論對民事執行檢察監督的范圍和程序

　　近年來，“法律白條”現象已經相當突出，執行問題在很多地方已經被視為難以治愈的痼疾，沖擊著人們對法院權威和法治秩序的信念，它已經不是一個簡單的法律問題，而逐步演變為一個復雜的、危害面極廣的社會問題，以至于中央多次專門下發文件要求解決執行難的問題。在這種情況下，各級法院將解決執行問題作為“一把手”工程來抓，不斷加大執行工作力度。最高人民法院在全國法院系統先后部署開展了多次集中執行行動，取得了一定效果。但是，清了又積、積了又清，甚至邊清邊積，執行的現狀非但未能改變，其中的矛盾反而變得越來越突出。
　　現階段，執行問題主要表現為“執行難”和“執行亂”兩個相互聯系又有所區別的層面。“執行難”是指因執行法院或執行法官之外的因素導致的生效裁判所確認的權利義務，不能實現或不能全部實現的情形，是執行法院或執行法官在現行法律框架下難以克服的“難執行”。“執行亂”是指執行法院或法官故意或過失地違背現行法律規定或執行依據，在執行過程中損害審判權威或侵害當事人或案外人合法權益的“亂執行”情形，是純粹因執行法院或法官的原因導致的執行問題。“執行亂問題的出現，不僅影響了執行難的解決，而且擴大和加深了執行難的程度。”當前，社會各界對執行問題的責難，主要集中在“執行亂”問題上。近年來，執行法官亂執行、違法犯罪的情況經常發生，“吃、拿、卡、要、報”早已不是個別現象。
　　開展民事執行的檢察監督，一方面可以對執行權的不當運行予以制約，同時又可以對執行權的正確實行提供有力支持。地方保護、部門保護、行政干預執行，屬于違法行為，并往往與國家工作人員職務犯罪交織在一起，通過檢察機關的介入和監督，那些導致執行難、執行亂等因素因為檢察權介入而大大減少，從而提高人民法院合法、規范執行行為的抗干擾能力。因此，現階段在我國民事執行領域進行檢察監督既符合同情，又是非常必要的。
　　
　　一、民事執行檢察監督的范圍設計
　　
　　任何一個完整的法律監督完成的過程，無不蘊涵著知情、建議糾正和保障這一邏輯順序。因此，法律監督權起碼由知情權、建議糾正權、保障權三種權能構成。知情權是法律監督的起點和前提，建議糾正權是法律監督的目的歸宿和方法，保障權是確保法律監督落到實處的堅實后盾。法律監督權力是以上三種權能的有機統一和組合，正是此三種權力的層層遞進關系構成了完整意義上的法律監督權。空泛抽象的權力如不被分解為具體的權能和實在的權力，法律監督就不可能真正落到實踐中去。
　　而我國民訴法總則規定了檢察監督原則，但對于執行活動如何監督缺乏具體的監督方式和程序性規定，不具有操作性。這需要我們在立法的層面對民事執行程序進行修改和完善，確立具體的監督程序和方式來保障檢察機關對執行程序的監督權，以期發揮應有的作用。
　　
　　(一)民事執行檢察監督的原則
　　根據民事執行活動的性質和特點，民事執行檢察監督應當遵循支持和制約執行工作原則。執行檢察監督的價值在于保障和促進執行公正，提高執行效率。當人民法院不當行使執行權，就會給當事人和案外人造成損害，檢察監督的目的在于利用公權力的法律資源，確保訴訟當事人合法權益不受公權力的侵犯。人民法院依職權對生效民事裁判實施執行活動，應當不受外力的干擾，檢察機關實施監督不能影響人民法院的正常執行活動。檢察機關監督手段的運用，不是要干預法院的民事執行工作，而是按照法律監督的程序向法院提出自己的主張和看法，由法院自行糾正其不當或者違法的行為，以達到法律監督的目的。
　　
　　(二)民事執行檢察監督的范圍
　　對于民事執行監督范圍，目前在理論界和司法界存在較大分歧，一種意見認為民事執行的監督應該采取全面監督即檢察機關對民事執行的監督應當貫穿于民事執行的全過程。既要監督法院在執行階段的裁判文書和法院的具體執行行為又要監督對執行人員徇私枉法的執行行為。另一種意見認為民事執行的監督應該采取有限監督即檢察機關只要對發生法律效力的裁判是否有錯誤和執行人員在執行過程中是否有重大違法行為。筆者認為，法院的執行工作與其審判工作一樣，主要都包括程序運作和實體處理二個方面。同樣，民事執行檢察監督與民事審判檢察監督的范圍也應該是相當的。因此，可將民事執行檢察監督的范圍歸納以下幾種：
　　1　對執行過程中的依據違法的監督。是指法院在執行過程中采用的文書是未發生法律效力或者不具有法律效力。如執行了還未過了上訴期限或者正在上訴的判決和裁定或者執行了當事人案外達成的和解書。
　　2　對執行階段的裁判文書違法的監督。主要是指先予執行、不予執行或中止、終結執行等裁定，當事人有證據和理由認為裁定認定事實的主要證據不足或者適用法律確有錯誤的或者違反法定程序的可能影響案件正確執行的。
　　3　對執行過程中的具體執行行為違法的監督。如執行主體錯誤，對不屬于被執行人所有的財產采取了執行措施導致其合法所有人的權益受到侵害；或執行措施違法，執行過程中違法采用查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等執行措施的；或執行范圍違法，超出生效的法律文書所確定的執行范圍；執行程序違法如未經估價而賤賣、壓價等行為。
　　4　對執行人員的違法行為的監督。包括執行人員貪污受賄、徇私舞弊的積極行為和執行人員不作為的消極行為即判決生效后，沒有法定中止執行的原因或者申請人有充分證據證明被執行人有相應被執行財產，人民法院未及時采取執行措施的。
　　5　對執行現場的監督。法院的邀請或檢察院主動提出，對在本縣內有較大影響案件的現場執行、財產評估拍賣的合法性、公正性進行監督。同時，檢察院要配合做好當事人的執行和解工作。
　　6　其他需要監督的情形。
　　
　　二、民事執行檢察監督的程序設計
　　
　　(一)執行監督的管轄
　　執行監督中的管轄，是指各級檢察院之間和同級檢察院之間的監督權限與分工，是具體落實民事執行監督權的一項重要制度。立法應以級別管轄和地域管轄相結合的原則確定執行監督管轄權。在地域管轄上，實行執行法院所在地或執行行為地人民檢察院管轄。已經受理案件的檢察院發現自己對案件沒有管轄權的，應當將案件移送到有管轄權的檢察院。在級別管轄上，建議實行同級監督原則。包括兩層含義：一是由同級人民檢察院受理對同級人民法院執行裁定的抗訴申請、對執行行為的舉報、控告，并進行調查監督活動，決定監督意見；二是由受理的檢察院向同級法院提出抗訴或者發出監督意見。在堅持屬地原則和同級監督原則的同時，根據檢察機關上下領導關系，應當允許上級檢察院指令異地管轄和提級監督，即根據案件需要指定異地檢察院管轄、上級檢察院根據需要可以管轄應由下級檢察院管轄的案件。
　　
　　(二)程序的啟動
　　實行依當事人的執行異議申訴為主導，以檢察機關依職權啟動監督為例外的原則。因為執行主要是涉及平等民事主體之間的財產權利與人身權利，屬于當事人“意思自治”的范圍，受當事人處分權支配。只有執行裁定損害國家利益、公共利益以及某些造成較大社會影響的案件；檢察機關自行發現執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執行情節較為嚴重的案件，才依職權主動啟動監督程序。
　　
　　(三)檢察機關在案件審查中的程序
　　第一，執行監督的時限。為維護法院執行活動的嚴肅性和法律秩序的穩定性，檢察機關對民事執行監督應當嚴格限制期限。當事人應當自執行裁定生效之日起2年內或者其他執行行為完畢之日起1年內提出申訴。但是檢察機關應依職權監督的案件，南于涉及國家利益或社會公共利益，不應受此限制。第二，檢察機關的審查時限。當事人申訴的，檢察機關應當自受理之日起，15天之內作出是否立案的決定，對于不予立案的，應當書面告知不予立案的理由。檢察機關決定立案的，應當在2月內審查完畢，作出處理意見，處理意見應當書面告知當事人。第三，檢察機關決定以抗訴、檢察建議、糾正違法、執行異議等方式決定監督人民法院執行活動的，應當在做出決定之日起，7日內向人民法院提交書面文書。第四，申請人到檢察機關申訴的，應當提交人民法院執行的書面文書和不服執行的依據及證據。第五，檢察機關已經做出處理意見的，申請人以同一理由到檢察機關再次申訴的，檢察機關不予受理。
　　
　　(四)人民法院對執行案件的審理程序
　　1　對抗訴案件的審理程序。對于檢察機關以抗訴方式引起的執行案件審理程序，筆者認為可以規定如下“檢察機關對有錯誤的執行行為和執行程序中的錯誤裁定等提起抗訴；……由法院執行裁判庭組成合議庭開庭審理，根據審理結果作出書面裁定，確有錯誤的予以糾正。”在此需要說明的是，在審級上應實行同級監督，即由作出裁定的法院的同級檢察院提出抗訴；由作出裁定的法院直接再審：由作出裁定的原執行機構的裁判庭另行組成合議庭進行審理：在審理期限上，亦應有別于生效判決案件，應體現效率原則，人民法院在收到抗訴書后15日內立案、在立案后的一個月內審結，特殊情況下經過院長同意可延長一個月。
　　2　對檢察建議書、執行異議書、糾正違法、說明執行理由和依據的審理。對于人民檢察院發送的檢察建議書如暫緩執行建議書、針對執行人員違法行為調查后發出的更換辦案人或者紀律處分檢察建議書、執行異議書、糾正違法通知書、說明執行理由和依據意見書等，法律應當賦予強制性法律效力，即確立人民法院對人民檢察院的發出的這些文書提到的案件情況必須審理并反饋處理結果的原則。具體內容包括：(1)人民法院接到人民檢察院提出的以上法律文書后，必須對文書中提到的案件情況進行復查，復查由原執行部門承擔；(2)審理方式不同于抗訴，不需要組成合議庭開庭審理，而以書面審查為主，進行必要的調查核實；(3)形成書面報告，經院長審批或經審判委員會討論決定。院長或審判委員會認為監督意見正確的，作出糾正處理決定，并以書面形式向人民檢察院反饋糾正處理結果；不接受監督意見的，亦應當以書面形式向人民檢察院說明理由。(4)審查應當在一個月內完成，特殊情況下可適當延長。
　　
　　(五)對現場監督的處理程序
　　檢察機關在對人民法院的執行活動進行現場監督時，如果發現執行人員有違法行為或者執行方法不規范的情況，應當當場提出，對與執行人員拒不糾正的，應當在執行完畢之后發出糾正違法通知書，督促人民法院改正。對于執行人員執行行為雖不違法但欠妥當的，可以通過妥當的方式提醒執行人員自行糾正。
　　
　　(六)對監督過程中發現的執行人員職務犯罪的處理程序
　　檢察機關在執行監督中發現執行人員涉嫌職務犯罪的，應當首先提出要求人民法院中止執行的檢察建議書，然后再對該執行人員的職務犯罪行為進行充分的調查取證，如果發現涉嫌職務犯罪屬實的，應當建議人民法院另行指派執行人員重新審查認定執行事實和依據，檢察機關在追究執行人員職務犯罪的同時，繼續監督該有瑕疵的執行活動。
　　
　　三、民事執行檢察監督的實體設計
　　
　　(一)賦予檢察機關調查取證權
　　這里的調查取證權指的不僅是檢察機關依法調取人民法院執行文書和資料的權利，還包括針對當事人和其他部門的調查取證權。在此論述的僅僅是法律應當明確的賦予檢察機關有權調閱人民法院執行文書和卷宗。檢察機關辦理各類案件均享有相關的調查取證權，在民事行政檢察監督工作中，人民法院曾經一度以沒有法律規定來抵制和阻礙檢察機關調閱審判案卷，經過民事行政檢察工作十多年的發展，這一問題已經解決。但在民事執行監督過程中，由于檢察機關針對的是人民法院執行活動的監督，是人民法院通過自行發布司法解釋予以強烈抵制一項監督工作，如果不能通過法律或者司法解釋的明文規定來對檢察機關的調查權予以明確的話，必將形成一種以默許的方式助推人民法院阻礙檢察機關實行的民事執行監督TNze+Eb7lGLbZrogaxQQJZV5FwpH9YZTJbPRNpOK0R8=局面，從而嚴重制約檢察機關民事執行工作的開展。可以規定為“人民檢察院在依法對人民法院的民事執行活動實行監督過程中，有權調閱、復印案卷和相關的資料，人民法院應當予以配合，不得拒絕。
　　
　　(二)檢法雙方的配合機制
　　檢法雙方的積極配合是做好各項工作的基礎，在建立和完善了其他具體的程序后，對于雙方的協作配合機制就應當盡快建立。一是成立辦事機構。檢察機關的民事執行監督機構應當設在本院的民事行政檢察部門，人民法院的機構應當設置在執行部門，在設置了機構之后，應當安排專人負責相關工作。二是執行案件協調機制。檢察機關在受理了申請人的申訴之后，如果需要到人民法院了解相關執行情況的，人民法院應當配合；對于檢察機關監督之后并執行完畢的案件，人民法院應當告知執行結果和書面的執行文書；對于人民法院沒有明顯違法，但確屬有瑕疵的執行活動，檢察機關可以通過協商、座談等方式督促人民法院糾正。三是溝通配合機制。可以定期召開座談會，共同分析研究人民法院執行工作中應當加強和改進的工作方法或者工作思路，檢察機關在執行監督中應當需要提高和改進的監督水平和監督方式；定期通報對人民法院合法合理執行活動的支持工作即檢察機關對申訴的息訴處理情況；對于人民法院主動邀請檢察機關對執行活動進行監督的，積極認真的予以配合。
　　
　　(三)對抗訴案件的再審監督權
　　檢察機關有權對執行中的部分裁定提出抗訴，對這類抗訴案件應當派員出席法庭審理，監督庭審活動，必要時還應當列席合議庭和審判委員會。目的是防止有錯不糾，保證監督效果。對抗訴案件的再審監督權包括：人民法院開庭審理應提前通知人民檢察院派員出庭；庭審中應當對檢察機關調查收集的新證據主持質證；檢察機關有權參與法庭調查、發表出庭意見，并對庭審活動進行監督，而人民法院有滿足檢察機關上述權力的義務；對重大執行案件，人民檢察院有權列席合議庭、審判委員會；人民法院經審理認為抗訴理由成立的，應當作出書面裁定，糾正錯誤，并向人民檢察院送達文書；認為抗訴理由不成立的，應當作出書面裁定，維持原裁定或決定，向人民檢察院書面說明理由。對于人民法院維持原裁定的，人民檢察院不得再次提出抗訴，如認為確有再次監督的必要，可以向上級檢察院提出申請，由上級檢察院向同級人民法院提出監督意見。
　　
　　(四)與其他部門的協作配合機制
　　在加強民事執行檢察監督工作中，需要檢法雙方與其他部門形成協作配合機制，在全社會形成“大執行”的格局，保障人民法院執行工作的合法有序開展，切實維護執行各方當事人的利益，為社會各界的生產生活營造和諧穩定的司法環境。一是積極爭取地方黨委的支持。有些執行案件，在檢法雙方的共同努力下，仍然難以執行或者遭遇其他非法阻礙執行。因此，應當積極正確、自覺依靠黨委的領導，動員全社會的力量，多管齊下，標本兼治，建立多元化的民事執行監督機制，保障民事執行監督工作的順利開展。二是自覺接受人大的監督制約機制。在執行活動中，不管是檢察機關監督執行的過程還是人民法院執行活動開展的過程，對于人大要求監督的，應當自覺積極的予以接受。對于因檢法兩家認識不同的案件，可以提請地方人大進行監督指導或者協調。三是與地方行政執法部門的協作配合機制。檢法雙方應當與地方的行政執法部門形成完善的協作配合機制，在案件辦理過程中，獲得這些部門的協作配合。四是盡快完善社會管理制度和社會保障機制。結合物權法的實施，建立起全禮會范圍內的統一財產登記制度，以方便執行工作中對被執行財產的查詢。加大檢察機關的民事執行檢察監督工作的宣傳力度，保障當事人因人民法院的執行活動導致權力受損害時能及時通過到檢察機關申訴維護其合法權益，減少社會不安定因素。通過社會保障機制，對權利受到侵害但因執行不能到位導致生產生活困難的權利人予以救