區(qū)域主義和多邊主義相容的制度建設(shè)

　　摘要：新一輪的區(qū)域主義既有與多邊主義相一致的地方，也有矛盾之處。這一挑戰(zhàn)需要WTO和廣大發(fā)展中國(guó)家的制度建設(shè)：WTO應(yīng)補(bǔ)充和完善相關(guān)條款并加強(qiáng)管理。發(fā)展中國(guó)家在積極追求區(qū)域主義的同時(shí)，不應(yīng)放棄多邊主義，應(yīng)確保區(qū)域主義促進(jìn)而非阻礙多邊主義。
　　關(guān)鍵詞：區(qū)域主義；多邊主義；發(fā)展中國(guó)家
　　中圖分類號(hào)：F742
　　
　　二戰(zhàn)以來，多邊主義是自由貿(mào)易談判的主角，并且成就顯著，世界貿(mào)易量增長(zhǎng)迅速；但是多哈回合談判卻遲滯不前，與此形成鮮明對(duì)比的是區(qū)域主義盛行，學(xué)界稱之為“新區(qū)域主義”。在此期間，不可避免地，WTO和各國(guó)都面臨如何處理區(qū)域主義和多邊主義關(guān)系的問題：應(yīng)該如何做才能與WTO多邊體系相一致呢?這一關(guān)系問題的處理，對(duì)于以發(fā)展為首要目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家來說，尤為重要，因?yàn)閰⑴c區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和WTO主導(dǎo)下的多邊談判都可以作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略。
　　
　　一、矛盾性
　　
　　區(qū)域貿(mào)易協(xié)定(Regional Trade Agreement，RTA)對(duì)內(nèi)實(shí)行貿(mào)易自由，對(duì)外卻維持關(guān)稅，直接違反了WTO的非歧視原則。RTA能給區(qū)域內(nèi)國(guó)家?guī)砝妫部赡芙o區(qū)域內(nèi)外國(guó)家?guī)碣Q(mào)易和投資扭曲，影響各國(guó)的經(jīng)濟(jì)福祉。這一點(diǎn)不象多邊談判帶來的自由化。因此，為了減少RTA對(duì)區(qū)域外國(guó)家的不利影響，WTO規(guī)定了一些條件，見GATT24條，GATS5條以及授權(quán)條款等。盡管如此，由于WTO相關(guān)條款的不明確性以及WTO的執(zhí)行不力，各國(guó)所簽訂的協(xié)定多有與WTO不一致之處。
　　RTA要與GATT24條相一致的主要要求是：要取消本質(zhì)上所有成員國(guó)間貿(mào)易關(guān)稅和其他限制性的商業(yè)法規(guī)。但是各WTO成員國(guó)對(duì)本質(zhì)上所有(substantially all trade，SAT)的理解并不一致③，比如是否把農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等議題納入?yún)^(qū)域自由化的范圍。而針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的授權(quán)條款并沒有要求其進(jìn)行全面的自由化，只要求在形成RTA進(jìn)程中，不能提高對(duì)外貿(mào)易壁壘。
　　24條同樣沒有對(duì)過渡期進(jìn)行明確地規(guī)定，只是說自由化應(yīng)在一個(gè)“合理的期限內(nèi)”完成。盡管有過渡期超過10年只是例外情況的說法，但事實(shí)上，貿(mào)易自由化時(shí)間表并不一致，許多RTA的執(zhí)行期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過10年，對(duì)于例外情況，也缺乏官方的說法。雖然對(duì)于發(fā)展中國(guó)家間的RTA可以有12年的執(zhí)行期已達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于南北型RTA的執(zhí)行期卻存在很大的不確定性。
　　區(qū)域主義和多邊主義的矛盾還體現(xiàn)在談判資源上。一國(guó)的談判資源有限，本可用于解決多邊貿(mào)易談判方面問題的制度能力被轉(zhuǎn)移到管理區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，自然會(huì)對(duì)多邊談判產(chǎn)生負(fù)面影響。
　　
　　二、一致性：區(qū)域主義是多邊主義的重要補(bǔ)充
　　
　　由于涉及的國(guó)家和議題減少，彼此利益博弈的復(fù)雜程度也減少，同多邊貿(mào)易體制相比，雙邊或區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定往往可以在較短的時(shí)間內(nèi)談妥并締結(jié)，同時(shí)也可以使各國(guó)談判的規(guī)則、承擔(dān)的義務(wù)比現(xiàn)有WTO的多邊體制更為深入，即包含超WTO(wT0 plus)的議題，為WTO相關(guān)協(xié)議的啟動(dòng)、磋商和締結(jié)奠定基礎(chǔ)。服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、投資以及競(jìng)爭(zhēng)政策等問題都是最初由區(qū)域貿(mào)易協(xié)定提出，隨后納入WTO協(xié)定或討論議題中。
　　投資、競(jìng)爭(zhēng)以及政府采購(gòu)政策等極具爭(zhēng)議性的貿(mào)易議題，已從WTO多哈回合談判中去掉。通過RTA中的超WTO議題，可以促進(jìn)本國(guó)的貿(mào)易發(fā)展。比如，東盟自由貿(mào)易區(qū)(AFTA)包括大部分的農(nóng)產(chǎn)品，其范圍比任何現(xiàn)有的RTA都廣。東盟6國(guó)內(nèi)，正式排除在自由化外的農(nóng)產(chǎn)品稅行最高比例不超過10％。中國(guó)
　　東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)早期收獲協(xié)定中的農(nóng)產(chǎn)品自由化貿(mào)易也證明了這一點(diǎn)。自GATS達(dá)成后，多邊服務(wù)貿(mào)易自由化進(jìn)展緩慢，而區(qū)域內(nèi)的情形則要快一點(diǎn)。東盟自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)協(xié)定(／WAS，The ASEAN Agreement on Services)，旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)服務(wù)貿(mào)易自由化，就是超GATT／WTO的(GATS plus)。包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上的成功是建立在制造業(yè)的出口基礎(chǔ)上的。現(xiàn)在制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力越來越依賴于區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)(即一個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)線分布在不同國(guó)家)，而生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)需要有高效的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來支持。
　　區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化還不易受到以下多邊談判中經(jīng)常遇到的問題的困擾。搭便車：成員國(guó)既想享受最惠國(guó)待遇(MFN)利益，又不想承擔(dān)義務(wù)；“拖后腿”：成員國(guó)利用全體一致性原則阻礙談判進(jìn)程直到其要求得到滿足；“特使”效應(yīng)：參加者中最反對(duì)者可以決定談判的進(jìn)程。總之，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化可以比多邊談判下速度更快、更加徹底，例如美加自由貿(mào)易區(qū)的服務(wù)業(yè)與投資的自由化以及歐盟的成立。多哈部長(zhǎng)級(jí)宣言已經(jīng)承認(rèn)“新區(qū)域主義”是多邊貿(mào)易體制的有力支持和重要補(bǔ)充。
　　
　　三、區(qū)域主義和多邊主義相容的制度建設(shè)
　　
　　區(qū)域性優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定一定程度上是與GATT／WTO體制相符的，但同時(shí)也不斷地給多邊貿(mào)易體制帶來新的挑戰(zhàn)，尤其是新區(qū)域主義時(shí)期南北協(xié)定的大量出現(xiàn)。要使區(qū)域主義和多邊主義相容，成員國(guó)和WTO都有需要努力的地方。
　　
　　(一)WTO的制度建設(shè)
　　在過去幾十年中，WTO一直是區(qū)域一體化的旁觀者，表現(xiàn)為規(guī)則不完善和管理不力。
　　1.規(guī)則不完善。GATT24條和GATS5條表述的不嚴(yán)密和模糊性，導(dǎo)致其效力有限，因此需要完善其規(guī)則。《多哈部長(zhǎng)宣言》中的“工作計(jì)劃”雖包含了對(duì)WTO規(guī)則澄清和改進(jìn)，但是一直以來并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。有關(guān)發(fā)展中國(guó)家的特殊差別待遇的規(guī)定還是模糊不清和缺乏可操作性。重疊式的區(qū)域主義(Overlapping regionalism)也給多邊WTO提出了挑戰(zhàn)。它要求WTO全面審查、修改現(xiàn)有的與RTA相關(guān)的條款，以適應(yīng)新形勢(shì)。比如24條的要求：8(a)(ii)，關(guān)稅同盟下，各成員國(guó)應(yīng)該對(duì)其他非成員國(guó)應(yīng)用同樣的商業(yè)規(guī)則。關(guān)稅同盟的不同成員多重地參與不同的協(xié)定，其中的規(guī)定義務(wù)就有可能相沖突，關(guān)稅同盟的概念以及共同對(duì)外關(guān)稅的概念就顯得幾乎沒有實(shí)際的意義：名義關(guān)稅正被該同盟成員給與第三方國(guó)家的不同優(yōu)惠所侵蝕，這就涉及到各國(guó)參與的協(xié)定誰先誰后的問題。WTO需要對(duì)此進(jìn)行解釋完善。
　　WTO應(yīng)接受“新區(qū)域主義”并對(duì)其做出反應(yīng)，比如一體化的新模式和程度，以及授權(quán)條款并不涵蓋南北協(xié)定、以及集團(tuán)一集團(tuán)協(xié)定帶來的復(fù)雜性等等問題。因此可以考慮加入有效的SDT條款，比如對(duì)授權(quán)條款進(jìn)行澄清或改善，通過擴(kuò)大范圍以包括南北協(xié)定。有關(guān)一體化的新規(guī)定應(yīng)能提供一個(gè)清晰和可預(yù)見的框架，在此框架內(nèi)，一體化能被充分的促進(jìn)，而同時(shí)又能兼顧整個(gè)WTO體系的問題：即既保有發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展政策的空間又能顧及對(duì)非成員方的不利影響。同時(shí)，這些規(guī)定應(yīng)涉及其他一些現(xiàn)在來說屬于灰色區(qū)域的問題，如原產(chǎn)地規(guī)則，保障條款以及集體補(bǔ)救措施(safeguard action，collective remedy undertakings)。24條第5段b)FTA形成的條件：“對(duì)于一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)來說……，在該貿(mào)易區(qū)形成之時(shí)，各轄區(qū)內(nèi)適用的關(guān)稅及商業(yè)法規(guī)不應(yīng)該比關(guān)稅聯(lián)盟形成之前同一轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)的關(guān)稅及商業(yè)法規(guī)更高、更嚴(yán)格。”最近的有關(guān)實(shí)證研究(Cadot et al，2006)證明，原產(chǎn)地規(guī)則確實(shí)可以充當(dāng)貿(mào)易壁壘，因此原則上應(yīng)當(dāng)受24條第5段b)款約束。因此，原產(chǎn)地規(guī)則這一表面上的技術(shù)問題有待納入多邊談判議程。對(duì)WTO而言，可以嘗試對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則所造成保護(hù)進(jìn)行評(píng)估，設(shè)立相關(guān)上訴機(jī)構(gòu)，從而加強(qiáng)對(duì)RTA的管理。WTO對(duì)非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的協(xié)調(diào)證明了其可能性。
　　2.管理不力。1996年成立的“區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會(huì)”(CRTA)，目的在于審查RTA的承諾和規(guī)定是否符合GATT或GATS的規(guī)定，減少RTA對(duì)第三方國(guó)家的不利影響。但是，在GATT的歷史中，除了1994年捷克和斯洛伐克間的關(guān)稅同盟外，締約方全體從來沒有對(duì)任一RTA是否全部符合GATT或GATS做出過結(jié)論。2006年正式通過的“區(qū)域貿(mào)易協(xié)定新透明化機(jī)制”，對(duì)于加速區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會(huì)的工作有所幫助。“透明機(jī)制”標(biāo)志著WTO對(duì)RTA由協(xié)調(diào)為主轉(zhuǎn)向管理為主。新透明化機(jī)制規(guī)定，RTA成員需要履行的義務(wù)主要有早期通知義務(wù)、通知義務(wù)、履行透明度程序義務(wù)以及后續(xù)通知及報(bào)告義務(wù)。新機(jī)制將使WTO及其成員可以及時(shí)掌握區(qū)域貿(mào)易協(xié)定發(fā)展的動(dòng)態(tài)，新的RTA成員國(guó)也將較為嚴(yán)格地受制于更透明、更有效的審查工作。尤其“事實(shí)報(bào)告”制度，極大地便利了其他WTO成員對(duì)協(xié)定的審議。但是這些還不夠，還需要在多哈回合談判中，完成對(duì)現(xiàn)有RTA條款中的解釋和改善工作。
　　
　　(二)各國(guó)的制度建設(shè)
　　輪軸—輻條效應(yīng)(Hub Spoke effect)能給輪軸國(guó)帶來收益，但是，輪軸國(guó)的得益是以犧牲輻條國(guó)為代價(jià)的。處于輪軸國(guó)中的公司可以從兩個(gè)輻條國(guó)中免稅購(gòu)買投入品；輻條國(guó)的投入品成本較高，又不能免稅進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)，面臨來自另一輻條國(guó)的更激烈的競(jìng)爭(zhēng)。因此，追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，積極成為“輪軸國(guó)”，只是各國(guó)從國(guó)家利益角度考慮出發(fā)的戰(zhàn)略。從世界整體以及長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮還是應(yīng)該堅(jiān)持多邊貿(mào)易體系，或者說在堅(jiān)持區(qū)域主義的同時(shí)也要同時(shí)降低對(duì)外的MFN關(guān)稅。對(duì)外MFN關(guān)稅的降低④會(huì)使輪軸—輻條效應(yīng)帶來的負(fù)面影響大大縮小。
　　區(qū)域化影響多邊貿(mào)易的自由化可以有以下方式。首先，貿(mào)易集團(tuán)通過國(guó)際機(jī)構(gòu)來影響各國(guó)，從而對(duì)多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生影響。不少RTA都明確把增強(qiáng)成員方在國(guó)際貿(mào)易和其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的談判能力作為目標(biāo)之一。正式的RTA會(huì)使得貿(mào)易談判中的關(guān)系協(xié)調(diào)更方便、更可信。關(guān)稅同盟由于實(shí)行統(tǒng)一的貿(mào)易政策，增強(qiáng)談判能力的余地顯然要比自由貿(mào)易區(qū)這一形式大得多。WTO內(nèi)采取“一國(guó)一票”的決策機(jī)制，但是由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距導(dǎo)致了不平等的參與。少數(shù)工業(yè)國(guó)或貿(mào)易集團(tuán)始終統(tǒng)治著WTO，而發(fā)展中國(guó)家實(shí)際上并沒有能力實(shí)現(xiàn)它們的決策權(quán)。最典型的例子就是所謂“綠屋操作”制度，這種由少數(shù)“被邀請(qǐng)”的成員通過參加封閉會(huì)議做出最后決議的制度在烏拉圭回合和WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議中曾被多次使用。發(fā)展中國(guó)家在許多關(guān)鍵問題上的觀點(diǎn)和立場(chǎng)往往不能被明確地反映在WTO的會(huì)議文件或宣言中(盛斌，2004)。因此，發(fā)展中國(guó)家只有聯(lián)合起來，利用外交及WTO規(guī)則，間接來影響發(fā)達(dá)國(guó)家的行為。比如，巴西、印度中國(guó)等農(nóng)產(chǎn)品出口發(fā)展中大國(guó)組成620集團(tuán)，要求實(shí)質(zhì)削減貿(mào)易扭曲性的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持和實(shí)質(zhì)性地增加市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐漸取消所有形式的出口補(bǔ)貼。
　　其次，RTA會(huì)影響發(fā)展中國(guó)家自身的行為，改變他們對(duì)非歧視性自由化的看法，以及其支持和反對(duì)多邊貿(mào)易體制的意愿。如果有足夠多的發(fā)展中國(guó)家受到影響，也會(huì)產(chǎn)生整體性的作用。通過自身行為這一方式是發(fā)展中國(guó)家影響區(qū)域多邊貿(mào)易自由化的主要方式。發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該實(shí)行外向型的戰(zhàn)略，堅(jiān)持“開放式區(qū)域主義”，即對(duì)第三方國(guó)家的貿(mào)易壁壘一直保持低水平。通過多邊談判和RTA國(guó)家的單邊自由化，降低關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘。這與GATT24條規(guī)定是一致的。外向型發(fā)展戰(zhàn)略至少要體現(xiàn)兩點(diǎn)：相對(duì)區(qū)域外國(guó)家而言，其保護(hù)程度應(yīng)該較低、保護(hù)措施應(yīng)該一致；其外國(guó)投資體制應(yīng)該開放而透明。這些不僅有利于減少RTA的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，而且可以保障發(fā)展中國(guó)家在全球化的投資和生產(chǎn)中發(fā)揮作用。后者對(duì)于發(fā)展中國(guó)家尤為重要，因?yàn)檫@是引進(jìn)技術(shù)的主要渠道。如果“開放式區(qū)域主義”使成員國(guó)與區(qū)域外國(guó)家的貿(mào)易轉(zhuǎn)移量減少到零，那么區(qū)域主義就促進(jìn)了多邊主義，因?yàn)樗峡掀铡f定理：成員國(guó)間的福利的改善沒有使區(qū)域外國(guó)家受損。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　積極開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，并不意味著必須放棄多邊談判。區(qū)域主義可以和多邊主義相容，這需要各方的努力，關(guān)鍵是進(jìn)行制度建設(shè)以確保其不傷害世界經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，一國(guó)不能完全指望由WTO來保證其RTA對(duì)其成員和外部國(guó)家的影響都是良性的。為限制區(qū)域一體化對(duì)非成員方的潛在負(fù)面影響，最主要的還是在最惠國(guó)待遇的基礎(chǔ)上追求全球自由化。對(duì)于東亞發(fā)展中國(guó)家而言，其最大出口目的國(guó)仍舊在東亞區(qū)域外，且未包括進(jìn)現(xiàn)有的RTA中，這一局勢(shì)決定了其必須堅(jiān)持多邊主義，而不能一味實(shí)行區(qū)域主義。中國(guó)對(duì)區(qū)域主義和多邊主義關(guān)系的態(tài)度也是如此：區(qū)域貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作是多邊貿(mào)易體系的有效補(bǔ)充，有助于推動(dòng)全球貿(mào)易和投資的自由化和便利化；但是，發(fā)展區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作不應(yīng)以損害多邊貿(mào)易體系為代價(jià)。簡(jiǎn)單地說，“區(qū)域主義”應(yīng)該只是工具，是中短期的策略，最根本的還是要堅(jiān)持多邊主義的方向，實(shí)現(xiàn)多邊的自由化。“開放式區(qū)域主義”由于其獨(dú)特的特點(diǎn)，與多邊貿(mào)易體系的一致性，可以作為中國(guó)及其他發(fā)展中國(guó)家追求的目標(biāo)。
　　
　　(編輯：王