借鑒國外政府采購的經驗 完善我國政府采購制度

　　[摘要]本文介紹政府采購制度，分析國外政府采購的經驗，并對我國實行政府采購制度提出自己的政策建議。本文共分三個部分，第一部分分析政府采購的含義和特點；第二部分介紹國外政府采購的先進經驗；第三部分結合我國實際情況，提出完善我國政府采購制度的政策建議。
　　[關鍵詞]政府采購；公共支出；政府預算
　　[中圖分類號]F275
　　[文獻標識碼]A
　　[文章編號]1005－6432(2011)19－0104－02
　　
　　1　政府采購的含義與特點
　　
　　政府采購又稱公共采購，是指各級政府及所屬單位為了日常政務的開展或者為公眾提供服務，按照法定的程序和方式從市場上購買商品和服務的行為。政府采購是相對私人采購而言的，它們之間有很大的差別，具體來說有以下幾點：
　　①采購資金來源的公共性。政府采購的資金主要表現為政府性資金，即由納稅人的稅收所形成的公共資金，而不是私人資本。因此，它的支出只能按法律嚴格進行。②采購目的的非營利性。政府采購的目的主要是為了實現政府職能和公共利益，而不是賺取利潤。③采購原則的公開性。政府采購的有關法律和程序都是公開的，采購過程也是在完全公開的情況下進行的，而且要作公共記錄，所有的采購信息也是公開的，政府官員、管理機構的活動受公眾和新聞媒介的監督。④采購范圍的廣泛性。政府采購對象除了公務用車、大宗辦公用品等實物外，還包括工程和服務等各領域。⑤采購規模的巨大性。政府始終是各國國內市場單一消費的最大用戶。據統計美國政府在1989－1992年每年僅用于貨物和服務的費用就占其國內生產總值的26％～27％。⑥采購的政策性。政府采購是按一定的意圖制定的，這些意圖包括保護本國企業和產品以及刺激企業技術創新等。
　　
　　2　政府采購制度的國際經驗
　　
　　2.1政府采購制度的形成
　　政府采購制度是指有關政府采購的一系列法規、政策和制度的總稱。政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家。1782年英國政府首先設立文具公用局，作為特別負責政府部門所需辦公用品采購的機構。美國政府采購歷史可以追溯到1792年。但直到1949年，美國才逐步完善了政府采購法律體系，確立了集中采購的管理體制，建立了較完善的政府采購制度。完整意義上的政府采購制度是現代市場經濟發展的產物。在近代市場經濟階段，由于市場經濟國家奉行“看不見的手”理論，政府基本上不參與、干預國民經濟活動，政府直接承擔的公共工程和物資采購十分有限。政府采購市場不發達不完善。而到了現代市場經濟階段，市場經濟的國家政府廣泛運用經濟手段和法律手段干預國民經濟活動，其重要手段之一就是用財政支出興辦公用事業，這時政府采購制度才得到不斷發展和完善。
　　
　　2.2國外政府采購制度的成功經驗
　　(1)完善的法規法律體系。實行政府采購制度的國家都有一套完善的法規法律體系，對本國政府采購實行法制化管理，可以說法制化管理是政府采購管理的主要管理形式。政府采購法規法律體系的特點是由立法機關制定的政府采購基本法律以及與它們行政部門制定的實施細則相結合，共同管理政府采購行為。以美國為例，美國國會為了管理聯邦政府的采購行為，通過了一系列管理政府采購的基本法律。這些基本法律主要包括1949年聯邦財產與行政服務法和1948年武裝部隊采購法。
　　(2)明確的政府采購原則。完善的政府采購制度應遵循效率原則、競爭原則以及公正、公開、公平原則。所謂效率原則即貨幣最大化原則，通過政府的最少資金支出，獲得廉價的商品或勞務，這是政府采購制度現實的經濟目的，而競爭性原則正是通過最大限度地實現競爭來得到競爭優勢，保證政府采購經濟目標的實現。公開、公平、公正原則是政府管理的一項重要原則，政府采購各個環節都要向公眾公開，政府對任何受到不公正待遇的供應商的質詢有解答的義務。通過監督，保證采購過程中的每個商品供應者和服務的提供者擁有平等的權利，不歧視任何一方。
　　(3)有效的管理體制。實行政府采購制度的市場經濟國家都有一套有效的集中采購組織管理體制。國家政府機關的一切物資或服務的采購與供應都集中于政府所設立的特定機構進行，即集中采購制，這是目前各國實行政府采購管理的統一模式。各國的財政部門是政府采購制度中的一個重要管理機構，其主要職責包括預算審查與批準、撥款、制定采購法規或指南、管理招標事務、制定支出政策、管理和協調采購委員會的工作等。有的國家將政策制定與政策執行分開，如韓國，由財政經濟部制定采購政策，由物品供應部負責具體的采購工作。
　　(4)申訴機制。成功的政府采購制度中包括對申訴問題的特別條款，一般由獨立的管理部門或司法部門制定申訴機制。其可以是負責管理貿易申訴的專門機構(如加拿大國家貿易仲裁法庭，日本政府采購審查委員會，美國會計總長辦公室和政府合同上訴委員會)或者是管理招標申訴的一般機構(如澳大利亞聯邦政府調查委員會、香港申訴管理委員會)。一般情況下，申訴程序中明確了申訴的有效時間及答復期限，成功解決申訴問題的補償機制有：道歉、重新審查采購決定、取消采購決定、中止合同、尋找新的招標者、補償損失、修正有關的采購規劃或程序等，有的國家還規定在案子審查期間，暫時停止采購活動。
　　(5)注重對本國政府采購市場進行有效保護。這是一國政府采購制度的一項政策目標，在實踐中這些政策意圖是通過明確的措施來落實的。如統一購買地方供應商的商品或給地方供應商一些優惠政策等，另一些措施則要求購買國內商品，如果購買外國商品時必須提供充足的理由。如美國至今仍執行著其1933年制定的《購買美國產品法》，規定聯邦政府在簽訂購買物資采購合同或公共建設項目合同時，必須承擔購買美國制造的產品的義務。國內產品優先也是美國采購政策中的一條重要原則。即使參加了《政府采購協議》的國家，在政府采購中采購國外產品的數量也極其有限，實際上，通過政府采購市場的有效保護，鼓勵采購本國產品，對本國經濟極為有利，如日本在振興汽車工業時，其政府和公共團體的采購資金均投入了本國汽車工業；在振興電子工業時期，政府辦公自動化設施和通信設備的采購，為日本剛剛起步的電子工業提供了一個不小的市場。
　　(6)采購信息的發布及其他。政府采購制度要求有暢通的渠道發布政府采購信息。一般通過政府公報或者全國性報紙雜志(日報、周報和月刊)上發布，有的國家還有專門的政府采購信息的報紙或刊物，但小額商品一般不發布采購信息。采購信息的主要內容包括：對所需商品或服務的簡要描述、交貨日期、聯系時間和聯系人姓名以及截止日期等。此外，實施政府采購的國家和地區都有一批非常專業化的人員負責和執行采購工作，這些人員都經過培訓，經考試合格后要在財政部門登記。
　　
　　3　完善我國政府采購制度的建議
　　
　　3.1確定政府采購的適用范圍
　　政府采購范圍應確定為使用政府資金的各類行政事業單位。具體包括：各類權力機關、行政機關、司法機關以及具有部分行政管理職能的社會團體(如共青團、婦聯等)和事業單位。從國際上看，許多國家將國有企業納入政府采購制度的適用范圍，而在我國國有企業數量多而且企業間差異很大，情況也比較復雜。從一個較長時期看，不應把其納入政府采購制度的適用范圍，這樣既有利于國有企業自主經營、自負盈虧，防止行政干預在企業的歸復，也有利于政府采購制度相對獨立地按照自身的規律穩妥進行。
　　
　　3.2改革現行的預算管理機制
　　(1)改進預算監督。實行政府采購制度后，財政監督由價值形態向實物形態延伸，可以改變目前財政監督形同虛設，財政支出管理弱化的狀態。要實現這一目標，財政部門不僅要制定政府采購政策，而且要參與招投標等具體工作的管理，這意味著財政部門的工作領域將得到拓寬，財政部門的干部知識結構也要作相應調整和完善，他們既要懂政策、懂技術，還要了解市場，只有這樣才能真正做到事前、事中、事后的全方位的監督。
　　(2)改革現行的行政、事業單位的會計管理體系和具體操作方法。現行的行政、事業單位的會計管理體系和具體操作方法，是按國家機構的設置、運行機制及其經費領報關系確定的。一般分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位三種。這些單位的預算會計，構成各級政府會計的核算網絡，每年經費一經批準，財政部門即按預算和各單位的用款進度層層下撥經費，年度終了，又層層上報經費的使用情況，匯編決算。
　　
　　3.3建立政府采購的管理運行機制
　　(1)采購管理機構的設置。政府采購主管機構的職責包括：制定采購法規政策、管理和協調政府采購事務、采購預算審查、批準和撥付采購款等。根據我國實際情況，這一機構設在各級財政部門，如財政部下設政府采購管理辦公室，各省成立政府采購管理局，在省財政下掛一個牌子，代表省政府管理全省的政府采購工作。
　　(2)設置專司日常政府采購事務的“政府采購中心”。應成立專門的政府采購中心，獨立于政府部門之外，其性質屬于非營利性事業法人，由政府授權，從事各級政府及所屬單位交辦的大中型工程、貨物和服務的采購事務。
　　(3)建立政府采購的仲裁機構。實行政府采購制度后，必然會產生許多矛盾，需要仲裁。仲裁的主要內容是招投標和履約中的疑義及有爭議的問題。我國政府采購仲裁工作，筆者建議由各級法院來擔當，以體現司法對行政的監督，在各級法院增設政府采購仲裁庭，具體負責政府采購的仲裁工作。
　　政府采購制度是一項龐大的系統工程，在它的建立和推行過程中，需要我們做好大量的基礎性配套工作：建立一支合格的政府采購隊伍；創辦“政府采購信息報”，即時發布各地、各部門采購信息，宣傳交流國內外有關政府采購的先進經驗及有關采購政策。政府采購制度的實施是一個循序漸進的過程，我們必須統一思想，本著先易后難、先大后小、先試點后鋪開的原則，積極做好政府采購工作的試點工作。切勿操之過急，一哄而上，待積累了豐富的采購經驗，時機成熟后再逐步推