關于全面推行人民監督員制度的幾點思考

　　2010年10月底，最高人民檢察院召開檢察機關全面推行人民監督員制度電視電話會議，部署在檢察機關全面推行人民監督員制度。全面推行人民監督員制度，是貫徹落實中央決策部署、深化檢察體制和工作機制改革的重大任務，是完善自身監督制約機制、保障檢察權依法獨立行使的必然要求，是深入推進三項重點工作、更好地維護社會和諧穩定的重要舉措。為認真貫徹落實高檢院會議精神、全面推行人民監督員制度，我們在認真總結試點工作經驗的基礎上，重點學習研究高檢院最新下發的《關于實行人民監督員制度的規定》，分析研究新規定實施后可能出現的新情況、新問題，提出全面推行人民監督員制度的對策思考。
　　
　　一、人民監督員制度試點工作的主要特點和做法
　　
　　我院自2004年9月啟動人民監督員制度試點工作，按照上海市檢察院統一部署，在本轄區實行“統一選任”人民監督員和“下管一級”的監督工作模式，經過6年探索，人民監督員制度試點工作深入開展、穩步推進，取得了良好的效果。截止2010年11月，我院組織人民監督員監督本轄區基層院提請的“三類案件”共有89件，其中不服原逮捕決定的7件、擬作不起訴的46件、擬撤銷的36件。經監督評議，人民監督員同意區院處理意見的有82件，不同意區院擬處理意見的有7件。對于人民監督員不同意區院擬處理意見的7件案件，經區院檢委會討論決定，采納人民監督員意見的有6件。目前，區院提請監督的案件中，已按規定程序辦結的有87件，均向人民監督員反饋最終處理結果，另有2件正按規定程序辦理中。此外，本院承辦并提請市院組織人民監督員監督的“三類案件”共有13件，經監督評議，人民監督員全部同意本院的擬處理意見。本轄區試點工作的主要特點和做法有：
　　第一，加強試點工作的組織領導。一是院黨組加強對試點工作的組織領導。我院黨組始終高度重視試點工作，專門成立試點工作領導小組，每年召開本轄區試點工作會議，試點工作呈現出院黨組統一領導、職能部門組織協調、轄區院齊抓共管的良好局面。二是轄區院積極支持和主動接受監督。三是市院人民監督員辦公室加強工作指導。市院人民監督員辦公室經常參加轄區院案件監督評議活動，對嚴格規范監督評議工作提出具體指導意見，及時研究解決試點工作中的疑難問題。
　　第二，人民監督員積極履行職責。一是人民監督員隊伍結構合理。我院現任23名人民監督員中，市、區人大代表7人，占總數的30.4％，市、區政協委員9人，占總數的39.1％；中共黨員11人，占47.8％，民主黨派9人、無黨派人士3人，占總數52.2％；市屬單位推薦的11人，占47.8％，區屬單位推薦的12人，占52.2％。人民監督員的職業代表性跨越金融、科研、教育、企業、社會團體及街道社區等多種行業。二是人民監督員履行職責積極認真。6年來，本轄區現有23名人民監督員平均參加監督案件11次以上，其中有6人參加監督案件20次以上，最多的達37次。三是人民監督員監督意見專業到位。
　　第三，認真開展統一選任和管理人民監督員工作。按照市院統一部署，我院認真開展統一選任和管理人民監督員工作，統一由市院選任人民監督員，統一以上海檢察機關人民監督員的身份履行監督職責，統一由市、分院設立的人民監督員辦公室組織管理。
　　第四，堅持完善“下管一級”案件監督模式。一是堅持實行“下管一級”監督模式。試點以來，我院堅持實行“下管一級”案件監督模式，即本院管理的人民監督員“下管一級”對轄區院查辦的職務犯罪案件實施監督，而本院承辦的案件則提請市院管理的人民監督員實施監督。“下管一級”監督模式最大的特點是選任人民監督員的檢察機關與接受監督的檢察機關相分離，人民監督員履職公信力明顯增強。二是統一規范案件監督評議程序。我院先后制定了《一分院轄區人民監督員監督案件工作細則》、《一分院轄區人民監督員監督案件工作流程》及《一分院轄區人民監督員監督案件工作程序及工作內容》等規定，對分院、轄區院的工作內容進行分工，明確雙方的工作要求和工作責任。三是加強案件監督工作的規范化建設。我院對案件監督評議程序進行細節化、流程化和規范化改造，設置了預備會議環節、接受監督環節、評議表決環節、表決反饋環節、宣布結束環節等5大環節具體10余項步驟。此外，還統一規范了案件監督材料的制作要求，在制作擬處理決定書、案件匯報提綱、主要證據目錄等案件監督材料時，用語要準確、敘述要完整、理由要充分。
　　第五，積極拓展人民監督員的監督途徑。一是主動邀請人民監督員參加我院開展的“深入學習實踐科學發展觀活動”。先后邀請人民監督員36人次參加了本院動員大會、領導班子分析檢查報告群眾評議會、解放思想理論研討會、群眾評議會以及總結大會等活動全過程。人民監督員在肯定我院開展學實活動的同時，對進一步加強檢察隊伍建設和檢察業務建設提出建議。二是主動邀請人民監督員參加我院開展的“恪守檢察職業道德，促進公正廉潔執法”主題實踐活動。組織召開座談會，向人民監督員及時通報我院深入推進三項重點工作和開展主題實踐活動等情況，認真聽取人民監督員的意見和建議。三是主動邀請人民監督員參加我院開展的“公訴集中聽庭評議”活動。自2008年起，連續3年邀請人民監督員擔任外聘評委，參與聽庭評議活動。在聽庭評議中，人民監督員不僅深入了解出庭公訴工作，而且提出許多頗有價值的建議，得到了公訴部門的好評。3年來共有240人次的人民監督員參加出庭公訴的明訪評議和暗訪評議活動。通過組織這些監督活動，豐富發展了人民監督員工作，也取得了良好的社會效果。
　　
　　二、全面推行人民監督員制度面臨的新要求、新情況
　　
　　2010年11月，高檢院正式下發《關于實行人民監督員制度的規定》(下稱“《新規定》”)，對高檢院于2003年9月下發的《關于實行人民監督員制度的規定(試行)》(下稱“《試行規定》”)作了重要修改完善。我們通過《新規定》與《試行規定》的對照比較，結合上海尤其是本院試點工作實踐，對《新規定》執行中的一些新要求、新情況進行分析研究。
　　第一，進一步改進人民監督員的選任和管理方式。高檢院確立了上級院選任和管理人民監督員方式。根據《新規定》要求，省級以下人民檢察院人民監督員由上一級人民檢察院組織選任；有條件的省、自治區、直轄市可以由省級人民檢察院統一選任人民監督員。據此，人民監督員的選任和管理，應以上級院即省、市兩級檢察院選任和管理為主，縣級檢察院不再單獨選任和管理人民監督員。試點期間，高檢院則實行本級院選任和管理人民監督員的方式，即縣級檢察院可以選任和管理人民監督員。上海檢察機關結合上海地域實況、交通便利、上下級之間聯系比較密切等特點，報經高檢院批準，采取了“統一選任、下管一級”的方式，即統一由市院檢察長頒證，統一以上海檢察機關人民監督員的身份履行監督職責，統一由市、分院設立的人民監督員辦公室組織管理。我院在市院統一選任過程中主要承擔推薦、考察人民監督員等具體工作。《新規定》執行后，高檢院在關于印發《關于實行人民監督員制度的規定》的通知中要求，對試點期間已經選任的人民監督員，任期未屆滿的，要由上級檢察院按照新的要求予以確認，以保證工作的連續性和嚴肅性。目前，我院現有23名人民監督員，其中有8名成員已連任兩屆(按試行規定任期為3年，將至2011年6月屆滿)。因此，《新規定》實行后，我們將面臨的是重新確認還是重新選任人民監督員，而且確認和選任工作是仍由市院還是由本院組織，均需要進一步明確。
　　第二，進一步調整人民監督員的監督范圍。《試行規定》對“三類案件”(即犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴)、“五種情形”進行監督，其中對“三類案件”要無一例外地進入監督評議程序，是必經程序，故稱為剛性監督；而對“五種情形”，人民監督員可以提出意見，但是否啟動監督評議程序，則由檢察長決定，故稱為柔性監督。《新規定》取消了原“三類案件”中“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”一類案件，而將原來的另二類案件(擬撤銷案件和擬不起訴案件)與原“五種情形”合并為“七類案件或事項”，統一納入剛性的監督程序，成為必經程序。據此，《新規定》對監督范圍重新界定為：應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；超期羈押的或者檢察機關延長羈押期限的決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結的或者違法處理扣押、凍結款物的；擬撤銷案件的；擬不起訴的；應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑迅逼供、暴力取證等違法違紀情況的。試點以來，本院轄區基層院提請監督的全部為“三類案件”共計89件，我院提請監督的也均為“三類案件”共計13件，尚未有“五種情形”監督的實例，因此對“五種情形”的監督相當陌生。但隨著監督范圍的調整，人民監督員制度宣傳力度進一步加大，有關“五種情形”的案件進入監督程序的可能性會大大增加，我院人民監督員辦公室組織監督的任務和難度均會有明顯增加。
　　第三，進一步規范人民監督員的監督程序。一是改進案件的監督模式。根據《新規定》要求，為與上級院統一選任人民監督員的方式相適應，省級以下人民檢察院提請監督的案件，由上一級人民檢察院組織人民監督員監督。對于省級院統一選任人民監督員的，省級以下人民檢察院提請監督的案件，可以由地市級或者省級人民檢察院組織人民監督員監督。試點期間，本市統一實行“下管一級”的監督模式，即本轄區各區院承辦的案件提請我院管理的人民監督員進行監督，而我院承辦的案件則提請市院管理的人民監督員進行監督。按照《新規定》可能出現的新情況是，本院承辦的案件需要監督的，是提請市院管理的人民監督員進行監督還是由本院管理的人民監督員進行監督，需要進一步明確。二是改進了案件的監督程序。《新規定》將“七類案件或事項”全部納入剛性監督且適用統一的監督程序，對監督工作的啟動、開展、反饋等具體環節，都作了具體明確的規定。尤其是對人民監督員提出監督的原“五種情形”的案件，《新規定》明確了“先審查后監督”的原則，即按照管轄分工，由具體職能部門審查辦理，提出擬處理意見后，再啟動人民監督員監督程序。由于原“五種情形”案件復雜，涉及眾多承辦部門，且試點期間又缺乏監督經驗，在本市“下管一級”監督模式下，如何做好上級院人民監督員監督程序與基層院辦案程序的銜接，如何制定工作流程、規范有序操作原“五種情形”的監督活動，將會成為相關職能部門和人民監督員辦公室共同面臨的重點難點問題，需要早作研究應對。三是強化監督程序的剛性。根據《新規定》對應當接受人民監督員監督而逕行作出處理決定的，上級院應當予以通報，必要時可以責令下級院重新啟動人民監督員監督程序。結合直轄市分院的管轄職能，這既要求我們必須明確上級院的主體，也要求我們構建必要的防漏糾錯發現機制。
　　第四，進一步充實人民監督員隊伍。根據《新規定》的要求，省級、地市級人民檢察院應當根據本轄區案件數量、人口、民族等因素合理確定人民監督員的名額及分布。目前，本院管理的人民監督員雖有23人，但可供挑選的人民監督員仍感不足。從其履職情況來看，由于人民監督員大多本職工作較為繁忙，以及自身重視程度差異等因素，人民監督員參加監督活動不盡均衡。尤其是遇到監督的案件相對集中，或者遇到年末、“兩會”期間等節點需要監督案件時，按規定安排人民監督員參加監督評議活動困難較大。而監督任務逐年增加和監督活動逐年擴大，如近年來本市檢察機關連續開展集中聽庭評議活動，大多由人民監督員擔任評委。全面推行人民監督員制度后，原“五種情形”被列為剛性監督程序，監督范圍將進一步擴大。因此，迫切需要進一步調整并充實人民監督員隊伍。
　　第五，進一步加強服務保障人民監督員工作。《新規定》從人民監督員履行職責的保障和人民監督員辦事機構的職責等方面都作了明確規定。強調要健全人民監督員的意見、建議辦理機制，積極拓展接受人民監督員監督的渠道，完善人民監督員聯絡服務機制。一是要加強對監督意見的處理反饋。《新規定》要求，檢察長或檢委會對提請監督的案件作出決定后，人民監督員辦公室應在2日內告知參加監督的人民監督員，7日內報上級院人民監督員辦公室備案。二是要積極拓展監督途徑。要適時向人民監督員通報檢察機關重大工作部署、決策和其他工作情況，邀請人民監督員參加、列席有關會議，參與執法檢查、案件公開審查和聽證等活動。加強服務保障工作。積極協調解決人民監督員監督過程中遇到的困難，為人民監督員履行職責提供必要的經費保障。
　　
　　三、全面推行人民監督員制度的幾點思考
　　
　　全面推行人民監督員制度，是貫徹落實中央決策部署、深化檢察體制和工作機制改革的一項重要任務，對于發展和完善中國特色社會主義檢察制度，保證檢察機關獨立公正行使檢察權，更加扎實有效地做好新形勢下各項檢察工作，具有十分重要的意義。為精心組織、周密部署，確保改革工作順利推進，取得實效。我們在總結試點工作經驗的基礎上，結合本院實際，提出如下建議。
　　第一，抓好《新規定》的學習傳達和貫徹落實工作。要以貫徹落實高檢院電視電話會議精神為契機，深刻認識全面推行人民監督員制度的重要性，認真抓好《新規定》的學習貫徹。一是要組織人民監督員學習貫徹，在學懂弄通《新規定》的具體內容和要求上下功夫；二是要推動轄區院人民監督員專職人員的學習貫徹，在幫助指導落實新規定上下功夫；三是要及時將新規定、新要求傳達至各辦案部門和相關職能部門，加強與本院相關業務部門的溝通協調。
　　第二，堅持本市統一選任和管理人民監督員的模式。本市推行的“統一選任、下管一級”模式與高檢院《新規定》精神要求完全一致，符合本市檢察工作實際，有利于增強監督效果和執法規范化，而且作為創新選任管理模式的改革經驗在全國檢察機關交流，得到高檢院的充分肯定和采納。為此，我們建議繼續堅持和發展“統一選任、下管一級”的上海模式，由市院統一組織選任人民監督員，統一由市、分院組織管理一支人民監督員隊伍，統一以“上海市檢察機關人民監督員”身份履行監督職責。同時，我們還建議堅持上級院組織人民監督員監督案件的模式，即由分院管理的人民監督員監督基層院承辦的案件，分院承辦的案件則由市院管理的人民監督員實施監督。
　　第三，進一步調整和充實人民監督員隊伍。一方面對試點期間選任的人民監督員可以重新確認，重新確認中要保留骨干力量，對一些履職積極認真、監督工作經驗豐富，有監督時間條件的人民監督員將繼續留任，而對個別年齡偏大、身體不好、自動辭任、因職務變動等不宜繼續擔任人民監督員的將不再選任。另一方面適當重新選任一批人民監督員，擴大人民監督員隊伍。在選任中，既要保持人民監督員的代表廣泛性，適當增加基層代表的比例；還要合理兼顧市、區兩級單位推薦人民監督員的比例，適當增加市級機關單位的推薦比例。
　　第四，嚴格執行監督工作程序。一是認真落實《新規定》的相關制度規定，注重在嚴格規章、規范程序、認真執行上下功夫，確保《新規定》全面有效的實施。同時，結合一分院轄區實際，適時研究制定全面推行本轄區人民監督員制度實施細則。二是對于基層院應當提請監督而未提請監督的情形，根據市、分院職能分工，分院發現的應報告市院，由市院通報或責令重新啟動監督程序。三是及時更新人民監督員工作文書，建議市院根據新規定提供的人民監督員工作文書樣式，及時統一印制并下發全市執行，嚴格按照格式要求和內容制作填寫，人民監督員辦公室要加強審查指導和督促，確保監督工作文書的統一規范。此外，人民監督員辦公室與相關職能部門加強協作配合，共同研究制定工作措施和工作程序，確保案件監督工作有序平穩推進。
　　第五，加強人民監督員的服務保障工作。一是認真按照《新規定》的相關要求，加強人民監督員辦公室的自身建設。針對《新規定》實行后工作量加大、監督案件數量增加的實際，建議對辦公室人員結構、裝備等方面給予必要的支持。二是建議市院修改《關于支付人民監督員交通、通迅等補貼費用的若干規定》，結合本市人民監督員工作實際，對人民監督員履行職責所需的交通、通迅及書報資料等經費補助標準適當提高。三是加強對《新規定》執行中的新情況、新問題的研究。要加強監督程序、監督范圍等方面的情況調研，及時研究提出解決問題對策和意見，對執行中遇到的重要問題還要及時報告市院，爭取上級指導幫助，確保監督程序與訴訟程序、辦案程序的有效銜