大。
　　“當前環境惡化的現實告訴我們，如果不將環境保護的法律責任明確賦予各級政府，不建立追究政府部門及主要負責人的環境法律責任制的話，地方還將為追求短期的經濟利益而忽視長遠利益，那么環境破壞的悲劇還將在我國發生。”中國社科院法學所的許建海說。
　　是追求長遠、可持續的發展，還是短時間GDP的增長，這是各省區對環境和經濟這對矛盾之間的權衡和選擇。
　　
　　錯失的機遇
　　
　　雖然獲得了國家戰略支持，但也并不是所有地方政府都會歡欣鼓舞并落實規劃。現實中，被浪費或是被廢棄的國家級區域發展文件不止一例，其背后的原因不僅有客觀的，也有主觀的，耐人尋味。
　　中關村就是一例。如果說，當年上海浦東為取得第一個綜合配套改革試驗區而加速前進，并取得耀眼的成就，那么，北京的中關村獲取“試驗區”比浦東還早，但后來卻被浦東拋在了身后，對中關村來說，這是難言的痛。
　　2005年6月21日，上海浦東被批準為綜合配套改革試點，結束了“經濟開發區”的身份，開始了“綜合試驗區”的探索，被媒體廣為關注。而一年前，已經獲批為“國家自主創新示范區”的中關村仍然處于沉寂。
　　中關村被獲批的是以“自主創新”為主題的“試驗區”，沒有人知道這個文件的分量。陳耀說，“這是全國的第一個！”當浦東正轟轟烈烈以“綜合試驗區”為名做宣傳、搞規劃、引投資時，這份文件依然被鎖在了北京市政府辦公室的抽屜。知情人士透露，“當時，地方政府沒有重視，甚至中關村的人都不知道。”
　　2007年中關村邀請專家團隊來做戰略研究，專家提議，中關村應該向國家申請作為自主創新的綜合配套改革試驗區，結果查到三年前國務院的批復，眾人驚訝。一位業內人士這樣說，“中關村的麻木性讓人覺得不可思議，國家批了，他們竟然沒有反應。”
　　在給中關村做研究的專家組中，肖金成就是其中一位。他對記者坦言，“中關村自主創新示范區的文件很重要，因為，我國‘十二五’期間的主要任務就是轉變經濟發展方式，第一是產業升級，第二就是自主創新，而且，胡錦濤總書記在重要場合提出，中國要提高自主創新的能力，而中關村在自主創新上起著重要作用，這個帶頭應非中關村莫屬。”
　　既然國務院已經做過類似的批復，所以中關村不能再批，而以前的批復又無法重新啟用。所以，中關村的“自主創新示范區”的申報陷入了尷尬。后來，由于考慮到這一示范區的重要性，中關村重新遞請國務院簽字，2009年獲批。此時，國家綜改試驗區在全國已有數個。
　　
　　重新被批復后，中關村示范區的影響力有限。因為后續的具體政策和措施并沒有在社會激起太大波瀾，在國家眾多改革試驗區中，中關村很難鶴立雞群，媒體對此興趣也不大。“中關村錯過了最好的時機，”陳耀對此不無惋惜，“至少可以向國家要很多政策，甚至是創新的資源，但它沒有抓住。”
　　無獨有偶，大連也有著同樣的際遇。2003年，中共中央、國務院發布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，其中明確提出，充分利用東北地區現有港口條件和優勢，把大連建成東北亞重要的國際航運中心。但當時，地方政府并未引起重視，建設國際航運中心一事就此被忽略了。
　　2004年，天津濱海新區做研究時，就希望將自身打造成“東北亞的國際航運中心”，但考慮到這頂“帽子”已經給大連戴了，2006年，參與天津濱海新區戰略研究的專家建議，為了避免重復，天津濱海新區的定位改成“中國北方地區的國際航運中心”。對于天津濱海新區的申報過程，肖金成作為戰略研究的主要專家，如數家珍。
　　“過了幾年，大連就提交了一個關于把大連建成國際航運中心的報告，經過多輪修改最后批了，但結果是，之后也就沒了動靜，‘國家發展戰略’也就這樣被地方再次打發了。”肖金成說。
　　陳耀說：“其實，單單靠審批一個文件，其影響力還是有限的，也是暫時的，區域發展要保持持續的影響力，就必須有具體的做法，實實在在做出一些成績。”
　　
　　“要大膽去做！”
　　
　　國家對區域規劃審批設有審核機制，一旦區域規劃批復下去了，又如何保證落實呢？
　　“現在有一些規劃做得很好，執行起來就不是那么一回事。”陳耀向《中國經濟周刊》指出了當前存在的問題。
　　目前，我國各地區域規劃和綜改試驗區在落實中表現參差不齊，有些地方甚至寂寂無聲。
　　一位專家指出，“在一些區域，比如中部的‘兩型’社會綜改試驗區，我們還沒有看到太大的動作，相對進展比較緩慢。”
　　區域戰略推行緩慢的背后，原因是復雜的。一位長期進行戰略研究的專家指出，有些地方為了獲取國家政策，在申報時迎合國家區域戰略中現有的主題，從而導致地區發展的實際走向與戰略規劃并不吻合，因而規劃只剩下一個“噱頭”，在實際發展改革中的作用并不明顯。
　　而且， 體制、人才客觀因素也會阻礙區域規劃的落實。據了解，遼寧沿海經濟區的規劃本身是為了促進大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島等沿海6個城市統一規劃、協同發展，但規劃出臺以后，各個城市各行其是、獨立運作，這樣與本來的目標就相違背。
　　另外，“有些地方只是在等，等中央給批示、給政策、給補貼，而不是基于自身的發展用心謀劃、積極務實地去推進。”陳耀說，“先行先試必然存在一定的風險，有一些官員擔心會影響自己的位置，不敢去做，就會耽誤時機。”
　　“當前，政策是否落實，區域規劃的具體實施情況如何，操作中出現了什么問題，規劃執行的責任誰來承擔，現在沒有一個追蹤機制，更談不上問責了。”陳秀山坦言。而這導致的結果是，各地更多的精力投到了審批環節，而對規劃本身缺乏正確認識，最后不了了之。
　　陳耀告訴記者，“按照目前的機制，對于國務院批復的文件，國家發改委應該負有監督規劃實施的責任。”
　　當然，也有人持不同的觀點。肖金成告訴記者，在當前國家區域規劃中，并沒有量化的目標，更多的是開放而富有彈性的指導性政策，因此，沒有辦法進行實際考核，而且也沒有必要設立這一環節，因為規劃更多的在于方向性的指導。
　　“雖然，我國的區域戰略規劃沒有設具體的考核問責機制，但在執行中，地方如果違背區域規劃中的用地指標、環境保護等大的原則，也會被追究；另外，涉及到國家資金投入的項目在一定期限內也會有一個審查考核的環節。”肖金成告訴記者。
　　從現在看，區域規劃在落實中的表現越來越重要。“雖然感覺還不明顯，但未來隨著區域戰略的增多，這個問題會越來越突出”。中國社科院工業布局與區域經濟研究室主任陳耀說。他認為，既然國家在戰略層面規劃了這些區域經濟，就應該監督規劃的實施，明確責任主體。而且，“改革必然存在風險，地方政府還是要解放思想，大膽創新，既然國家給了你先行先試的權限，你就要大膽去做！”