地方政府在區域經濟發展中的職能評析

　　【摘要】政府同市場的關系，一直以來備受各學科的關注。在不同的社會環境、不同的文化背景、不同的經濟發展階段，政府和市場的定位和功能都不盡相同。在我國西部經濟發展中，青海藏區被認為是經濟尤為落后的少數民族區域，所處地位仍是市場經濟的起步階段，政府日常職能的行使，對于青海藏區的經濟可持續發展有著深遠的意義。
　　【關鍵詞】區域經濟發展 青海藏區 地方政府職能
　　青海藏區生存環境惡劣，地理位置特殊，而且宗教文化相當濃厚，由于其特殊的生態位置，成為我國不可缺少的地理和區域單元。現如今，青海藏區較為落后的經濟發展現狀必將影響和制約著青海省甚至與其相關的發達地區的經濟發展。發展經濟已成為青海藏區政府及人民群眾的強烈愿望，但是，在發展經濟的過程中，不遵循自然規律，脫離自身特有的資源優勢與所處的發展階段，不但不能實現最初的預想，而且人民生活環境還會被日趨破壞，城鄉貧困化程度還會加劇，經濟結構發展也會失衡。
　　青海藏區政府職能現狀
　　探討政府的經濟職能，實際上探討的是在經濟發展過程中，政府所扮演的角色問題。青海藏區生態環境一直處于退化之中，人們為追求眼前利益對環境的破壞日益加重，而高原環境的退化，嚴重制約了藏區經濟的發展。青海藏區脆弱的生態環境對經濟發展帶來了嚴峻的挑戰。特別是經濟危機、自然災害發生以后，青海藏區經濟發展與政府職能關系已經引起了全社會的廣泛關注。
　　在青海藏區，政府部門的管理職責大部分是通過自身管轄區域活動過程予以貫徹執行，這嚴重地限制了政府部門職能的有效發揮。很明顯，經濟落后的地區盡管政府可行使的權力份額較小，卻時常面臨著許多復雜緊迫的問題需要解決。問題經常涉及自身管理職責以外的因素，諸如文化、宗教、民族等因素都有可能使地區發生不穩定事件，從而使得政府在這些地區難以很好地發揮自身職能。正因為如此，政府部門在青海藏區實施各項制度過程中，其現實情況與理想狀況存在較大差異。近些年，隨著改革開放的有效進行，政府加大了對西部地區大開發的扶植政策，但地方政府在響應號召的同時，片面追求經濟的過度增長，一些無序開發，粗放經營，社會、環境、經濟發展不均衡的現象屢屢出現，在區域范圍內已成為一個不可回避的問題。與此同時，基礎設施建設的投入與經濟的快速增長，體現了政府主導、促進經濟的政績表現。政府的目標是盡可能發揮財力、物力、人力的優勢，集中發展幾個具有戰略競爭優勢、有發展潛力、具有規模經濟的工業部門，而這些部門仍舊采用了傳統的粗放式經營模式，在取得經濟增長的同時犧牲了周圍環境。
　　地方政府對青海藏區經濟發展的影響
　　“集體行動邏輯”的悖論。青海藏區為減少制度供給的成本，建立了部分屬于區域自治范圍的制度設施。政府漸進而連續地對退耕還林（還草）、生態移民等制度供給進行了大量投資，但實行退耕還林（還草）、生態移民政策不僅需要時間和資金的大量投入，而且轉變現有規則的成本也可能非常昂貴。
　　近些年，隨著青海藏區的蟲草價格不斷攀升，由于利益驅動，每年都會有大量民眾想盡各種辦法到藏區采挖蟲草，為杜絕濫挖蟲草現象的發生，當地政府部門多次出臺一系列措施加以制止。例如：政府規定在旅客乘車買票過程中實行實名制，杜絕濫挖現象的發生。個人通過乘坐客車的方式進入藏區是不現實的，但是有些政府人員利用私人轎車或單位用車，以高價運費將民眾載入藏區，通過收取高額草場費的形式讓人們進行蟲草的挖掘。其實，當地藏民也了解濫挖蟲草可能引起的不良后果，他們也有能力遵守當地政府的制度，但原來的做法早已深入人心，一時難以改變。盡管當地政府曾多次出臺相應的限制濫挖政策，卻始終沒有很好地貫徹落實。長此以往，政府部門不再強調先前出臺的限制政策，對私自進入藏區濫挖的人不再限制，并從中得到大量物質財富，這便阻礙了限制政策的有效實施。在阻止新進入的任何努力中，都有一些參與者或潛在參與者非常希望在對其他人進行限制時能搭上便車；而且在任何時候，一個人只要不被排除在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，他只會選擇做一個搭便車者。
　　城市“貧民窟”現象。國家進行行政體制改革的關鍵在于改變政府職能不到位的現狀，降低微觀層面的經濟活動，進一步增強社會管理和社會公共服務的職能。
　　近些年，黨中央包括地方各級政府對新農村建設高度重視，各地政府紛紛加大財政投資，財政支農資金逐年增加，統籌城鄉發展、以城帶鄉、以工補農、財政支農等形式成為新農村建設的主要手段，全面發展農村經濟是新農村建設的主要目標。但在青海藏區，政府在《民族區域自治法》的庇護下，大量的優惠政策難以真正落實到位，由于政府部門有時是以盈利為目的，他們更加樂于幫助那些“經濟條件好”、“有背景”（指在政府部門里有熟人）的人套取財政扶持，真正貧困的、確實需要政府幫助的農牧民由于經濟收益少、資源有限、利益雙方很難達成一致，所以不能享受到惠農政策的扶持與幫助。惠農政策的下鄉導致了部分農牧區貧富分化的進一步加大，違背了中央政府全面發展農村經濟社會的初衷。甚至可能還會有人認為，鑒于政府所執行的“有害政策”，在某種程度上，沒有政府統治的治理比起善于治理的政府更為可取。
　　就青海藏區政府來說，重點工作要放在做好義務教育的普及工作以及最基本的社會管理工作。藏區教育的落后是眾所周知的，第一，農牧區落后的教育水平直接促使大量農牧民移居縣城或省城。目前，青海藏區的基層小學還沒有配備英語老師，許多小學設施條件很差，師資力量相當薄弱，農牧區小學基本以老教師（臨近退休）或代課老師為主，這種特殊的教師隊伍結構對義務教育非常不利，因此更多的農牧民選擇進入縣城或省城就讀。第二，實行退耕還林（還草）政策后，廣大農牧民失去了土地，而政府對農牧民的財政補貼不到位，離開土地的農牧民不得不進入城市重新尋找謀生手段。據調查了解，退耕還林（還草）政策實行的最初幾年，政府基本上能按時提供補助，但近幾年，連續以各種理由和借口拖延甚至直接拒絕補貼失地農牧民。部分藏區的退耕還林的具體做法是，各鄉鎮政府提供還林或還草的樹苗或草籽，由退耕的農牧民負責植樹或種草，到年底政府根據成活率來補貼現金，令人遺憾的是，政府總會以種種理由扣發或減少補貼，例如，某個鄉鎮政府以農牧民沒有按照他們的要求種植樹、草為借口，拒絕提供補貼，其實樹苗和草籽都是由鄉政府具體提供的。何況，對不在城市邊緣的青海藏區的農牧民來說，由于失去土地而得到的補償金沒有任何意義。
　　“公共地的悲劇”。對于公共地的說法，亞里士多德很早就闡明：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關心著自己的東西，而忽視公共的事物。”其后，加勒特·哈丁在1968年提到“公地悲劇”，“任何時候只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會發生環境的退化”。以青海藏區為例，當地蟲草資源相當豐富，比如海北、黃南等地區也是蟲草的主產地，由于這些地方政府沒有制定相關的約束政策，為了挖到盡可能多的蟲草，每年都有大量的異地人員進入產草區，他們沒有等到蟲草發芽就開始采挖，并采取開荒式的濫挖，由于青海藏區屬于高寒地區，生態恢復功能相對較差，如果洛等地生態恢復需近百年的時間，所以對生態環境的破壞相當嚴重。
　　對于這些“公共地悲劇”，青海藏區政府仍然延續著“摸著石頭過河”的思維，目標性不強，行政能力也不強，不同階段提出的支持措施都是對迫在眉睫的危機做出的應急性反應。比如，面對草場嚴重退化問題，政府采取“生態移民”政策，這是一個戰線長、耗資多、任務艱巨的工程，將大批藏民搬遷到政府出資修建的固定區域內，這項政策不僅打破了藏族依水草而居的生活習性，而且也結束了藏民的世代游牧生活。從政策實行之初開始，就出現了許多問題，如藏族不習慣住政府修建的磚瓦房，更不習慣過定居生活，所以他們將房子賣給別人，然后將賣房所得的錢捐給寺院，又開始恢復游牧生活；更為嚴重的是，放棄了世代沿襲的游牧生活，大量藏民失去了生活的根本，就像農民失去了土地一樣，他們無所事事。藏族同胞因語言、生活習慣等的獨特性，很少有外出務工的習慣，這樣使得他們連最基本的生存都出現了問題，但這些又不能完全依靠政府，而且政府也沒有能力為農牧民的生存問題買單。所以許多針對藏區的政策缺乏嚴格的考證，在實施過程中難免會遇到許多意想不到的問題，政府若缺乏相應的機制解決處理這些問題，社會上就容易出現一些不穩定因素。因此，政府出臺一項政策、措施，必須著眼長遠，如果只考慮眼前利益，就會使最開始的問題嚴重化復雜化，到那時再去處理這些后續反應，不僅會加大政府的行政成本，更甚者會使政府力不從心、無力解決。
　　青海藏區的礦產資源實行自我保護政策，他們只允許一些私營企業進入藏區開發礦產，不允許外資企業介入，這就造成了這些私營企業同地方政府存在或多或少的聯系，地方政府出于自身利益考慮或迫于稅收壓力，經常對這些企業過于放縱，同時私營企業也通過各種手段（如物質手段等）得到地方政府支持，滿足自身利益需求，進一步加劇了對環境的破壞。（作者為大連工業大學副教授）