強化上級檢索院對下級檢察院業務監督之途徑

　　上級檢察院對下級檢察院開展業務監督，主要體現在《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》及高檢院出臺的有關文件規定中。從規定的內容來看大致分為以下三類：
　　第一，原則性或一般性規定。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》、高檢院下發的《關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見》的規定，上級檢察院認為下級檢察院作出的決定確有錯誤的，應當指令下級檢察院糾正或者依法直接予以撤銷或變更；發現下級檢察院已辦結的案件有錯誤，或者正在進行的執法活動違反法律、司法解釋以及上級檢察院有關規定的，應當指令下級檢察院糾正。
　　第二，相關的保障制度。實踐中，與內部業務監督密切相關的保障制度主要有請示報告制度、工作考評制度。其中，下級檢察院向上級檢察院請示報告的范圍包括：工作中的重大事項和重大疑難復雜案件；工作情況報告、專項報告；工作中的重要、緊急情況及決定事項落實情況等的報告，等等。在請示報告制度之外，上級檢察院還通過推行、完善工作考評機制，引導下級檢察院自覺執行上級檢察院部署，接受上級檢察院的指導和監督，以確保對下級檢察院開展的業務監督取得實效。
　　第三，對具體工作環節作出的規定和要求。在具體的工作環節上，運用的監督方式主要有備案審查、審批和復查，它們都是發現辦案質量問題、及時糾正錯誤決定的有效途徑。在具體規定上，包括對直接受理偵查案件立案的備案審查、不立案決定的復查、是否逮捕的審查決定、作撤案和不起訴決定的審批以及對部分批準逮捕案件的備案審查、對不批捕和不起訴決定的復核、對確有錯誤的起訴和不起訴決定的監督，等等。
　　
　　一、影響上級檢察院對下級檢察院開展業務監督的制約因素
　　
　　第一，上級檢察院和檢察官開展監督的積極性不高，或者缺乏相應的監督能力。
　　第二，下級檢察院主動接受監督的意識不強，或者不敢、不愿接受監督。一些下級檢察院和檢察官認為這種業務監督是系統內的監督，形式重于內容，難以起到糾錯作用，因此有時存在對應報上級檢察院監督的案件不報、漏報或不及時報送的情況。除上述認識上的因素外，以下兩個原因也可能導致下級檢察院規避監督：一是下級檢察院和檢察官發生了濫用檢察權和不公正執法的情況，害怕接受上級監督，還有一個原因就是認為上級檢察院個別部門或辦案人員業務水平、指導能力不強，如果接受了監督，按規定又應執行可能是錯誤的決定，于是便通過不報或漏報方式逃避業務監督。
　　第三，監督范圍過于零散，監督手段比較單一。從刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規則》中關于上級院對下級院開展監督的原則性規定來看，在監督范圍上，上級檢察院擁有對下級檢察院全部業務工作的監督權。但實踐中，上級檢察院對這一規定的落實并不到位，大多只是對下級的請示予以答復以及執行高檢院對具體工作環節作出的監督性規定，監督范圍較窄且比較零散。而在監督手段上，除備案審查、審批、復查外，缺乏經常性的監督工作機制，監督手段比較單一，監督效果難如人意。
　　
　　二、上級檢察院對下級檢察院開展業務監督途徑的完善
　　
　　(一)應當對檢察工作一體化中的權力配置作出明確規定
　　我國憲法和檢察院組織法都規定了上級檢察院對下級檢察院行使領導權，但對這一領導權的權力配置并未做出明確解釋。本文認為，領導權應當包括指揮、指導、管理、監督等項權力，這些權力既是檢察工作一體化原則的體現，也是落實檢察工作一體化原則的保障。因此在立法上，特別是檢察院組織法的修訂上，應當對檢察工作一體化中關于領導權的配置作出明確規定，以避免產生認識上的歧義和操作上的不當，具體可以規定為：“上級檢察機關對下級檢察機關有指揮、指導、管理和監督的權力，上級檢察官對下級檢察官有指揮、指導和監督權。”
　　
　　(二)從強化事前指導角度對工作考評機制加以完善
　　實行統一、自上而下的考評是規范執法行為、防止濫用檢察權、保證公正執法的重要途徑。工作中，建立完善而成熟的工作考評機制，不僅需要有完備的考評標準、考評辦法，還要有規范化的辦案流程作為基礎，并有錯案追究制度與之相配套，在此基礎上，由上級檢察院對下級檢察院開展工作上的統一考評和管理。考評的日常機構可以由成立的案件質量管理部門具體負責。工作考評能夠有效地發揮事前指導和預警的功能，通過工作考評機制的推行和完善，有利于上級院及時發現和糾正下級院執法辦案中存在的傾向性問題和錯案、瑕疵案件，以便形成一種有效的“防錯機制”。
　　
　　(三)對內部業務監督方式加強探索和運用
　　上級檢察院在開展內部業務監督的方式上，除繼續運用備案、審批、復查之外，還要注重探索和運用其他有效的監督方式，如利用網上辦案系統對下級院案件辦理開展全程動態監督、對易發生問題的環節開展專項檢查、定期開展案件評查、監督業務工作進展情況、檢查內部監督制約制度的落實情況，等等。同時，還應當對一些監督方式予以制度化和規范化，以利于實踐中的規范和嚴格操作，避免過于隨意化而影響了監督效果和權威。如對下級院請示的案件或事項，有的上級對口業務部門還規定了一些條件，如“案件必須事實清楚、證據確實充分”等等，但實踐中需請示的案件或事項不一定都符合這些條件要求，對在條件之外又需向上級院請示的案件或事項，上級院應如何規范地給予答復，則往往并無明確的規定。
　　
　　(四)內部業務監督的范圍應當進一步擴大
　　內部業務監督的重點是案件監督。為強化對案件的監督，各地上級檢察院可考慮在現有的備案審查、審批、復審的案件范圍之上，作出進一步擴大的規定，同時兼顧解決好相互間的銜接和協調性問題。如，備案案件范圍可以在現有基礎上再增加立案監督案件、捕后撇案案件、作無罪判決案件、領導交辦案件、人大轉辦案件，等等。此外，在監督的范圍上，除注重加強上級對口業務部門對下級對口業務部門的監督外，還應注重加強上級對下級其他方面的監督，比如實行上級檢委會委員列席下一級檢委會制度，強化上級院案件質量管理部門對下級院各辦案部門的案件質量監督，等等。
　　
　　(五)加強對內部業務監督機制運行的制約，以防止濫用權力或監督不力情況發生
　　在內部業務監督機制運行中，上級檢察院濫用監督權，或者因監督不力而導致監督流于形式，是最容易出現且較難解決的問題。在高檢院下發的《關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見》(以下稱《意見》)中，對下級院濫用職權，應當報請備案或提請批準而不上報等情況，規定了相應的追究責任條款，而對于上級院濫用監督權，應當如何救濟和追究相應責任卻沒有規定。同時，按照刑事訴訟規則和《意見》的規定，下級檢察院如果認為上級檢察院的決定有錯誤，應當在執行的同時向上級檢察院報告，上級檢察院經復議認為確有錯誤的應當及時糾正，但在有關具體工作環節的備案、報批等規定中，卻往往只規定了應當執行上級院的規定，而沒有進行報告和申請復議等救濟程序的規定。為增強監督效果，加強對上級院執法行為的約束，有必要對《意見》作進一步的修改完善，對上級院濫用權力的規定相應的責任追究條款，對備案、報批等具體工作環節，增加下級院提出報告或復議等救濟渠道的規定，以有效防止上級檢察院濫用權力或怠于行使權力。
　　
　　(六)上級檢察院和檢察官的監督意識和責任意識需進一步強化這也是增強上級院對下級院業務監督實效性的必然要求。作為開展內部業務監督的主體，上級檢察院要更好地發揮監督作用，必須要牢同樹立監督意識和責任意識，敢于承擔、敢于負責，以過硬的監督能力來強化自身的監督權威。在強化觀念、提高認識的基礎上，上級檢察院的業務部門和檢察官還要努力做到：既具備發現問題的能力，避免走過場和流于形式，又要有能力對發現的問題采取措施及時解決；既能夠在規定期限內作出準確答復，對備案、報批的案件認真嚴格審查，又要注重加強業務學習和崗位培訓，努力提高自身的業務水平和綜合素質：既能夠按法定程序依法開展工作監督，又要注重加強對監督方式和渠道的研究，努力創新工作方式，不斷提高下級檢察院的執法水