中國農村金融體系的制度變遷

　　摘要：本文對農村金融體系中的農村政策性金融、商業性金融和合作性金融這三個正規金融組織在改革開放之后各個重要發展階段的制度性變化進行了研究。研究發現，農村政策性金融、商業性金融和合作性金融這“三駕馬車”在制度變遷過程中職能逐漸明確；農村金融和農村經濟之間相互依存、相互影響的關系在我國的農村制度變遷過程中表現得尤為突出。
　　關鍵詞：農村金融；制度變遷；農村政策性金融；農村商業性金融；農村合作性金融
　　中圖分類號：F832
　　
　　農村金融體系是農村經濟的“造血體”。一方面，農村金融的產生和發展依賴于農村經濟，農村經濟的運行特征和運行軌跡決定了農村金融的特征和歷史沿革；另一方面，農村金融的發展程度和資源配置能力又制約著農村經濟的發展。農村金融和農村經濟之間相互依存、相互影響的關系在我國的農村制度變遷過程中表現得尤為突出。隨著我國農村改革的不斷探索和深化，我國農村金融體系經歷了多場變遷，在起伏震蕩之后，形成了當前我國農村金融體系以正規金融組織和非正規金融組織相結合的局面(參見圖1)。其中，正規金融組織呈現出農村政策性金融、商業性金融、合作性金融“三駕馬車”的格局，而非正規金融組織主要以民間自由借貸、合作基金會等形式存在。本文著重對正規金融的制度變遷展開分析。
　　
　　一、中國農村政策性金融的制度變遷
　　
　　政策性金融，也被稱為國家金融、政府金融等，是指在一國政府支持與鼓勵下，以國家信用為基礎，運用種種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規所制定的業務范圍、經營對象，以優惠的存貸款利率或條件，直接或間接地為貫徹和配合國家經濟和社會發展政策而進行的一種特殊的資金融通行為或活動。由政府主導的政策性金融往往具有政策性、服務性和公共性等特征，成為了各國政府支持本國農村金融發展的重要措施。
　　農村政策性金融仍屬于政策性金融的范疇，但農村一詞界定了其所服務的范圍和對象主要是“三農”。具體而言，農村政策性金融是指由政府發起、組織為前提，以國家AzM4yb5kmCoHZ0VFWMqdfJZyzvQsFF+A+eW7u1Y7ttY=信用為基礎，以配合、執行國家農業和農村產業政策、區域發展政策以及農業科技進步政策為主要目的，在農業及相關領域從事資金融通，旨在改善農業基礎設施條件，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊的金融活動。
　　農業作為弱勢產業，其高風險、高投入、低收益的特征，使得以市場為導向的商業性金融機構和處于改革過程中的合作性金融機構難以成為當前農村金融市場主要供給者，政策性金融機構(政策性金融業務)在其中發揮著不可替代的作用。
　　我國農村政策性金融的發展從無到有，伴隨著我國經濟體制改革的進程其發展逐步深化。以改革開放作為分水嶺，建國后到1978年這段時期是高度集中的計劃經濟體制時期，與之相適應，金融管理體制也必然是集中統一的計劃經濟管理模式。這一時期，我國的金融體制高度集中統一，農村金融活動實際上是在人民銀行的統一指令下進行，并無政策性金融和非政策性金融之分。在這種“大一統”的金融體制下，人民銀行實際上是以中央銀行、商業性銀行和政策性銀行結合體的形式存在的，經營包括農業政策性金融業務在內的所有金融業務@，其中農業政策性金融業務主要就是支持農業生產。(劉梅生，2007)這種計劃經濟管理體制的農業政策性金融(業務)的主要特征體現在以下幾個方面：
　　1.高度集中統一的管理體系。與計劃經濟體制相適應，這一時期的所有金融活動都可以理解為政府調控下的金融行為。此時的人民銀行獨攬了所有一般金融和金融管理職能，既行使中央銀行的職能，又辦理各項具體業務。農業政策性金融業務和其他一切金融業務一樣，都由國家進行信貸決策，由中國人民銀行統一經營和管理④。
　　2.計劃性的金融運作模式。在計劃金融運作模式下，所有的農村金融活動都是在人民銀行的統一指令下進行的，并沒有政策性業務和商業性業務之分。貸款的方式是由銀行和信用社根據國家的生產計劃，將生產所需資金按計劃直接撥發給公社和大隊，計劃到期后，再從社隊收回。
　　3.金融機構職能的機關化。計劃性的金融運作模式，銀行沒有任何運營資金的自主權，完全按照政府的計劃指令發放貸款，基本上如同政府機構中的一個行政部門。存貸款利率形同虛設，既不反映供求關系，也不反映行業利潤水平，只算政治賬，不算經濟帳，基本上實行固定利率，往往若干年才變動一次。在存貸款上實行收支兩條線，存款不考核，貸款給指標，按指標放款。
　　4.農業銀行的“三立、三撤”。為了打破高度集權的計劃管理模式，加大對農村的投資力度，促進農業發展，農業銀行經歷了“三立、三撤”的曲折發展歷程。1951年8月，成立了農業合作銀行，其任務是專門辦理國家各項農業財政撥款和一年期以上的長期貸款。農業合作銀行只設總管理處，未設立分支機構，總管理處又歸中國人民銀行主管，因此，實質上還是由中國人民銀行辦理業務，于是在1952年開展的“三反”運動、精簡機構過程中被撤銷；1955年3月，經國務院批準成立農業銀行，負責吸收農村各項存款，辦理農村的長短期貸款和農業的基本建設投資撥款與監督等業務。但由于當時財政撥款仍由中國建設銀行負責，農業長期貸款由于國家沒有撥給資金無法展開，相當一部分金融業務還是由中國人民銀行辦理，所以農業銀行實際上是個“農貸銀行”。由于管理體制和業務職能均未理順，造成了許多人為的矛盾，于1957年4月再次被撤消；1963年10月，經國務院批準再次恢復中國農業銀行。其任務是統一管理財政部門直接撥付的各項支農資金和中國人民銀行辦理的各項農業貸款，統一領導農村信用社。其機構一直設到基層營業所。這次設立沒有解決好營業所“代理”和“雙軌”問題，部分業務劃轉糾紛依然存在，給干部管理、業務分工、賬務處理帶來很多困難，終于在1965年11月再次并入中國人民銀行。農業銀行的發展經歷表明：第一，包括政策性金融在內的農村金融都是農業發展的客觀需要；第二，農業經濟作為國民經濟的基礎產業，始終需要一個獨立的、專門的農業金融體系為其服務；第三，無論是農業政策性金融，還是農業商業性金融，在產品經濟條件下，都難以發揮其應有的職能作用；第四，在高度集中的計劃經濟體制下所形成的部門權力是不容分散的，不允許有更多的靈活性和選擇。
　　由此可以看出，改革開放之前，我國并沒有真正意義上的農村政策性金融機構，盡管存在著相關的農村政策性金融業務，但在計劃經濟的運作模式下，難以達到政策性金融配合政府農業政策目標和意圖，起到支持、保護農業發展，促進農民收入提高，改善農村生活的作用。因此，改革開放之后，農村政策性金融成為金融改革的一個重點。大致來講，以1994年農業發展銀行的成立為標志，改革開放后，我國農村政策性金融的發展可以分為國有專業銀行分散管理和以農業政策性銀行為主的多元化發展兩個階段(劉梅生，2007)。
　　第一階段：國有專業銀行分散管理階段(1979—1994年)。
　　伴隨我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國金融體制的改革也逐漸拉開了序幕，改革首先從商業銀行和人民銀行的分離開始。1979年1月，為適應農村改革需要，中國農業銀行恢復設立；同年3月，為適應對外開放，中國銀行從人民銀行中分離，成為外匯專業銀行；同年8月，隸屬財政部、主要從事國家大型基礎設施建設的建設銀行從財政部部分分離，并于1983年5月正式成為專業銀行；1984年1月，中國工商銀行設立，人民銀行中的工商業、居民儲蓄等由工商銀行經營。隨著四大國有專業銀行的成立，人民銀行轉變為真正的中央銀行，政策性金融的任務轉移到了專業銀行。其中，在農村政策性金融領域，農業銀行當時承擔大部分糧棉油的貸款、扶持貸款、種子工程等；建設銀行當時承擔了農業基本建設和基礎領域的貸款；工商銀行承擔了部分糧油收購貸款和國家的主要農產品籌備貸款；中國銀行承擔了農產品的進出口貸款。1982年還恢復了農業保險，先后主要由中國人民保險公司對農業保險實行低保額、低收費的政策性保險。這段時間各專業金融機構分別承擔了部分的政策性金融業務。
　　四大國有專業銀行的成立，打破了中國金融領域“大一統”的格局，促進了金融領域的競爭和發展。其中，四大國有專業銀行根據各自不同的領域，承擔了相應的農村建設資金和農產品收購資金的供給，為農村經濟體制改革的順利進行提供了有力的資金保障。但這種國有專業銀行分散管理的模式也存在很多弊端，由于農村經濟體制改革帶來農村勞動生產力的提高，農產品供應的大幅增加，需要與之相應的一定規模的農副產品收購資金，而收購資金又由多家專業銀行分別供給，管理混亂，擠占挪用現象層出不窮，使農副產品收購資金短缺問題更加突出，迫使中央銀行不斷增加基礎貨幣的發放；政策性業務與商業性業務的同時經營，削弱了銀行經營的自主性，影響了經營效益，制約了其商業化進程。因此，只有盡快進行金融組織體系的改革，實現農村政策性金融與商業性金融的分離，成立專門的農村政策性銀行，使農村金融服務規范化，才能更好地發揮金融在國民經濟中的宏觀調控和優化資源配置的作用。
　　第二階段：以農業政策性銀行為主的多元化發展階段(1994年至今)。
　　隨著經濟體制改革的逐步深入，國有專業銀行身兼二任的模式已經不適應我國金融發展的需要，實現政策性金融與商業性金融的分離、完善金融組織體系的改革迫在眉睫。1993年12月，國務院頒布了《關于金融體制改革的決定》，決定組建中國農業發展銀行(以下簡稱“農發行”)，以承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購、農業開發等業務中的政策性貸款，代理財政支農資金的撥付及監督使用，接管現中國農業銀行和中國工商銀行的農業政策性貸款(債權)，并接受相應的人民銀行貸款(債務)。中國農業發展銀行成立后，中國農業銀行轉變為國有商業銀行。1994年4月，國務院發出《關于組建中國農業發展銀行的通知》，批準了中國農業發展銀行章程和組建方案。同年6月，工、農、中、建四大專業銀行都將其所承擔的有關農業政策性金融業務劃給了農發行，農發行的成立標志著中國的農村政策性金融進入新的發展階段。與此同時，農村金融其他相關業務也在快速成長。1999年，成立信達、長城、東方、華融四家金融資產管理公司，對部分農業政策性不良貸款進行了剝離；2004年，保監會啟動了農業保險，先后有了安信、安華和陽光三家不同經營模式的專業性農業保險公司，開展保險公司與政府聯辦、為政府代辦，以及直營等多種形式。2005年以來探索建立由地方政府主導的農業政策性擔保公司，為當地的農業產業化龍頭企業、農戶貸款提供擔保。初步形成了以農業發展銀行為主導，包括保險、擔保資產等業務類型的農業政策性金融組織體系。
　　作為農業政策性銀行，農發行的主要任務是按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性和經批準開辦的涉農商業性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。農發行自成立以來，也大致經歷了三個發展階段：1994年成立到1998年3月，為農發行發展的初級階段。逐步完善農發行組織機構體系，實現業務基本自營，充分保障糧棉油信貸資金的供應，同時也開展了農村扶貧、農業開發以及農業基本建設的技術改造方面的工作；1998年3月到2004年7月為專門從事糧棉油收購信貸資金封閉管理的階段；第三個階段，2004年7月到現在為農發行轉型階段，著力按照現代政策性銀行的要求進行發展，更好地履行政策性銀行的支農，支農取得明顯成效。初步形成了以糧棉油收購貸款業務為主體，以農業產業化信貸為一翼，以農業和農村中長期信貸為另一翼的“一體兩翼”業務發展格局。
　　
　　二、中國農村商業性金融的制度變遷
　　
　　商業性金融是各國金融體系中最重要的組成部分。商業性金融機構是指以獲得利潤為經營目標、以多種金融資產和負債業務為經營對象的綜合性、多功能的金融企業。我國農村商業性金融機構——中國農業銀行，作為最后一家完成股份制改革但仍未上市的國有商業銀行，若算上其前身(1951年成立的農業合作銀行)，已有50多年的發展歷程，在這期間，從無到有、從政府直屬機構到真正的國有商業銀行，中國農業銀行經歷了一個曲折的發展過程。
　　改革開放之前，我國在計劃經濟體制下形成了由中國人民銀行“大一統”的銀行體系，即銀行不劃分專業系統，各個銀行都作為中國人民銀行內部的一個組成部分，從而使中國人民銀行成為既辦理存款、貸款和匯兌業務的商業銀行，又擔負著國家宏觀調控職能的中央銀行。在此期間，中國農業銀行經歷了“三立、三撤”的曲折發展歷程。
　　1978年12月召開中國共產黨十一屆三中全會以來，我國進入了改革開放的新時期，農村金融的改革獲得了前所未有的發展，逐步形成了以農村政策性金融、農村合作金融和農村商業性金融為主體的農村金融體系格局。其中，中國農業銀行自1978年至今，也經歷了專業銀行時期和商業銀行時期兩個發展階段。
　　第一階段，1979年2月國務院發布了《關于恢復農業銀行的通知》，決定正式恢復中國農業銀行，使其成為四大國有專業銀行之一。《通知》規定@中國農業銀行作為國務院的一個直屬機構，由中國人民銀行代管，作為直屬機構，其業務范圍主要涉及財政部的農業貸款等，盈余按一定比例上繳財政部門，政策虧損由財政部門補貼。《通知》進一步具體規定農業銀行的主要任務是：統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業。此后，農業銀行的改革步伐逐漸加速，1980年恢復后的農業銀行提出要大力支持農村商品生產的指導方針，貸款對象也由原來的集體為主轉變為以農戶為主；1981年，國家提出農業銀行“企業化”的口號；1985年初，提出要把農業銀行轉變為真正的經濟實體的改革方案；1988年，為了加快總、分行職能轉換步伐，農業銀行對縣支行進行綜合配套的改革，要求總、分行擴大縣支行管理權限，建立完善的管理體制，以貨幣經營為中心，逐步擴大自身業務，提高農業銀行企業化水平。但總體而言，作為四大國有專業銀行之一的農業銀行，此時仍要承擔大部分糧棉油的貸款、扶持貸款、種子工程等政策性融資業務，這種“身兼二任”的經營模式，嚴重削弱了農業銀行經營的自主性和積極性。隨著我國農村經濟體制改革的深入，完善農村金融體系、實現政策性金融與商業性金融分離的改革迫在眉睫。
　　第二階段，1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。《決定》提出建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離。包括農業銀行在內的專業銀行要逐步轉變為商業銀行。首次在法規性文件中明確了農業銀行的商業銀行地位，拉開了農業銀行商業化改革的序幕。這一時期改革的主要措施有：1993年12月，國務院頒布了《關于金融體制改革的決定》，決定組建中國農業發展銀行，以承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購、農業開發等業務中的政策性貸款，代理財政支農資金的撥付及監督使用，接管現中國農業銀行和中國工商銀行的農業政策性貸款(債權)，并接受相應的人民銀行貸款(債務)。1994年4月，國務院發出《關于組建中國農業發展銀行的通知》，批準了中國農業發展銀行章程和組建方案。同年6月，工、農、中、建四大專業銀行都將其所承擔的有關農業政策性金融業務劃給了農業發展銀行，農業發展銀行的成立標志著農村金融領域政策性業務和商業性業務的分離，其目標是逐步實現農業銀行的商業化。1996年8月，國務院又作出《關于農村金融體制改革的決定》，明確要求農業銀行要適應新的變化，努力辦成真正的國有商業銀行，進一步發揮在農村金融中的主導作用，并強調要建立和完善以合作經營為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系。1997年，隨著農村信用社和農業銀行業務的脫鉤和分工，標志著中國農業銀行真正進入了由專業銀行向國有商業銀行轉變的歷史時期。
　　
　　三、中國農村合作性金融的制度變遷
　　
　　自1849年德國人雷發巽創辦第一家合作金融機構以來，合作金融已經有近160年的發展歷史。作為一種特殊的金融組織形式，合作金融是指由個人集資聯合組成、以互助融資方式為基礎的金融機構，其參加者往往是社會中的弱勢群體，它已成為各國農村金融體系中的一個重要組成部分。
　　在實際運作中，各國合作金融機構以1995年國際合作社聯盟i00周年代表大會上產生并通過的“合作制原則”為指導實踐的依據和章法。該原則是在1844年“羅虛戴爾原則”和1966年“合作社原則”的基礎上而制定的，主要內容包括：1.自愿和開放原則；2.民主管理原則；3.社員經濟參與原則；4.自主和獨立原則；5.教育、培訓和信息原則；6.合作社間合作原則；7.關心社區原則。
　　從其含義和指導原則上可以看出，合作金融機構應具備以下特征：第一，合作金融是經濟上的弱勢群體按照合作原則，即自愿、互利原則所組成的金融互助組織；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商業金融的公共產品特征，其服務對象限于本社成員，信貸活動不具有競爭性，不以營利為唯一和主要目的，帶有扶弱功能；第三，合作金融實行“一人一票制”，參加合作金融機構的往往是經濟上的弱勢群體，實行一人一票制，而不是商業性機構實行的一股一票制，更加體現了內部的民主管理原則。這三大特征已成為辨別合作金融真偽的主要標志。
　　一般認為，我國農村合作金融體系包括農村信用合作社、農村合作基金會、合會，以及農村資金互助社。其中，農村合作基金會已于1999年被取締，已有的合作基金會或被并入農村信用社，或清盤關閉；合會作為民間自發的“草根金融”，往往具有分散、隱蔽、容易誘發風險和其他犯罪活動、擾亂金融秩序等弊病，其發展備受爭議，當前難以成為農村合作金融的主體；而農村資金互助社在2006年剛剛批準組建，其運行狀況、功效以及發展前景還有待進一步考察。因此，農村信用合作社仍被認為是當前我國農村合作金融的主要實現形式。
　　我國的農村信用合作社創辦于上世紀50年代初期，雖然發展的歷史不算長，但過程卻曲折起伏，改革開放以來主要經歷了三次大的變革：
　　第一次改革的標志是1983年由中國農業銀行總行發布，并于1984年由國務院批轉的《關于改革信用合作社管理體制的報告》。該報告提出恢復農村信用社合作金融的性質，恢復和加強信用社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性，變“官辦”為“民辦”；要積極吸收農民入股，增強群眾基礎，壯大資金力量，將信用社和農民的經濟利益緊密聯系起來；農村個人和集體經濟單位均可入股，但要貫徹自愿原則，有入股和退股自由；加強農信社的民主管理；強調信用社組織的資金要優先用于農村，存款除按規定比例向農業銀行交提存準備金外，其余資金信用社有權按照國家信貸政策充分運用，多存可以多貸，以加強其經營上的靈活性；逐步取消農業銀行對信用社的虧損補貼辦法，實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧；在此基礎上，由各個基層信用社組織建立信用合作社的縣聯社。這次改革促進了農村信用合作社的發展，到1995年底，全國已有獨立核算的農信社20219個，總資產達9587億元，所有者權益達632億元，其中實收資本378億元，各項存款余額達7173億元，各項貸款余額5176億元@。但此次恢復合作金融的改革沒有突破行政管理的框架，管理體制并沒有發生實質性的變革，因而并未取得突破性的進展。
　　第二次改革的標志是1996年國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》。《決定》提出，此次改革的核心是把農村信用社逐步改為由農民自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織。其改革的主要步驟是，使農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系，而由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔其業務管理和金融監管工作，然后再按合作制原則加以規范。這些措施使農村信用社在股權設置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回歸，農村信用社與社員關系明顯加強，基本上突破了農村信用社“既是集體合作金融組織，又是國家銀行基層機構”。的管理體制。此次改革雖然農村信用社在體制上與農業銀行脫離了行政隸屬關系，卻承接了大量累積的不良資產。2002年末，全國農村信用社資不抵債額達3300多億元，資本充足率為8.45％，不良貸款5147億元，連金融機構存在的基本條件都不具備。
　　第三次改革的標志是2004年國務院印發的《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》。《意見》認真總結了吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8省(市)農村信用社試點改革的經驗：一是新的監督管理體制框架基本形成，有關方面對農村信用社的監督管理責任進一步明確；二是農村信用社歷史包袱得到初步，經營狀況開始好轉；三是農村信用社實力明顯增強，金融支農力度加大，支農服務進一步改善；四是農村信用社產權制度改革已經起步，經營機制開始轉換，內控制度得到加強；五是農村信用社的社會信譽進一步提高，員工精神面貌有了很大改觀，為下一步工作打下了良好基礎。在此基礎上，進一步擴大農村信用社改革試點范圍，確定北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、上海、河南等21個省(區、市)，作為進一步深化農村信用社改革試點地區。這一輪農村信用社改革的重點有三個方面：一是以法人為單位，改革農村信用社產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構，區別各類情況，確定不同的產權形式。在制度選擇上，既可以實行股份制、股份合作制，也可以繼續完善合作制。在組織形式上，有條件地區的農村信用社可以改制組建農村商業銀行、農村合作銀行等銀行類機構或實行以縣(市)為單位統一法人，其他地區也可以繼續實行鄉鎮信用社、縣(市)聯社各為法人的體制。對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區或城郊、支農服務需求較少的信用社，可以考慮按《金融機構撤銷條例》予以撤銷；二是改革農村信用社管理體制，將農村信用社的管理交由省級人民政府負責。目標模式是“使農村信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展和自擔風險的市場主體，真正成為服務于農民、農業和農村經濟的社區性地方金融企業”；三是以加強支農服務、改善支農效果為目標，轉換農村信用社經營機制，加強內控制度建設，逐步推進經營機制轉換。此次改革使農村信用社實現了十年以來的首次盈余，盈余額達104.62億元。但這次改革只強調了支農目標，模糊了合作性質，特別是如此迅速的扭虧為盈，引發了關于農村信用合作社性質的爭論，使得信用合作社未來的發展方向變得撲朔迷離。
　　
　　(編輯：張小