試析城鎮污水處理的市場化改革的動因及政策建議

　　[摘要]回顧城鎮公用事業市場化進程的10年，取得卓越的成績，但也暴露諸多問題。城鎮污水處理行業作為水務事業的一個分支，歷經新中國成立初期的原始發展階段，改革后的技術攻堅階段，現在迎來了資本拉動時代。筆者在分析了污水處理市場化改革動因的基礎上，提出了統籌規范水務改革、改善水務投資結構、建立行業技術標準，加強企業績效考核的建議，以期進一步完善污水處理的市場化改革。
　　[關鍵詞]污水處理；市場化改革動因；問題剖析；政策建議
　　[中圖分類號]TV697.4
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005－6432(2011)19－0043－02
　　
　　面對生態環保的關注，對城鎮污水、垃圾處理的要求隨著經濟的發展越來越高。以提高企業運營效率，優化資源配置的市場模式成為了城鎮污水處理改革的主要方向，尤其是在2000年《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》出臺之后，公用事業的市場化改革迎來了高速發展時期，如何完善公共事業市場化改革已迫在眉睫。
　　
　　1　污水處理市場化改革的動因分析
　　
　　(1)水資源的短缺亟須市場化改革。在地球表面70.8％的水域覆蓋中僅僅有0.26％的世界總水量供人類使用，而且分布不均勻。20世紀50年代以后，全球人口的急劇增加和工業的迅速發展導致全球水資源不斷惡化?！八C”的日益嚴重引起了人類的廣泛關注。在中國人均水資源量2200m³，約為世界人均水資源量的1／4，是世界上13個貧水國家之一。若按照目前的經濟發展和污水增速發展下去，至2030年人口達到16億時，人均占有淡水資源將減少到1760m³，已經接近了國際上規定的人均水資源占有量為1700m³即為用水緊張國家的警戒線。水資源的短缺已成為經濟發展、社會和諧的重要制約因素。水資源的市場化改革應運而生。
　　(2)政府資金不足，需要引進社會資本進行污水處理。2010年2月14日，國家環保部公布了2010年的減排目標中明確指出新增城市污水處理能力達到10500萬m³／d，預計新增污水處理能力6000萬m³／d，要求城市污水處理率不低于60％，建制鎮污水處理率不低于50％。按照此目標估算，需要新增建設投資3000億元，尚不算每年上億元的運行維護費用。顯然，這個目標僅靠財政資金是難以實現的。因此引入社會資本，利用新的建設模式，進行污水處理行業的市場化改革是解決政府資金不足的戰略選擇。
　　(3)污水處理的行業性質具備市場化運行的基礎。水務系統市場化改革的核心無非兩點：其一，提高水務企業的效率，其二，優化資源的配置。傳統觀念上，大家認為水務系統屬于公共物品，須由政府壟斷經營。經濟學上界定物品的屬性根據其競爭性和排他性來界定的，某行業適用壟斷或是競爭是根據行業經營效率進行選擇的。對于污水處理行業，要細分為管網鋪設、污水廠經營，對于前者由于管網鋪設需要大量的固定資金，須由政府通過規模化經營收回成本，即政府的壟斷。對于后者，污水的使用要付費，污水的排放量是實行總量控制的，所以污水處理是私人物品，適用競爭機制提高效率。因此，污水處理行業嚴格具備市場化經營的基礎。
　　
　　2　污水處理市場化進程中存在的問題
　　
　　城鎮污水處理市場化改革是市場經濟條件下行業發展的必然趨勢，但我國污水處理市場化實踐還比較短，諸多觀念、政策和管理體制方面問題尚未解決，嚴重制約著污水處理市場化發展的進程。
　　(1)市場化經營認識膚淺、污水處理市場浮躁一時。自2002年政府公布了公用事業市場化改革后，各種實施細則也頻頻出臺。但通過調研發現：地方政府認為將污水處理推向市場后，應該減少對市場的干預，因此也放松了監管。致使企業或個人單純地追求高額回報，使項目的投資、運行成本增加。甚至一些地方將污水市場化改革作為個人政績的改革，不惜代價引進洋水務，高標準建造污水處理廠，最后導致污水處理企業運行成本太高、水價高、收費率低而無法維持，被迫終止合同，導致政府和企業兩敗俱傷。
　　(2)現有污水處理收費力度不高，價格不能充分體現價值。完善的價格體系是市場化健康運行的基本前提。污水處理的價格體系主要通過污水處理費體現。按照國家發改委《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》(計投資[2002]1591號)所有城市應該在2003年年底前開征污水處理費。對于重點流域，應在2005年內將污水處理費調到保本微利的水平。但目前大部分城市的征收標準普遍偏低，如東莞從2009年12月1日起，東莞居民生活類污水處理費由現行0.7元／m³調整為0.75元／m³；其他類由現行0.8元／m³調整為0.88元／m³。收費較高的常州市、蘇州市，均為1.15元／m³。對于綜合大型污水處理廠，加上管網分攤至少應該在1.2～1.50元／m³。同時，很多地方的污水處理費帶有福利及公益色彩，價格嚴重背離價值，這樣的收費制度難以保證污水處理廠的正常運行和維護，更難以吸引社會資本的投入。
　　(3)政府沒有明確的監管和服務機制。規范污水處理的產業化、市場化運作后，政府的職能也歷經著由“企業管理”到“行業監管”的變革，在變革過程中，出現了以下問題：第一，缺少對政府自身的監管體制。市場化改革的目標是效率、安全，但是諸多地方政府把市場化改革誤解為招商引資，過多的關注項目的投資總額和資產管理，偏離了市場化改革的初衷。第二，缺少對企業的監管。實行市場化運作后，政府暫無監管企業的有效手段，從而缺少對企業運營水平、企業成本的控制。因此，企業和政府之間形成了嚴重的事后信息不對稱，致使許多項目簽約后，政府無法規避企業的道德風險。
　　(4)融資主體與金融創新形式不能有效對接。目前公用事業領域中常用的BOT／TOT／PPP等融資模式，由于與投資方期望的既定資本回報率、合同體系的多參與主體性，導致對企業的管理要求高、融資成本過高，企業負擔過重。其他的資金形式，保險、基金、信托和長期信貸還沒有明確可以進入污水處理行業。
　　
　　3　完善污水處理市場化改革的措施
　　
　　(1)利用系統工程的思想統籌規劃污水處理行業。污水處理行業的市場化改革是一個復雜的系統工程，涉及到產權改革、法律法規、政府政策、金融創新和公眾意識等諸多問題。城鎮公用事業改革也是國際性難題，許多國家的市場化進程也并非一帆風順的。目前中央政府對公用事業的市場化政策已基本明確，但是地方執行層面良莠不齊。所以首先應明確城市公用事業市場化的戰略、目標和實施步驟，明確產業推進時序。同時，也要考慮地方產業特征和經濟發展現狀，充分考慮不同階段的發展要求，做到行業規劃實用、適度領先。同時，必須考慮與各相關領域的配套問題，避免市場化推進中資金的沉淀和資源的無序開發。
　　(2)改善產業結構，提高產業集聚度。目前，污水處理行業的凌亂分散，地區之間的各自為政，難以進行污水處理行業的規?；洜I。從經濟學的角度而言，污水處理行業作為相對壟斷的綜合性產業，應該通過規?；洜I的途徑實現市場化改革。各地政府要明確污水處理廠的資產屬性，政企分開，實現企業資本在區域間的自由流轉，進而提高了企業的規?；洜I。規?；洜I可以培育優秀的市場主體，健全企業的發展機制，可促使企業由單一化經營過渡到多元化經營，考慮到供水、污水處理和垃圾處理的諸多相似性，可通過供水的市場化帶動污水處理和垃圾處理的市場化。這就順利地實現了產業結構調整，提高了產業的集聚度。
　　(3)改善污水處理投資結構，積極探索適宜的融資模式。資金短缺歷來是市政公用事業領域的難題。改變這一現狀，一要廣開資金來源，二要改善投資結構。
　　第一，盤活城市存量資產。中國是國有資產最多的國家，據統計經營性資產占1／3弱，非經營性資產占1／3多。隨著經營性領域資產出讓的形式，可以盤活大量的國有資產，既提高了城鎮公用事業的經營效率，置換出的資產也可成為污水處理行業的重要資金來源。經過近10年的市場化發展，城市污水處理行業政府投資所累積的資產已高達數千億元，通過資產出售、產權轉讓、租賃等方式盤活國有企業的固定資產，既給企業注入了新的活力，改善污水處理行業多年虧損的狀態，又解決了資金來源的難題。
　　第二，區分污水處理環節的投資屬性，實現多元化投資。基于污水處理行業公益性、壟斷性和資本高沉淀性的特點，應區分污水處理各環節的投資屬性，區別投資。如有自然壟斷屬性的管網鋪設，應由政府投資，體現了污水處理行業的公益性。對于具有經營性質的污水處理、再生水等具有穩定回報率的環節，則可以廣泛利用社會資金，如通過信托、市政債券融資平臺融入對資金安全性要求較高的保險金、公積金和個人居民存款；或者鼓勵社會資本、民營企業收購傳統的國有污水處理廠，通過投資主體的多元化，分散企業經營的風險。
　　(4)建立行業技術標準，加強企業績效考核。宏觀上出臺的《市政公用事業的特許經營管理辦法》(建[2004]126號令)為公用事業的市場化改革細化了操作步驟，但對微觀上污水處理的行業監管缺少可操作的依據。建議對內建立科學的企業績效考核體系，對市場終端建立行業技術標準、管理規范，使得政府的監管做到有法可依。借鑒國際水務行業的成功經驗，成立由政府任命的獨立專家組從行業的高度進行考核。考核指標主要包括企業成本、水質水價、服務規范，企業經濟效益和社會公益效益考核并重。避免在市場化進程中，企業過分追求經濟效益而損害社會福