推進公益性文化事業建設的路徑選擇

　　在社會主義市場經濟條件下如何推動公益性文化事業建設，沒有現成的經驗可資借鑒。理念需要不斷更新，實踐需要不斷探索，政策需要不斷完善，理論需要不斷深化。自然，其中的問題也會層出不窮。針對公益性文化事業建設的問題，當前的路徑選擇應著力于加大資源投入力度，既要加快普及，又要加快提高。
　　
　　中國特色公益性文化事業建設的理論分析
　　黨的十六大以來是我國文化改革發展實踐探索與理論創新十分活躍并取得重要成果的時期。這一時期，一個重大的理論創新，就是從滿足人民群眾的精神文化需求出發，對文化進行了科學分類，一類是滿足人民基本文化需求的公益性文化事業，主要目的是保障人民群眾的基本文化權益，這一部分由政府來主導，由公共財政做支撐；另一類是滿足多樣性、多層次、多樣化文化需求的經營性文化產業，這一部分按市場機制來運作。基于此兩分法，確立了文化建設的基本思路，那就是一手抓公益性文化事業，一手抓經營性文化產業，兩手抓，兩加強。這一做法，進一步深化了對社會主義市場經濟條件下文化建設的規律性認識，是我國在文化建設上的重大理論和實踐創新。
　　理論是理念的語言形式和具體表達，有什么樣的理論，就會有什么樣的實踐，理論的突破必然帶來政策的突破，理論的創新必然推動實踐的創新。黨的十七屆六中全會通過的《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮的決定》（以下簡稱《決定》），總結了近年來文化改革發展的成就和經驗，分析了文化建設面臨的形勢和任務，闡述了中國特色社會主義文化道路，確立了建設社會主義文化強國的戰略目標，提出了當前和今后一段時間推進文化改革發展的指導思想、重要方針、目標任務、政策措施，形成了國家文化建設的戰略部署和頂層設計，指明了新形勢下國家文化發展政策的基本取向，取得了中國特色社會主義文化建設理論創新的重大成果。《決定》對推進社會主義核心價值體系建設，對全面貫徹“二為”方向和“雙百”方針，對大力發展公益性文化事業，對加快發展文化產業，對加快構建有利于文化繁榮發展的體制機制，對建設宏大文化人才隊伍，都作了具體部署，提出了明確要求，每一個部分都閃耀著文化自覺、文化自信和理論創新的光輝。
　　《決定》第一次系統地闡述了公益性文化事業的內涵。《決定》指出，發展公益性文化事業的任務主要表現在四個方面，即“三個體系”和一個“一體化”：構建公共文化服務體系，發展現代傳播體系，建設優秀傳統文化傳承體系，加快城鄉文化一體化發展。從理論上看，現階段公益性文化事業主要包括上述“三個體系”和一個“一體化”。這個界定，明確了公益性文化事業建設的內容和范圍，對于現階段推進公益性文化事業建設具有極為重要的意義。
　　《決定》明確提出了發展公益性文化事業的目的在于保障人民群眾的基本文化權益，并強調實現人民基本文化權益的主要途徑是加強公共文化服務，凸現了公共文化服務的獨特定位。這意味著只要是屬于人民基本文化權益的都要納入公益性文化事業范疇，都要予以保障。人民群眾基本文化權益包括看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等。基本文化權益屬于人權范疇。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》第一次把文化權益納入人權范疇，提出人人有權通過國家的努力和國際合作，實現自己的文化權利，文化權利是個人尊嚴和人格自由發展中不可剝奪的一部分。1998年3月，聯合國教科文組織發表的《文化政策促進發展行動計劃》提出了十二項原則，其中包括：可持續發展和文化繁榮是相互依存的；人的發展的主要目的之一是使個人在社會和文化方面得到充分發展；文化創造力是人類進步的源泉，文化多樣性則是人類的財富，是促進發展的一個不可缺少的因素；文化政策的基本目的是確定目標，建立結構和爭取得到適當的資源，創造一個充分發展的人文環境，等等。這些表述充分說明，人類的發展最終是以文化來定義的，而文化首先體現在人人享有的基本文化權益上。公益性文化事業著力于屏蔽市場的影響，使基本文化活動成為所有人民群眾的生活方式，這是一個國家、一個社會發展水平的重要評價指標。可見，我國公益性文化事業的理論創新也是對國際文化權利理論的創新。
　　進一步豐富了公共文化服務體系建設的理論，使得公共服務體系建設政策從模糊抽象變得清晰具體。《決定》提出：要以公共財政為支撐，以公益性文化單位為骨干，以全體人民為服務對象，以保障人民群眾基本文化權益為主要內容，完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系。在完善公共服務體系方面，還主張適應市場經濟環境，發揮市場機制的作用。在強調把主要公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入經常性財政預算的同時，《決定》提出鼓勵各類文化企業參與公共服務，政策措施包括政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等，這一思路的落實將極大提高公共財政投入的效率，激發社會主體參與的積極性。
　　《決定》明確了現代傳播體系的內涵和建設任務。發展現代傳播體系，主要內容包括：黨報黨刊、通訊社、電臺電視臺和重要出版社建設；加強國際傳播能力建設，打造國際一流媒體；建立統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系；完善國家數字圖書館建設；整合全國有線電視網絡；推進三網融合，建設國家新媒體集成播控平臺，發展各類信息網絡設施，實現互聯互通，有序運行。這一表述充分體現了技術的先進性和全球化視野，特別是強調把新媒體納入現代傳播體系，必將創新現代傳播體系格局。
　　《決定》首次提出建設優秀傳統文化傳承體系。其主要思路和措施包括：加強對優秀傳統文化思想價值的挖掘和闡發；加強文化典籍整理和出版工作，加強國家重大文化和自然遺產地、重點文物保護單位、歷史文化名城名鎮名村保護建設和非物質文化遺產保護傳承，深入挖掘民族傳統節日文化內涵，發揮國民教育在文化傳承中的基礎性作用，大力推廣和規范使用國家通用語言文字，繁榮發展少數民族文化事業。這一闡述對幾十年來的實踐進行了梳理和系統總結，是傳統文化繼承發展理論的創新。
　　《決定》明確了提出城鄉文化一體化發展的命題和部署。城鄉發展一體化的理念是區域均衡發展理論的體現，首先在經濟領域提出，后來延伸到社會領域、政治領域。城鄉文化一體化發展是六中全會的新部署，體現了科學發展觀的精神，概括起來主要是：加強縣級文化館和圖書館、鄉鎮綜合文化站、村文化室建設，深入文化惠民工程；加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區文化服務網絡建設支持與幫扶力度；推進文化下基層活動經常化；把農民工納入城市公共文化服務體系；建立以城帶鄉聯動機制，鼓勵城市對農村進行幫扶；媒體辦好農村版和農村頻率頻道，做好主要黨報黨刊在農村基層和農村發行和贈閱工作；支持文化服務機構深入基層和農村提供服務；中央、省、市設立農村文化建設專項資金，保證一定數量的中央轉移支付資金用于鄉鎮和村文化建設。這一部署周到具體，操作性強，豐富和深化了城鄉一體化發展理論。
　　新世紀以來中國公益性文化事業建設的實踐分析
　　近十幾年來是市場經濟條件下中國公益性文化事業建設的自覺期和夯基期。國家相關部門密切關注人民群眾的文化需求，強化政策資源配置，加大財政投入力度，公共性文化事業取得了前所未有的成就。實施廣播電視村村通、農村電影放映、文化信息資源共享和農家書屋等重點惠民工程，顯著改變了廣大農村的文化服務基礎薄弱狀況，初步形成了公共文化服務體系；加強通訊社、電臺電視臺、報刊、出版社建設，推進廣播電視有線、地面、衛星傳輸覆蓋網絡的數字化，推進廣播電視全球傳播網絡建設，積極推進互聯網媒體發展，基本形成了現代傳播體系；加強國有和民間博物館建設，鼓勵支持國學研究，加強傳統文化教學，建立國家和省兩級非物質文化遺產名錄并進行資助保護，弘揚傳統節日文化，進一步完善了優秀傳統文化傳承體系；重點加強農村文化設施和網絡建設，著力推動城市文化服務向農村延伸，城鄉文化建設差距明顯縮小，一體化格局正在形成。
　　
　　總結近年來我國公益性文化事業建設的經驗，可以概括為以下幾點：
　　把公益性文化事業建設的重點放在農村。農村公益性文化事業建設水平在很大意義上代表著國家的水平。我國城鄉差別大，且農村財力薄弱，自身無法承擔公益性文化事業建設任務。四大重點文化惠民工程都是針對農村實際實施的。
　　加大公共財政投入力度。必要的財政投入是公益性文化事業建設的支撐和基礎。“十五”期間有的文化惠民工程雖然有國務院的文件，但是由于財政投入不足，難以達到實施目標。2006年之后，中央和省兩級財政明確投入責任，加大投入力度，公共文化服務、現代傳播體系、優秀傳統文化傳承體系、城鄉一體化建設等均實現了跨越式推進。2006年國家各級財政對文化支出685億元，2010年達到1528億元，增長幅度超過10倍。“十一五”期間，全國文化事業費總計超過1220億元，年均增幅19.3%。近年來公益性文化事業的蓬勃發展主要得益于財政的支持。
　　先摸索，后試點，再推廣，不斷完善，不走彎路。我國幅員遼闊，各地經濟社會發展水平不同，難以由中央率先設計一個統一的方案和項目。許多重點建設項目源于地方的創新之舉，主管部門總結這類創舉的經驗并在全國推廣。比如農村電影放映工程就起源于一個上世紀90年代中期某個縣的探索，國家廣電主管部門在總結其經驗的基礎上，根據當時農村電影的發展形勢部署了“2131工程”，即到21世紀，實現一個行政村一個月放一場電影的目標，后來更名為農村電影放映工程。
　　從部門行為到國家行為。這是十多年來公益性事業項目演進的基本路徑。從基層創舉到主管部門組織推廣，取得成效并獲得廣泛社會支持，其重要性、價值和可行性得到中央政府認可后，便成為國家行為，納入中央工作部署，舉國家之力推行之。廣播電視村村通、農村電影放映等均是如此。由此可見，在公益性文化事業建設中，行業主管部門對人民現實需求、基層動態的敏銳把握和抓住時機予以推行，至關重要，藉此不斷呼應社會訴求，與時俱進拓展工作面。
　　政府扶持，社會參與。從實踐來看，公益性事業建設活動的效益具有顯著的外部性，在建設主體和參與主體方面亦具有顯著的社會性。在項目啟動和運行過程中，政府的政策與資金扶持是前提，是基本的力量，但在持續運行中，社會的參與是不可或缺的。一個只有政府關心、沒有社會參與的公益性活動是缺乏社會基礎的，當然也是難以持續的。我國的文博事業原來全由政府包攬，缺乏發展活力，結構單一，服務質量不高。后來在政策的扶持下，由社會力量舉辦的各種主題博物館紛紛興起，成為地方文化的亮點和政府舉辦綜合性博物館的有效補充，保留了許多民間文物和文化，豐富了當地的文化和旅游服務。
　　農村電影放映工程如果全由政府來舉辦，將會因為成本巨大而難以為推廣難以持續，因此，廣電總局采取了“企業運營、市場運作、政府購買、群眾受惠”的機制，引導企業和個人來參與，政府的扶持體現在放低政策門檻和購買部分服務，農村放映隊基本上是個人，農村電影院線基本上是企業，企業利用放映活動聚集的觀眾資源開辦廣告業務，依托公共服務活動平臺形成了信息發布平臺。社會的參與給農村電影放映帶來蓬勃生機。有線電視網絡的建設也是如此。
　　完善政策，構建體系。在開放的環境中，公益性文化事業應該是社會廣泛參與的領域，公益性與公共性是一體的。政府的職責主要是提供一定的資金扶持、制訂好規則，引導社會廣泛參與，并根據事業持續發展需要，健全政策、建立標準，形成各部分、各環節相互銜接、互相呼應、互相支撐的體系。
　　可以看出，近十年來我國公益性文化事業建設借鑒了自1978年以來經濟領域改革發展的經驗，體現了探索、總結、再探索、不斷完善形成制度的漸進式過程，充分發揮了各地各有關機構的積極性和創造性。公益性文化事業的蓬勃發展，是我國經濟社會發展的必然結果和內在要求。為什么十六大以來成為我國公益性文化事業建設政策力度最大、投入最多、發展最快的時期，一是經濟發展的結果，人民生活從溫飽型階段邁入了享受型階段，對文化生活的需求不斷增強；二是政府財力顯著增強，有相當的財力可以投入文化事業；三是黨和國家的文化自覺和文化自信。國家對文化軟實力的需求越來越強烈。文化越來越成為民族凝聚力和創造力的重要源泉，越來越成為綜合國力競爭的重要因素、越來越成為經濟社會發展的重要支撐，豐富文化生活越來越成為我國人民的熱切期盼。
　　在社會主義市場經濟條件下如何推動公益性文化事業建設，沒有現成的經驗可資借鑒，理念需要不斷更新，實踐需要不斷探索，政策需要不斷完善，理論需要不斷深化。自然，其中的問題也會層出不窮。總體來說，當前公益性文化事業建設存在的問題主要是：其一，有些地方認識有待提高。各級黨和政府領導的重視程度決定了公益性文化事業建設力度和發展水平，不重視的地方，公益性事業建設必定滯后。中央提出要將文化建設納入經濟社會總體部署，有些地方還未能做到這一點，在強調經濟發展的同時忽視了文化發展。其二，政策不夠完善。政策的前瞻性不強，使得一些問題長期得不到解決，累積性問題常常會制約和消解其他政策效果的發揮。其三，人民群眾主體性發揮不夠，在一些文化惠民工程中，存在“剃頭挑子一頭熱”的現象。有些地方，農民不愛農家書屋，不愛看放映的電影，原因是沒有提供他們愛看的圖書和電影。投資巨大、制作精美的電影大片在農村不一定受歡迎，而本地制作的戲曲片和農業紀錄片卻讓農民屢看不厭，這值得深思。其四，有些省區的財政支持未能納入公共財政經常性支出預算，資金難以得到持續保證且缺口大。這一點在市縣廣播電視臺的建設中尤為突出。此外，還存在如社會機構參與少、法律法規不健全、覆蓋人群不全，特別是對兒童、殘疾人等特殊人群的需求滿足不夠，標準與評估考核缺位、重城輕鄉等問題。
　　推進中國公益性文化事業建設的路徑選擇
　　《決定》對公益性文化事業建設做了重點闡述，這是公益性文化事業建設大綱，也意味著公益性文化事業建設的新一輪熱潮已經興起。針對公益性文化事業建設的問題，當前的路徑選擇應著力于加大資源投入力度，既要加快普及，又要加快提高。
　　以項目為依托，以財政投入為基礎，最大限度發揮人民群眾主體性，加快健全公共文化服務體系。繼續推進文化惠民工程并使其逐步升級，不斷豐富工程內涵。就廣播電視來說，應加快完成20戶以下已通電自然村的村村通，進而提出戶戶通的目標，與此同時明確廣播電視節目對農村服務的目標和要求。目前，“通”已不是最主要任務，最主要任務是有效滿足各地農村群眾的需求，提供針對他們生產生活需求的節目服務。在強調廣播電視城鄉同覆蓋的同時，務必強調廣播電視機構提供廣大農村群眾歡迎的節目，各地方臺提供滿足當地農村群眾特色化需求的節目。農村電影放映、文化信息共享工程和農家書屋都應就內容提供提出明確的具體的要求，并財政上予以引導和支持。社區文化服務是改善城市基層民眾文化生活主要渠道，應總結各地經驗，設計全國性的社區文化服務建設項目一攬子工程，比如在各社區設市民文化中心，使市民不出1000米就可參加社區的公共文化活動。此外，要考慮到殘疾人、婦女兒童等群體的特殊需要，提供相應的公共文化服務。完善公共文化服務體系關鍵是保證有錢干事、有人干事、干事有規范有考核有監督，也就是要健全財源機制、組織隊伍和監督機制。
　　以技術為先導，以內容為核心，加快現代傳播體系建設升級。現代傳播體系是文化的載體和服務網絡，是社會主義核心價值體系之“體”。盡管已基本形成現代傳播體系，但信息和數字技術的發展使現代傳播體系面臨不斷升級的過程。數字化、信息化、網絡化使所有的傳播手段、傳播內容、傳播服務都面臨一次深刻的革命。從技術上，電臺電視臺、報紙期刊、出版物、通訊社等等都要實現數字化傳播和融合傳播，影視制作播出、放映均要數字化、高清化，有線廣播電視網在數字化改造基礎上，還要進行IP和寬帶化改造，成為以音視頻業務為基礎的綜合信息服務網，衛星廣播電視、地面廣播電視也要數字化。從空間上說，現代傳播體系，不僅要覆蓋到全國任何城鄉，而且要覆蓋到全球，實現中華文化的全球化傳播。近年來中央電視臺、中國國際廣播電臺、新華社、人民日報以及部分出版機構正加快建設全球傳播網。從新媒體看，要加快互聯網站尤其是網絡音視頻業務的建設，這是未來現代傳播體系的核心。總之，現代傳播體系建設要向數字化、綜合化、全球化升級。在這一進程中，國家應從實際情況出發，制訂科學的規劃和目標，出臺具體政策支持現代傳播體系建設，在保證財政適當投入的同時，逐步降低政策門檻，區別不同情況引入其他主體和社會資本。
　　
　　以學校為重點，以社會為依托，以傳媒為平臺，完善優秀傳統文化傳承體系。我國優秀傳統文化傳承曾受到巨大的沖擊。在市場化、工業化、城市化、現代化、全球化的背景下，如何傳承和光大優秀傳統文化，使之成為中華民族前進的文化基礎和精神動力，已經成為十分緊迫的問題。優秀傳統文化傳承體系建設，是一個系統化的社會工程，需要所有相關部門協調行動，從頂層設計上做出戰略規劃和部署。各級政府應設計相關項目和基金，從學校教育、社會教育、研究保護、傳媒宣傳、政策引導、法律法規、全民參與等各個方面協調行動、全面推進。與時俱進，充分挖掘、總結和闡發優秀傳統文化，廣為宣講傳播，形成一種社會氛圍，使之入眼入耳入腦入心。在政策上，將優秀傳統文化傳承作為基本國策和長期任務，把優秀傳統文化融入政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態文明建設，實現優秀傳統文化和優秀現代文化的交融和轉換。
　　以農村為重點，以農村群眾為主體，以農村文化為特色，以項目為依托，以公共財政為支撐，推進城鄉文化一體化發展。城市文化建設，因為人群集中，居民整體收入和受教育程度較高，市場資源富集，社會效益和經濟效益雙強，社會投入意愿強，產業化發展帶來整體水平不斷提高。農村文化建設，因為人群分散、交通不便，居民整體收入和受教育程度較低，市場資源稀薄，社會效益強而經濟效益弱，社會投入意愿弱，目前難以產業化發展。針對這一差別，政府應把農村文化建設納入工作重點進行部署，加大財政投入力度，采取立項目和建工程的辦法，逐步推進。一方面，支持城市文化服務業務向城郊延伸，并向鄉鎮推進；另一方面，以政府為主導，在農村興建各種文化設施，組織和引導農民開展文化活動。在推進城鄉文化一體化發展的同時，應避免城鄉文化建設和服務的同一化。文化是生產生活的組成部分，生產方式生活方式不同，精神文化需求也不同。因此，應從農村實際和農民需求出發，開展有農村特色的文化建設，關鍵是要發揮農村群眾的主體性，深入了解和充分尊重他們的需求，提高服務的針對性和有效性。為保證農村文化建設持續推進和長效運行，應建管并重，把經費保障納入財政預算，把隊伍保障納入機構設置，形成有錢干事、有人干事、有機構管事、有規范評估的良性機制。鑒于目前有2.4億多農民在城市打工和生活，他們身份是農民，規模龐大，在城市卻屬于邊緣化群體。城鄉文化一體化發展，必然要求將這個龐大的群體納入城市社區公共文化服務范圍。在農民工聚集的社區，應由屬地政府提供專門的有針對性的文化服務。
　　公益性文化事業建設是我國社會發展的重中之重和文化建設的基礎。六中全會必將成為國家文化建設的歷史性契機和新的起點，為公益性文化事業建設開創一個全新的局面。（作者為國家廣電總局發展研究中心副主任、研究員）