論我國行政執法檢察監督制度的構建

　　行政執法檢察監督制度，是指人民檢察院依照法律規定，對國家和地方各級行政機關的行政執法行為進行合法性審查，行政機關依照人民檢察院的審查意見或審查決定，作出相應行政處理決定或者執行人民檢察院審查決定的制度。行政執法檢察監督制度是執政黨和人民代表大會按照“權力分立和權力制衡”的基本原理在我國憲政制度上作出的重要安排，是當前我國檢察權優化配置的重點。建立健全行政執法檢察監督制度，對完善中國特色社會主義檢察制度、推進社會主義法治國家的建立具有重要意義。
　　
　　一、行政執法檢察監督的正當性考察
　　
　　政治學研究表明，國家基本權力包括立法權、行政權和司法權?！叭龣喾至ⅰ?、“三權平行”、“三權制衡”，才能防止因權力獨自坐大而被濫用。西方多數國家基于“三權分立與制衡”的基本原理，建立了自己的憲政體制。同時在憲政制度運行過程中，引入多黨輪流執政的政治制度，執政黨始終在反對黨或在野黨的監督下小心謹慎地行使權力，反對黨時刻盯緊執政黨的所作所為，一旦找準機會就啟動彈劾程序為自己上臺執政創造條件。從我國憲政制度安排來看。人民代表大會為最高國家權力機關，掌握立法權和國家重大事項決定權，由其選舉產生人民政府和人民法院。人民政府行使行政管理權，人民法院行使司法審判權。其中立法權居于上位，行政權和審判權居于下位。三權之間不平行，行政權與審判權之間也不制衡。同時，在政黨制度安排上，中國共產黨是唯一的執政黨。各民主黨派是參政黨。上述權力格局。既缺乏對行政權和審判權內生的制衡，也缺乏權力外生的強力監督?；趯π姓嗪退痉▽徟袡嗌脵嗟膿鷳n，在兩權之間楔入檢察權，既監督行政權、又監督司法審判權，這是符合中國國情和政治制度的憲政安排。有其合理性和科學性?！霸谖覀兛磥?，檢察院存在的必要就是去監督政府，絕對不是僅僅用來監督法院，政府和法院之間，法院是弱者，政府是強者，政府掌控國家資源。法院不掌控國家資源，如果政府濫用資源會危害國家和民族。”
　　我國人民檢察院組織法、三大訴訟法等法律在檢察制度安排上，將檢察監督的重心放在對刑事案件的偵查監督和人民法院審判活動的監督上，對大多數行政機關的執法活動而言，檢察監督基本處于缺位的狀態。行政執法權具有管理領域廣、自由裁量權大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態、最容易違法或濫用的一項權力。“實踐證明，對公民合法權益侵害最多的也就是來自行政機關，而公民合法權益遭受行政機關侵害很大程度上與行政機關缺乏經常性、有效性的監督，違法行使權力或濫用權力有關?！彪m然行政執法權也有人大監督、行政監察監督、行政審計監督、行政復議監督、行政訴訟監督等監督措施。但人大監督是非經常性和非實體性的監督。操作性不強；行政監察、行政審計、行政復議屬于行政體制內部的監督，受行政權制約和影響而難以實施有效的監督：行政訴訟監督雖然是行政體制外部的監督，但其受案范圍過于狹窄，且社會公共利益沒有納入法律保護的范圍而使得法律監督出現真空。因此，只有將行政執法權適度納入檢察監督的視野，檢察權的配置才理性回歸到我國憲政制度的安排上。因此，“有必要在法律上賦予檢察機關對行政執法機關的執法活動進行法律監督的職權，檢察機關應當有權隨時檢查行政執法機關執行行政法律的情況，包括對行政執法機關作出行政處罰的案件進行審查的權力，同時規定行政執法機關及時如實地向檢察機關提供行政執法情況的義務?！?br/>　　
　　二、行政執法檢察監督的制度架構
　　
　　行政執法行為，包括普通行政管理行為、刑事案件偵查行為、刑罰執行行為等。上述執法活動的主體都是行政機關，權力性質都歸屬行政權。將其納入到行政執法檢察監督制度的視野來研究是合理的。我們認為，行政執法檢察監督制度可以從以下方面架構。
　　
　　(一)建立行政執法審查監督制度
　　1，行政執法審查監督的范圍。行政執法活動包括行政立法、行政檢查、行政合同、行政許可、行政征收、行政司法、行政處罰、行政強制等行為，將所有行政執法行為納入檢察監督的視野，缺乏必要性、現實性和可擔當性，必須尋找合理的切入點。從行政權最容易尋租和被濫用的角度，將限制公民人身和財產權力的行政強制、涉及國有資源分配的行政許可、一定強度的行政處罰等納入檢察監督的視野是比較現實和可行的。由此，行政執法審查監督的范圍可確定為以下幾個方面：第一，涉及公民人身和財產權利的行政強制行為，包括強制治療、強制征收、強制拆遷等。第二，涉及國有資源分配的行政許可行為，包括采礦許可、采伐許可、采水許可、采土許可、排污許可等。第三，較強程度的行政處罰行為。包括處15日拘留、3000元以上罰款、勞動教養等。其中檢察監督的重點是行政處罰行為，因為“行政機關自己制定具體行政處罰的規則、自己作出行政處罰決定、自己執行行政處罰的決定，幾乎沒有任何外部的制約監督。這種狀況，不符合權力制約的原理，容易導致行政處罰權的濫用。檢察機關作為國家的法律監督機關，應當加強對行政處罰活動的法律監督?！?br/>　　2，行政執法審查監督的程序。(1)案例受理。行政執法機關將申請資料或立案材料、調查案卷、調查結論、擬處理意見等移送檢察機關審查。檢察機關在審閱相關書面材料后，依據法律規定認為應當由自己審查并作出監督決定的，應當依法予以受理。(2)調查復核。檢察機關在法定期限內(一般以15日以內為宜)調查復核相關材料，聽取行政管理相對人及其辯護人或代理人的意見。爭議較大時可組織聽證會，由行政執法機關、行政管理相對人及其辯護人或代理人相互舉證、質證和辯論。(3)作出監督決定。一是行政強制行為事實清楚、證據充分，符合國家法律和地方性法規規定，行政相對人合法權益已得到合理保護的，作出同意行政執法機關擬處理意見的決定，反之作出不同意行政執法機關擬處理意見的決定。二是行政許可行為的申請人符合相關資質條件，符合國家法律規定，符合國有資源整體開發利用計劃，權益分配合理，補償資金落實到位或有保障，環境保護和恢復措施切實可行的，作出同意行政執法機關擬處理意見的決定，反之作出不同意行政執法機關擬處理意見的決定。三是行政處罰相對人的行為涉嫌犯罪的，作出建議行政執法機關將案件移送公安機關立案偵查的處理決定：不構成犯罪且行政處罰行為適當的，作出同意行政執法機關擬處理意見的決定：行政相對人沒有違法行為、行政處罰缺乏法律依據的。作出建議行政執法機關依法撤銷案件的決定。(4)告知救濟權利。檢察機關依法作出審查監督決定后，行政執法機關或行政管理相對人不服檢察機關監督決定的，可依法提請上級檢察機關復核。(5)執行情況備案。行政執法機關將執行監督決定的情況，包括法律文書副本、或行政處理決定副本、或行政許可證副本復制件等材料，在法律規定的期限內報送檢察機關備案。
　　
　　(二)完善刑事案件偵查監督制度
　　1，現有偵查監督模式存在缺陷?！霸诂F代社會，鑒于對封建糾問式訴訟制度下偵查主體單方追訴弊病的深刻反思，現代世界各國都取消了這種偵查模式，建立了司法權介入偵查活動的新模式，通過司法權對偵查權的審查，以有效防止偵查權的濫用，保護犯罪嫌疑人的合法權益?！睆膰鈦砜?，主要有法官司法審查和檢察官、法官共同司法審查兩種模式。我國檢察權歸屬于司法權：由檢察權對偵查權進行審查和監督，也是司法審查的一種正當模式。但檢察機關現有偵查監督模式，監督程序缺乏司法對抗性，監督過程不透明，監督范圍沒有涵蓋全部強制偵查措施。因此，偵查監督制度改革的重點是按照訴訟結構模式構造偵查監督程序，擴大強制偵查措施司法化審查的范圍。對不妨礙偵查工作順利進行且不需要保密的偵查措施，可建立追訴(公安、安全機關等)、辯護(嫌疑人及其律師或被害人及其代理人)、裁判(檢察機關)三方參與、訴辯雙方平等對抗、檢察機關居中裁決的監督機制。
　　2，完善刑事立案監督程序。(1)立案監督申請的受理。控告舉報人、被害人或行政執法機關認為公安機關應當立案而不立案，犯罪嫌疑人認為公安機關不應當立案而立案時，可以向檢察機關提出立案監督申請。(2)案件移送、審查和聽證。檢察機關受理申請后，通知公安機關在規定期限內移送調查材料及處理意見，同時要求說明立案或不立案的理由。檢察機關在審查材料的基礎上，組織立案監督申請方(包括其辯護人、訴訟代理人)和公安機關雙方質證、陳述理由和辯論，檢察機關居中進行審查，辯論結束后可以發表總結性意見。(3)作出監督處理決定。檢察機關依法作出立案監督處理決定，應當立案的通知公安機關立案，不應當立案的通知公安機關撤案。同時告知申請人或公安機關，不服檢察機關監督決定的，可以申請上級檢察機關復核。公安機關執行決定的情況應在規定的期限內報送檢察機關備案。
　　3，完善強制偵查措施監督程序?！皬娭菩詡刹榇胧?。是相對于任意偵查措施而言的，專指那些不受承受人意思約束而強制進行的偵查措施?！笔澜绺鲊⒎▽ι婕肮窕緳嗬膹娭菩詡刹榇胧?，一般都交由居于中立、超然地位的司法機關或司法官審查批準，偵查機關只享有申請權和執行權?！皬默F代偵查程序的公正標準看，偵查機關在偵查過程中，只能采取任意偵查措施，而不能采取強制性措施。因為強制性偵查措施涉及訴訟當事人的合法權利，必須由司法機關進行審查批準。”但從我國目前法律規定看，檢察機關只享有批準逮捕權，而不享有其他強制性偵查措施的審查批準權，顯然不符合法治國家分權制衡和監督的要求，難以保證程序的公正性而應當加以改造。基本模式是：第一，公安機關需要對嫌疑人采取拘留、逮捕、監視居住、取保候審、搜查、查封、扣押、凍結、監聽等強制性偵查措施的，向檢察機關提出申請，并移送相關證據材料。遇現行犯或情況緊急時，公安機關可以先行拘留、搜查、查封、扣押和凍結，但事后應及時報送檢察機關審查確認。第二，公安機關申請搜查、查封、扣押、凍結、監聽等強制偵查措施的，由檢察機關依法進行審查，認為確有必要的，由檢察機關簽發搜查令、查封令、扣押令、凍結令、監聽令，交由公安機關執行。第三，公安機關提請檢察機關批準拘留、逮捕、監視居住、取保候審犯罪嫌疑人的，由檢察機關組織公安機關、犯罪嫌疑人及其辯護人進行質證和辯論。檢察機關居中審查后，在法定期限內依法作出批準、不批準拘留、逮捕、監視居住、取保候審的決定，交由公安機關執行。公安機關應將執行情況及變更拘留、逮捕措施的情況及時報送檢察機關備案。
　　
　　(三)改革刑罰執行監督制度
　　1，建立檢察機關指揮刑罰執行的制度。我國現行法律規定，除死刑由人民法院指揮執行外，其他都是由人民法院交付執行，缺乏刑罰指揮執行的主體。在大陸法系國家，“刑罰之執行官署為檢察機關。而在檢察機關刑罰之執行事項，原則上均由司法輔助人員處理之?！逼渲腥毡居质菣z察官指揮刑罰執行體制的代表國家，“其檢察官并不是單純的公訴人，也不是元所作為的司法官署，而是有著廣泛權力、從指揮偵查到指揮執行刑罰全面介入刑事訴訟程序的國家權力機關。”我國檢察機關為刑罰執行的法定監督主體，基于監督的親歷性要求，可借鑒大陸法系國家的經驗，明確規定檢察機關為刑罰指揮執行的法定主體。法院裁判生效后，人民法院將裁判執行文書送達人民檢察院，人民檢察院組織公安機關、監獄管理機關、人民法院進行罪犯檔案交接及罪犯的換押、轉押、收監等工作。人民檢察院對刑罰執行活動進行全程監督，發現執行活動違法時及時糾正。刑罰執行完畢前，在規定的期限內，由執行機關向人民檢察院提交罪犯刑滿釋放報告，人民檢察院依法審查后作出裁定，執行機關依人民檢察院的批準文書發給釋放證明或刑罰執行完畢的證明(管制、罰金、剝奪政治權利)。
　　2，完善刑罰變更執行檢察監督制度。我國現行法律規定，減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰變更執行措施，由監獄機關提出意見，法院依法審理和裁定，檢察機關只能事后審查相關法律文書。法院審理減刑、假釋案件時。“由于審查程序具有非公開性，檢察機關難以實施同步的法律監督。為此，應改革減刑、假釋程序，即由人民法院采取開庭的方式，這樣檢察機關就可以出庭進行監督，增強監督的效果?！本唧w程序包括：首先，由罪犯本人提出刑罰變更執行申請，執行機關根據相關法律和監管法規的規定進行審查，認為符合條件的，由監獄管理機關向人民檢察院提出刑罰變更執行的意見。并同時移送相關卷宗材料。其次，人民檢察院對監獄機關報送的案卷材料進行審查，必要時可派員到監獄所在地，組織刑罰執行機關、罪犯本人及罪犯代表參加的多方聽證會，圍繞刑罰變更執行的條件、理由、刑期等情況質證和辯論，充分聽取各方意見，并將昕證情況詳細記錄在案。再次。經人民檢察院審查或依法聽證。認為罪犯符合刑罰變更執行條件的，由人民檢察院依法制作提請減刑、假釋、暫予監外執行意見書，連同案件卷宗材料一并移送人民法院審理。最后，人民法院組成合議庭或由獨任審判員依法公開審理，刑罰執行機關、檢察機關、刑罰變更執行申請人出庭質證和辯論，人民法院根據審理情況依法作出裁定。
　　
　　(四)建立行政公益訴訟制度
　　1，行政公益訴訟職能的擔當性。從國外立法看，“在各不同法系中，都毫無例外地把檢察機關看作是壟斷公共利益代表權的國家機構，檢察機關都是以公益代表人的身份或資格提起或參加行政訴訟?！睆膰鴥惹闆r來分析，憲法確立的檢察機關的法律地位為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了憲法根據；《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了法律基礎：行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了制度的事實前提：我國法治的發展進步和正在進行的司法改革為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了條件：我國法學研究的前沿成果、特別是關于檢察監督和公益訴訟的研究成果為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了理論支撐。此外，各地檢察機關探索公益訴訟的成功經驗，也為檢察機關擔當公益訴訟提供了實踐檢驗。綜上，檢察機關擔當公益訴訟職責不存在理論和法律上的障礙，具有憲法和程序法的基礎。因此，人民檢察院作為公共利益的守護者，在國家財產和社會公共利益遭受違法行政行為侵害或因行政不作為遭受損害時，有權力、也有責任啟動行政訴訟程序和參與訴訟活動，以避免國家和社會公共利益遭受損失。
　　2，行政公益訴訟的范圍及程序。行政公益訴訟的案件范圍，應從行政權運作的效率性、檢察監督的有效性、訴訟行為的公益性、司法審查的經濟性等方面進行合理界定，適度從嚴控制。從當前我國實際情況看，可將行政機關實施違法行政行為或行政不作為，導致國家和社會公共利益遭受損害的下列案件，列入檢察機關公益訴訟的范圍：國有資產保護案件；掠奪、破壞國有和集體資源案件；重大環境污染公害案件；妨礙市場經濟健康運行的市場和價格壟斷等公害案件：地方政府及其職能部門實施的違法抽象行政行為侵害國家和社會公共利益的案件：其他損害國家和社會公共利益的案件。檢察機關開展行政公益訴訟，適用普通行政訴訟程序。在訴訟中既是當事人又是監督者，除擔負審判監督職能及調查取證具有優勢外，其他訴訟權利與一般當事人或訴訟參與人沒有本質區別，如調查取證、申請回避、參加法庭調查和辯論、申請撤訴、變更訴訟請求、參與調解等。
　　3，開展行政公益訴訟的主要方式。檢察機關開展行政公益訴訟，主要有兩種形式：提起公訴、支持起訴。從保障行政執法效率和司法經濟性考慮，可在檢察機關提起公訴之前，設置一個前置的督促程序，依法向行政執法機關發出糾正違法通知書。督促其在一定期限內自行糾正違法行政行為或依法履行行政執法職責。第一，提起行政公訴。經檢察機關依法督促行政機關糾正違法行為、或督促行政機關依法履行職責，行政機關仍拒絕糾正違法行為、或繼續怠于行使自己職責的，檢察機關可依法向人民法院提起公訴，要求人民法院判決撤銷行政機關的違法行政行為、或責令行政機關依法履行職責。檢察機關提起訴訟的目的是維護國家和社會公共利益，在性質上區別于行政相對人為自身利益而提起的訴訟。因此在訴訟活動中，檢察機關的地位是公訴人，既是起訴者，又是訴訟監督者。第二，支持起訴。民主法治國家雖然不強制社會公眾或者個人以自己的付出來維護國家和社會公共利益，但可以倡導社會公益組織和公民個人對政府行為進行監督。因此，法律上應同時賦予非政府組織、公民提起公益行政訴訟的權利。檢察機關不能因享有行政公訴權而包攬所有的訴訟，只有在無特定主體起訴、特定主體不起訴或不能起訴的情況下，檢察機關才提起行政公訴。在社會公益組織、公民個人提起訴訟的情況下。應起訴主體的請求或人民法院通知，檢察機關可以選擇支持起訴的方式參與到訴訟活動中去，為起訴主體提供訴訟支援和法律幫助，并可出席法庭發表支持起訴意見