試論檢察機關參與社會管理創新的定位及途徑

　　深入推進三項重點工作是中央政法委的重要部署，檢察機關在貫徹三項重點工作時，對社會矛盾化解和公正廉潔執法的理解和貫徹比較一致，但對檢察機關參與社會管理創新的認識上存在一定爭議，有人認為檢察機關屬于司法機關，不屬于社會管理的主體。本文將從厘清檢察機關與社會管理創新的關系問題出發，嘗試探討檢察機關參與社會管理創新的職能定位，以及參與社會管理創新的途徑。
　　社會管理創新是去年中央政法委提出的三項重點工作之一。近期中央將“加強和創新社會管理”擺在了與“樹立和落實科學發展觀”“加快經濟發展方式轉變”等同等重要的位置。社會管理創新受到如此重視，說明傳統的社會管理理念和模式已不適應新形勢下經濟社會日益發展的迫切需求。社會管理創新不僅是檢察機關履行職責的重要內容、發揮職能作用的重要領域，也是檢察機關維護社會和諧穩定、服務經濟社會科學發展、推動自身工作科學發展的關鍵所在。檢察機關順應時代潮流參與到社會管理創新，關鍵是要結合檢察職能定位，找準切入點。
　　
　　一、創新社會管理的迫切性及其原因分析
　　
　　改革開放30多年來，隨著我國經濟的迅猛發展并融入全球化市場，市場經濟逐步建立，原有的社會結構、社會組織形式、就業方式和利益分配方式等呈現出多樣化的發展趨勢，社會利益分化、價值多元、矛盾復雜、風險加大，社會整合和社會控制的任務非常繁重，社會管理面臨著歷史性的挑戰。傳統的社會管理體制和管理方式已經越來越不適應經濟社會深刻變化的需要，突出表現為以下幾個方面：
　　
　　(一)社會管理理念滯后于社會發展
　　過往，在一個同質化的社會，社會管理相對簡單，但今天，經濟、社會價值的分化帶來不同的利益群體的分化，不同群體需要表達不同的利益，不同利益表達之間怎樣才能達到協調，這是社會必須面對的問題。現代社會管理需要創新，形成“科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，協調不同利益主體的利益”。
　　
　　(二)社會公共事業建設滯后于經濟發展
　　社會建設屬于社會管理的重要方面，主要是指社會公共事業建設。當前，我國政府仍帶有濃厚的投資型政府的特征，長期充當經濟建設引導者，過于關注GDP的增長，忽視了社會公共事業發展，導致社會保障、教育文化、醫療衛生、環境保護等公共事業的發展滯后，管理體制不暢、服務社會的功能不強、公共產品分配不公等。
　　
　　(三)社會管理的法治化、規范化欠缺
　　社會治安問題、生產安全事故、食品安全事件、官員腐敗問題、拆遷糾紛事件等一些列引發上訪或群體性事件，影響社會和諧的問題，其根本原因可歸結為_在這些領域的社會管理上，法治化和規范化水平欠缺。體現為漏管、管理交叉、錯管，漏管表現為相關領域法律法規不健全，部分環節沒有納入社會管理的范圍或者管理的保障機制不健全：管理交叉即多頭管理，管理的權限、責任不清，導致多個主體管理同一事項，也可能導致多個責任主體相互推卸責任；錯管主要是指管理權限錯位，管理權的不當授予，管理起來不夠專業，權力制約失衡，對管理缺乏監督。
　　
　　(四)社會自治組織和自治程度不發達
　　在流動性強、高度分化的社會里，政府對社會的管理幅度更寬，管理攤子鋪的過大，不能實現集約化管理，導致管理資源不足、效率底下。政府不能包攬一切，就必須動員社會各種資源進行管理，政府要引導各種社會組織加強自身建設、增強其服務社會的能力，要探索在適當的領域把政府職能轉移為社會組織的服務職能。政府主要把精力集中在對社會組織的管理，實現對社會組織成員的集約化管理，提高管理效率和質量。
　　
　　二、檢察機關在社會管理創新中的職能定位問題
　　
　　(一)檢察機關參與社會管理創新的認識問題
　　檢察機關能否參與社會管理創新，是否屬于社會管理的主體，是檢察機關在參與社會管理創新過程中首先要厘清的認識問題。社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。概況起來說，社會管理在廣義上，是由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治和文化事務進行的統籌管理：在狹義上僅指在政府部門依法管理和規范社會組織、社會事務，協調社會矛盾，調節收入分配，保證社會公正，維護社會秩序和社會穩定。社會管理創新是指在現有社會管理的條件下，對現行社會管理理念、方法和機制進行改造、改進、改革，構建新的社會管理機制和制度，健全社會管理體系，以實現社會管理目標及一系列活動的過程。
　　當前，在推進社會管理創新工作進程中，檢察機關內部存在著一些有爭議的認識。首先，有人認為社會管理主要應以政府職能為主導，檢察機關依法獨立行使法律監督權，在社會管理創新領域不應作為：其次，有人認為檢察機關在推進法律監督工作的同時，便是為社會管理創造良好的外部環境，只要正常履職即是參與社會管理創新，無須作為。勿庸置疑，這些觀點都過于狹隘片面，不能適應社會管理創新工作對檢察機關提出的新要求。最高人民檢察院《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》對檢察機關參與社會管理創新的內容作了具體規定，這是檢察機關參與社會管理創新的依據和基礎。
　　
　　(二)檢察機關參與社會管理創新的職能定位問題
　　檢察機關作為國家的法律監督機關，在我國屬于司法機關的范疇，有學者認為檢察機關是帶有一些行政權屬性的準司法機關。行政權最重要的特征是管理，司法權最重要的特征是處理案件，檢察權有案件性，這點與司法權接近，成為將其歸類為準司法權的最關鍵因素。所以，從權力屬性上來講，檢察機關不是典型的社會管理主體，不具有社會管理職能。但從廣義的社會管理來講，檢察機關具有對內管理的職能，同時，部分檢察職能如公訴權、職務犯罪偵查權，具有主動追訴犯罪的功能，相對于中立的司法屬性而言，具有一定的控制犯罪的社會管理性質。
　　從上面的分析，我們大致可以做出這樣的判斷，檢察機關具有一定的打擊和控制犯罪的職能，具有對內管理的職能，這些都是廣義上的社會管理職能，但從狹義的社會管理職能上來講，檢察機關不是社會管理的直接主體。但是，檢察機關在我國定位為法律監督機關，有相對廣泛的法律監督權，公訴部門可以對刑事審判活動進行監督，偵查監督部門可以對偵查活動進行監督，監所監察部門可以對刑罰執行活動以及周事強制措施進行監督，民事行政檢察部門可以對民事行政審判活動及其執行活動進行監督，反貪、反瀆職侵權部門和職務犯罪預防部門還可以對行政執法活動進行監督。公安機關、法院、監獄、看守所、行政機關作為被監督者，其中除法院屬于司法機關外，公安機關、監獄、看守所和行政機關都具有明確的社會管理職權，檢察機關的法律監督相對于被監督對象而言是具有一定法律強制力的外部監督，對于被監督機關的內部監督和管理具有重要促進作用，有利于規范被監督機關的內部管理。同時，對于促進公安機關、監獄、看守所、行政機關規范執法行為，完善和創新其管理社會的體制機制也具有重要的促進作用。
　　綜上所述，我們認為，檢察機關屬于廣義的社會管理主體，其執法辦案活動是廣義的社會管理活動，同時作為法律監督機關，檢察機關對部分社會管理活動負有監督職責，既是創新的主體，又是推進創新的力量。檢察機關參與社會管理創新，對于維護憲法和法律的統一正確實施，促進公正司法和依法行政，推動法治化社會管理模式的形成，具有其獨特的促進作用。
　　
　　三、檢察機關參與社會管理創新的途徑
　　
　　檢察機關不是社會管理的直接主體，其社會管理作用是通過執法辦案向社會管理職能的適當延伸，以及運用法律監督促進社會管理創新實現的，主要體現在以下幾個方面。
　　
　　(一)執法辦案向化解社會矛盾、修復社會關系的延伸
　　社會矛盾的產生的原因可概括為兩個方面，一是社會交往摩擦產生的矛盾，即各種人際交往、經濟交流等過程中產生的矛盾；二是社會管理存在偏差產生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或錯誤，導致相關當事人采取不當行為而產生矛盾。檢察機關所辦理的案件，往往是社會矛盾激化到一定程度的結果，矛盾糾紛的激化可能由于信息不對稱，存在重大誤解導致：也可能是一方采取嚴重的欺騙、侵權等，導致嚴重不公而產生。檢察機關執法辦案就是要以法律責任追訴為手段，懲治導致矛盾的過錯方，維護被害方合法權益，彌補被害方損失；以析法說理為依據，溝通信息，分清責任，化解矛盾，修復受損的社會關系。從某種意義上來講，檢察機關執法辦案適當向化解社會矛盾延伸，具有對激烈社會矛盾的進行糾偏、修復和管理作用。
　　
　　(二)通過法律監督促進被監督主體創新社會管理
　　公安機關、監獄、看守所和行政機關具有明確的社會管理職權，也是檢察機關在執法辦案過程中進行法律監督的對象。法律監督權既體現了權力在不同部門問的配置，也體現了權力的分立與制衡，檢察機關的法律監督權賦予了檢察機關啟動程序、糾正違法行為和檢察建議的權力，這些權力是在檢察機關參與相關執法辦案環節過程中行使的，檢察機關比較容易發現被監督主體在執法過程中所存在的問題，具有較強的針對性，可以促進被監督主體規范或創新管理模式。檢察機關在一些重大疑難案件中，可以提前介入公安偵查活動，在偵查取證上給予公安機關適當建議，在批捕環節可以運用審查批捕權控制證據的質量。檢察機關在駐監檢察工作中，可以對監獄管理上的漏洞或不公正管教行為提出檢察建議，甚至有些地方開始探索檢監共建，檢察機關可以連接到監獄的動態管理信息平臺，及時收集監獄管理信息，受理服刑人員舉報、控告，綜合分析后形成檢察建議，促進監獄形成公開、公平、公正的監獄管理氛圍和有助于服刑人員積極改造的激勵導向機制。檢察機關在查辦職務犯罪案件過程中，可以針對個案進行分析，揭示個案罪犯所在行政機關的體制機制問題，有針對性地作出檢察建議，督促其堵塞社會管理漏洞：也可以結合查辦的類案對特定的行政系統作出檢察建議，甚至可以結合職務犯罪的特點或苗頭，主動在某些行政領域開展職務犯罪預防工作，促進其加強社會管理創新，防患于未然。
　　
　　(三)參與社會綜合治理創新社會管理模式
　　社會綜合治理的目標是構建和諧社會，是社會發展的重要前提，也是社會管理的重要內容，而和諧社會不是沒有社會矛盾的社會，而是能有效化解社會矛盾的社會。檢察機關作為社會矛盾化解的主要主體，參與社會綜合治理是其分內之事。綜合治理的最終目標是化解所有的個案矛盾，但要達到這一目標的關鍵是形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。而這一機制的形成需要各矛盾化解主體各負其責，分工明確，協作有序，檢察機關在做好涉檢信訪工作的同時，要積極參與和促進綜合治理模式的建立。有些地方開展綜治信訪維穩中心建沒，搭建社會綜合治理平臺，暢通了群眾訴求表達機制，協作化解社會矛盾，取得了良好的效果，這也是檢察機關參與進去創新社會管理的重要途徑。
　　
　　(四)維護法律尊嚴為社會管理創新提供理念引導
　　依法治國和依法行政已是得到認可的最佳治理模式，社會管理創新也應遵守法治的模式。社會管理要有秩序、有效率離不開公平正義和良好的激勵導向機制，只有依法進行管理，不偏不倚才能體現公正，公正管理才被信服，才能形成良好的管理秩序：只有把良好的激勵導向機制體現在法律之中，依法進行管理，社會管理才能激發創造力，提升社會管理的效率。檢察機關以維護憲法、法律的統一正確實施為己任，以維護社會公平正義為目標，這一宗旨的核心就是依法治理國家、依法管理社會。社會管理創新中融入法治理念將會為社會管理創新提供不竭動力和良好效