引導和推動企業境外投資的政府職能

　　摘要：實施“走出去”戰略，提高企業境外投資規模和質量，需要正確處理好政府與市場關系，發揮好政府的職能作用。從目前我國政府實際履行的職能來看，還存在著比較明顯的“越位”、“缺位”和“錯位”現象。為了加快“走出去”戰略的順利實施，不斷提高企業境外投資規模和質量，需要通過“退位”、“補位”和“正位”來矯正政府職能缺陷，讓政府履行好該履行的職能，退出不該履行的職能。
　　關鍵詞：境外投資；政府職能；合理定位
　　中圖分類號：F741.1
　　
　　加快實施“走出去”戰略，提高企業境外投資規模和質量，是黨的十七屆五中全會確立的我國“十二五”時期的戰略任務，并在“十二五”規劃中進行了戰略部署。當今國際市場，特別是后國際金融危機時期的國際市場，一方面開放程度和競爭程度越來越高，另一方面又保護主義盛行和充滿不確定性。為了保證加快“走出去”戰略的順利實施，使中國企業更好的進行海外投資，不僅要求充分發揮市場機制作用，而且要求合理確定政府的職能定位。
　　
　　一、合理定位政府職能的基本要求
　　
　　在市場經濟條件下，市場機制對資源的配置始終起著基礎性作用。也就是說，市場在社會經濟活動中處于主導地位，政府對經濟活動的介入和干預，只是輔助性的和補充性的。但市場不是萬能的，市場本身有缺陷，也會出現失靈問題。正如薩繆爾森所指出的，“對看不見的手有所了解之后，我們一定不要過分迷戀于市場機制的美妙——以為它本身完美無缺、和諧一致，非人力所能望其項背?！币虼?，加快實施“走出去”戰略，提高境外投資規模和質量，還需要發揮好政府職能的作用。但由于不同國家和地區市場的發育程度、政府的成熟程度、法制的完善程度，以及同世界經濟聯系的密切程度等方面存在著較大的差異，因而政府職能定位不可能存在一套普遍適合于所有國家和地區的現成做法。但這并不意味著，在推動企業擴大境外投資方面，政府職能定位就沒有一些基本的要求。在現有的國際秩序下，合理定位一個國家或地區政府的職能，通常需要遵循以下基本要求：一是政府職能定位要與市場經濟制度的完善程度相協調；二是政府職能定位要建立在法治的基礎上；三是政府職能定位要與各國普遍接受的國際規則，以及所在國家和地區的制度規定相適應。合理確立我國政府在加快實施“走出去”戰略中的職能定位，同樣需要符合這些基本要求。
　　通常情況下，由于市場機制的缺陷會帶來市場失靈問題，因而需要有效發揮政府的職能作用。但市場失靈不一定都是市場本身的缺陷所致，有時是由于市場制度發育不完善而造成的。因此，為了推動和引導企業擴大境外投資，我國政府職能的合理定位還需同市場經濟制度的完善程度相適應，不僅要充分考慮我國市場經濟制度的發育狀況，而且還要充分考慮我國境外投資經營所在國家和地區的市場經濟制度發育狀況。應當看到，在我國加快實施“走出去”戰略過程中，我國既面臨著自身市場制度發育不完善而引起的市場失靈問題，也面臨著境外投資經營所在國家和地區市場經濟制度發育不完善而導致的市場失靈問題。因此，我國政府對國內境外投資企業的管理就不能完全照搬市場經濟發達國家的做法。政府對我國境外投資經營企業的管理，既要符合我國自身的市場經濟發育狀況，也要適應境外不同國家和地區的市場經濟發育狀況。從這個意義講，合理定位我國政府的職能，我們不能完全聽命于市場經濟發達國家的指使和安排，只能根據我國和境外投資經營所在國家和地區的市場經濟發育狀況靈活行事。由于我國目前市場經濟制度的發育還不夠完善，因而政府對境外投資企業的管理，除了需要履行市場經濟國家政府的一般職能外，還需部分地履行替代市場和培育市場的職能。涉及到政府對國內企業在境外投資經營的管理，如果投資經營所在國家和地區的市場經濟制度比較健全，可讓市場機制在其中更充分地發揮作用；如果投資經營所在國家和地區的市場經濟制度不夠健全，政府應當在其中發揮更多的作用，特別是要密切同投資經營所在國家和地區政府的聯系，充分發揮政府間的協調作用，必要時應積極主動為境外投資經營企業提供必要的法律支持和保障。為了更好地維護和保障境外投資的利益，政府還應充分利用同貿易伙伴國的外交關系簽訂同促進境外投資經營相關的協議，幫助國內境外投資企業獲得與投資目標國企業同等待遇，減輕企業在境外的收入和稅收負擔，降低企業境外投資的阻力和風險。
　　在經濟社會活動領域，如同市場會失靈一樣，政府也會失靈。所謂政府失靈，是指政府對經濟社會調控和干預的低效率或無效率。正如薩謬爾森所指出的，“當政府政策或集體行為所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。”現實中，政府不是一個超脫于現實社會經濟利益的萬能的神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各政府官員組成的。無論是政府機構，還是政府官員，都有自己的行為目標。因此，現實中的政府機構和政府官員通常追求是自身組織目標或自身利益的最大化，而非公共利益或社會福利的最大化，這種現象人們稱之為內部效應。內部效應被認為是各種類型“政府失靈”的一個最基本的或深層次的根源。從這個角度上講，需用“法治”來約束政府。為確?！白叱鋈ァ睉鹇缘挠行嵤?，政府在其中的職能定位應當建立在法治基礎上，既要做到有法可依，同時又要依法管理，將政府職能置于法律框架下，受到法律的約束，而不是為所欲為。否則，不但境外投資企業的利益難以得到保障，甚至國家的整體利益也難以得到維護。為此，有必要不斷健全和完善境外投資和經營的相關法律法規，以及確保政府依法行政的相關法律規定。這樣，在引導和推動企業境外投資方面，就可有效地防止政府濫用行政權力和防止政策多變現象的出現，從而使企業的境外投資能獲得一個比較穩定的預期，更好地維護和保障境外投資企業的利益，起到充分調動企業境外投資的積極性和主動性作用。
　　隨著經濟全球化和全球經濟一體化的深入發展，特別是我國加入WTO后，我國經濟社會幾乎已全方位地融入到國際經濟體系之中。然而，我國參與的國際經濟活動將不可避免地受到有關國際組織的規則，特別是為國際社會普遍接受的國際規則，以及有關國家內部的法律法規等制度規定的約束。因此，為了加快實施“走出去”戰略，更好地引導和推動企業境外投資，不僅我國境外投資經營企業要遵循有關國際社會普遍接受的國際規則，遵守投資經營所在國家和地區的有關制度規定，而且政府的職能定位也同樣要求與國際社會普遍接受的國際規則，以及所在國家和地區的制度規定相適應。WTO等國際組織制定的有關規則，旨在規范和約束成員國政府和企業。因而，為了推動和引導企業提高境外投資規模及質量，政府必須改變長期習慣于用行政手段干預經濟活動的做法，學會和善于采用國際慣例辦法推動企業更好地進行境外投資。同時，要積極和有效發揮市場機制的作用，特別是發揮好境外投資企業的市場主體作用。為此，政府需按照加入WTO等國際組織所作出的承諾，對國內現行的法律、法規和政策進行清理，凡違背WTO等規則或與我國的承諾不相符的，應當進行必要的修改和完善，有的甚至可以予以廢除；企業境外投資過程中所產生的國際貿易摩擦和國際經濟爭端，政府應當積極協助企業尋求在WTO等國際組織框架內，并依照國際慣例、按照國際規則來處理和解決；若國內企業在境外投資和經營中產生的摩擦和爭端源于所在國家和地區特殊的制度規定或傳統習慣等因素，則應積極尋求通過政府之間的協商辦法來妥善處理和解決。
　　
　　二、當前政府職能存在的主要缺陷
　　
　　盡管我國實施“走出去”戰略，已經有了10余年的時間，但效果卻不盡如人意。其中的原因比較復雜，但政府存在的職能定位缺陷是一個比較重要原因。所謂政府職能定位缺陷，是指政府未能有效地履行在引導和推動企業境外投資的職能，出現了所謂“政府失靈”問題，導致企業境外投資出現低效率或無效率。改革開放以來，我國政府對企業境外投資采取的是以項目審批為主的管理體制，帶有較濃厚的計劃經濟色彩。這與我國經濟社會融入國際經濟體系特別是加入WTO后的要求不相適應，更是同市場經濟對法治的要求不相適應。當前，我國政府的職能定位缺陷，突出表現在政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”上。
　　政府職能的“越位”，是指政府超越自身應該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不好的事情，從而出現政府失靈現象。在引導和推動企業境外投資方面，政府職能的“越位”會影響企業作為市場主體地位的發揮，導致市場機制在資源配置中的基礎性作用出現失效，使市場機制引導企業境外投資的作用得不到充分發揮，影響國家“走出去”戰略有效實施。目前，我國政府存在的“越位”現象，突出地表現在以下兩個方面：一是政府超越自身職能，代替了市場配置資源基礎性作用的職能；二是政府超越自身的職能范圍，代替了企業的經營管理職能。在引導和推動企業境外投資的實踐中，政府職能的“越位”現象集中體現為政府嚴格的行政管制和審批制度。長期以來，不僅企業境外投資要經過多個環節的嚴格前置審批，而且獲準境外投資的企業要獲得政府的某些政策支持等也必須經過嚴格的層層審批。面對政府嚴格的前置審批，如果企業通過正常渠道進行境外投資，往往會由于審批時間過長而貽誤時機；如果企業為了規避行政約束，通過非正常渠道進行境外投資，又必然造成國有資產的境外流失或資本非法外逃。近年來，雖然境外投資審批制度進行了不少改革調整，特別是2009年商務部發布的《境外投資管理辦法》進一步下放了境外投資核準權限，簡化核準程序。然而，現實中仍然存在著層次過多、內容過細、時間過長的問題，資金和人員出入境還存在著不少障礙。政府職能的“越位”，不僅與市場經濟發展和WTO等規則不相適應，而且大大增加了政府的行政成本和企業的交易成本。
　　政府職能的“缺位”，是指在市場機制不能正常發揮作用，或者存在市場失靈的地方，政府沒有實施有效的管理。目前，政府職能的“缺位”現象，主要表現在以下幾個方面：一是對境外投資企業的事后監管缺位。政府往往比較重視前置審批而輕視事后監管，致使審批后的監管基本上處于自流放任狀態。一些政府職能部門只有項目審批職能，但沒有事后監管的職能。而一些負責事后監管職能的政府部門，對境外投資企業的監管又主要流于形式。由于缺乏事后監管，某些領域境外投資的秩序比較混亂，盲目投資、并購、上項目等問題比較突出，境外投資企業之間相互惡性競爭的現象時有發生，從而給國家和企業造成巨大利益損失。二是對非國有企業境外投資的管理缺位。我國企業的境外投資，基本上是國有企業為先和國有企業為主的格局。與此相適應，我國境外投資管理體制也主要是針對國有企業設計的，民營企業不僅缺乏境外投資的暢通渠道，而且缺乏有效監管。長期以來，一些從事境外投資活動的私營企業和中外合資企業，有的通過戴“紅帽”的方式按照正常渠道進行境外投資，有的為了規避制度約束，通過非正常渠道進行境外投資。這不僅不符合WTO的國民待遇原則，而且會因為疏于管理導致國內資本境外流失或非法外流。三是為企業境外投資提供輔導和信息咨詢等服務職能缺位，未能有效地幫助境外投資經營企業進行市場評估、風險評估、投資指導等，以及提供國際組織和有關國家的制度規定及傳統習慣等資料。另外，政府還在幫助境外投資企業規避政治風險、保護境外資產(包括自主知識產權)等方面也不同程度存在職能缺位問題。由于政府職能缺位，導致應該由政府管的事情政府沒有去管，或者政府該管的事沒有管到位，使市場機制無法調節的某些領域出現了“真空”，從而影響和制約著企業的境外投資。
　　政府職能的“錯位”，是指政府未能擺正自身的職能，在不同職能之間發生混淆。在我國實施“走出去”戰略中，政府職能的“錯位”集中表現在兩個方面：一是政府作為企業境外投資的管理者和境外投資國有資產所有者(出資人)職能出現交叉和混淆，沒有把兩者有效地分開，從而導致“政企不分”和“政資不分”問題，影響企業境外投資。比如，國資委對境外投資國有企業的考核，往往不是重點考核企業取得的成績和進步，而是考核企業出現的過錯和失誤，不是考核企業有沒有未來長遠發展戰略和發展規劃，而是考慮企業當年的現金流和年度的利潤目標能不能完成。這種考核方式必然會不同程度影響企業市場主體作用的有效發揮，不利于國內企業的境外并購等境外投資和合作。二是對企業境外投資負有管理職能的不同部門，由于職能界定上的不清晰、不科學、不規范而導致職能混淆，使有的部門錯誤地承擔了該有其他部門承擔的職能，或者沒有擔負本該承擔的職能，從而出現了管理上的混亂，并在實際管理中導致相互推諉和扯皮問題，影響和制約企業的境外投資活動。
　　
　　三、矯正政府職能缺陷的主要舉措
　　
　　由于政府職能定位缺陷集中體現在政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”上，因而矯正和解決政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，就成為有效發揮政府作用，引導和推動企業境外投資的關鍵。這是因為，通過矯正政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”問題，可以有效地防范和消除政府失靈，因為“政府的失敗即可能是由于它們做得太少，也可能是由于她們做得太多”；同時，通過矯正政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”問題，還可以使推動企業境外投資中的政府與市場關系得以理順，使政府和市場的作用都得到有效發揮。政府職能存在的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，可以通過政府職能的“退位”、“補位”和“正位”來加以矯正和解決，使政府職能回到其應有的位置上，從而有效地發揮政府的職能作用。
　　政府職能的“退位”，是為了解決政府職能“越位”問題，重點是要改革和完善政府審批制度。政府要充分利用經濟全球化深入發展的有利時機，改革不適應于推動企業境外投資要求的行政管理制度和措施，特別是要加快改革和完善我國現行審批制度、審批管理方式及行政審批項目的步伐。從社會主義市場經濟發展的總趨勢看，政府對境外投資的審批將朝著自由化的方向漸進發展，即按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，取消境外投資項目的審批以及帶有行政許可性質的備案，減少審批環節，縮短審批時間，切實落實企業境外投資經營自主權。但由于我國還處于社會主義初級階段，市場經濟體制不夠完善，國有經濟在我國經濟結構中仍然占有相當大的比重。因此，我國政府在今后一個較長時期仍將繼續保留對境外投資的國有資產管理和資本項目下的外匯管制等行政管理職能，對企業境外投資的審批制度也不可能完全取消。但保留的審批制度，必須按照國際慣例和社會主義市場經濟發展要求加以改革，并朝著以下思路深化：一是減少政府審批范圍，放寬對資源配置的限制，盡可能發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。二是減少政府審批環節，簡化政府審批程序，賦予企業境外投資更大的投資經營自主權。為此，政府需做好以下工作：放松對企業境外投資的額度限制，按照國家產業政策指導并積極鼓勵企業境外投資；改革不必要的可行性報告等審批制度，企業的境外投資應由企業自負盈虧、自擔風險；弱化強行調回境外企業利潤的規定，允許境外企業保留利潤，同時廢除匯回利潤保證金等政策障礙，讓境外企業能比較充分地利用自己的利潤進行增資和再投資；放松私營企業和外資企業境外投資審批和限制。
　　政府職能的“補位”，主要是解決政府“缺位”問題，防止出現政府應該管制的事項出現“真空”。也就是，政府需從管理企業境外投資的某些領域退出來，把某些本不應由政府履行的職能交給市場或企業。重點應抓好以下幾個方面：一是按照“誰審批、誰負責”原則，完善政府審批制度，填補企業“走出去”后政府監管職能缺位問題。事后監管缺位，主要是由各自為政的審批體制與事后監管相脫節的制度安排造成的。因此，為了解決事后監管缺位問題，在制度安排上有必要采取前置審批與事后監管進行歸口管理的辦法。對目前只負責境外投資項目審批，但不負責事后監管功能的職能部門，可將其審批職能轉歸負有相應監管職能的部門。同時，對負有監管職責的部門應強化其監管職能。二是完善對境外企業的輔導和信息咨詢等公共服務職能。政府應當加速建立境外投資國別地區項目庫，制訂和完善《境外投資指南》和《境外投資國別產業指導目錄》等有關政策法規，為企業更好對外投資和企業境外有序競爭提供及時和有價值的信息。為了及時滿足企業對相關基礎性信息等公共服務需求，更好地服務于企業的投資決策，政府可定期或根據實際需要組織培訓班和舉行專題座談會等信息交流活動，建立相關信息共享平臺等，就我國引導和推動企業境外投資的戰略及其政策措施、進出口體制、投資政策、相關法規、稅收和會計制度等內容，以及國別法律、會計、稅務、審計、用工等方面政策規定，以及國別資格認證、準入政策、專利標準等進行宣傳和輔導，并可就具體項目進行專門指導。三是按照國民待遇原則，對境外投資企業進行統一管理，解決政府對非國有企業境外投資管理的缺位問題。政府應改變對非國有企業的歧視待遇，允許各類所有制企業參與境外投資，同時，有必要按照非國有企業的實際情況采取一套行之有效的管理辦法，不僅要降低門檻使非國有企業能合法地“走出去”，而且能使政府對其進行有效監管。需要強調的是，政府的“補位”必須納入法治軌道，做到依法行政。
　　政府職能的“正位”，就是要解決政府的不同職能之間發生相互混淆問題。為了加快實施“走出去”戰略，更好地引導和推動企業境外投資，可從以下兩個方面著力解決政府職能的“錯位”問題：一是按照“政企分開”和“政資分開”原則，在境外投資的宏觀管理中剝離國有資產出資人角色，改變目前政府作為境外投資管理者和作為境外投資國有資產出資人的雙重角色錯位現象。對境外投資國有資產的管理應由國有資產管理委員會統一管理，具體可由國有資產管理委員會對境外企業的國內投資母體或母公司進行監管，再由國內投資母體對其境外投資的國有資產進行全程監管，負責監督國有資產的保值和增值，防止國有資產境外的非法流失。另外，還可考慮由國資委牽頭成立一個由精通國際和國別政策法規，熟悉國際和國別投資經營環境，以及在國外跨國公司具有豐富任職經歷等有關專家組成一個專門委員會，為國企的境外投資和經營提供有效的服務指導，防止政府對企業境外投資的直接干預所帶來的不利影響。二是按照“職能得當、精干高效”要求，對承擔實施“走出去”戰略進行管理的不同政府部門的職能進行科學、規范和清晰的界定，使不同的職能部門都能做到“各司其職，各負其責”，從而有效克服政府職能“錯位”問題的發生。
　　
　　(編輯：王