歐盟共同外交與安全政策法律機制探究

　　【摘要】《里斯本條約》對歐盟共同外交與安全政策的法律機制產生了重要影響，它賦予歐盟國際法律人格，將共同外交與安全政策并入歐盟對外政策中。但其并沒有為歐盟一體化畫上圓滿的句號，反而是一個富于挑戰性的新的開始。歐盟共同外交與安全政策的“政府間”性質仍沒有改變，《里斯本條約》的新舉措有待于實踐中檢驗和發展。
　　【關鍵詞】歐盟共同外交 安全政策 法律機制 《里斯本條約》 歐盟理事會
　　
　　2007年歐盟27個成員國首腦在葡萄牙首都里斯本簽署了《里斯本條約》，該條約由《歐洲聯盟條約》（TEU）和《歐洲經濟共同體運行條約》（TFEU）組成，主要目的在于增強歐盟的民主合法性和歐盟對外行動的有效性、一致性，以增強歐盟在國際舞臺上的行動能力。條約于2009年1月生效。《里斯本條約》成為繼《馬斯特里赫特條約》后歐洲一體化進程的一個新里程碑。它要解決的是歐盟擴大后的機構與體制問題，但其真正意義在于開始了歐洲一體化重心由經濟向政治轉移的進程，而這個標志就是共同外交與安全政策的新發展。
　　《里斯本條約》前歐盟共同外交與安全法律政策
　　從1991年《馬斯特里赫特條約》的簽署到2001年的《尼斯條約》，歐盟共同外交與安全政策法律機制的發展呈現如下特點：
　　歐盟自身經歷了從松散的成員國間的聯合到一個具有默示主體資格的國際組織的轉變。這一過程中，國際法尤其國際條約法是主要法律基礎。
　　雖然歐盟的共同體支柱具有超國家性，但由于歐洲議會和歐盟法院在共同外交與安全政策領域的作用極小，歐盟在共同外交與安全政策領域也沒有取得財政上的獨立，從這個意義上說，共同外交與安全政策仍是國際條約法指導的政府間主義性質的國家合意。
　　共同外交與安全政策的目標過于寬泛，又缺乏可操作性。
　　上述條約沒有對歐盟在共同外交與安全政策領域的權能做出明確界定，這與歐共體所具有的排他性權能、分享權能和隱含權能形成鮮明對比。
　　歐盟自身在這一領域沒有立法權，歐盟法院對共同外交與安全政策也沒有管轄權，歐盟的強制力從本質上來說仍是國際法層面的強制力。
　　《里斯本條約》下共同外交與安全政策法律機制的新發展
　　歐盟的法律人格。TEU第47條規定歐盟應具有法律人格。TFEU第335條規定歐盟成員國應在國內法中賦予歐盟以法律能力，第340條規定了歐盟的合同和非合同責任能力。此外，TEU取消三大支柱的劃分，統一規定歐盟對外政策的一般條款，包括歐盟對外行動的指導原則、目標、促進和保障行動的一致性等，這些總則性規定有利于增強歐盟對外行動的有效性、透明性和一致性，使歐盟國際法主體地位更加穩固和確定。
　　歐盟權能。TEU第24條規定歐盟能涵蓋對外政策領域和有關歐盟安全的所有問題，包括逐步發展一個共同防務政策。但同時又指出，共同外交與安全政策實行特殊的規則和程序，由歐洲理事會和歐盟理事會以全體一致方式做出決策，歐盟在這一領域無立法權。關于共同外交與安全政策的權能性質，它既不屬于歐盟的排他性權能（例如歐盟在共同商業政策領域所擁有的權能），也不屬于分享性權能（例如歐盟在發展合作和人道主義援助領域擁有的權能），而是一種自成一類的獨特的權能范疇，具有非排他性的特點，這從另一個側面表明，雖然《里斯本條約》廢除了原有條約體系三大支柱的劃分，但共同外交與安全政策事實上的“政府間”性質依然沒變，成員國仍采取保守態度，不愿過渡更多國家主權。
　　法律機制。條約將共同策略、聯合行動、共同立場統一起來，使用指導方針和決議方式，有利于簡化對外行動機制。此種法律機制不像歐盟的規則（regulation）那樣有直接的法律效力，或像指令（directive）那樣間接統一成員國立法，而是通過提供一系列程序性和行政性決議引導成員國在對外政策中采取共同的目標，做出協調性的反應并分配權能。①其目的在于賦予行政上的決議（Executive Decisions）以法律拘束力，從而實現共同外交與安全政策的特有功能。
　　決策與執行機制。條約以全體一致為該領域的主要表決方式。歐洲理事會是最高決策機構，以全體一致方式界定歐盟共同外交與安全政策的一般原則和策略。此外，條約還規定了多數表決機制和建設性棄權作為全體一致表決機制的例外。②
　　條約對歐盟共同外交與安全政策執行機制的改革主要體現在如下三個方面的創新：歐盟外交與安全事務高級代表、對外行動署和歐洲理事會主席的設立。首先，高級代表兼任歐盟委員會副主席及歐洲防務機構管理人，③有權處理歐盟對外經濟關系，主導國防和安全任務，處理有關共同外交與安全政策的對外關系，確保共同外交與安全政策的貫徹執行，在國際舞臺上與第三國或國際組織代表歐盟展開政治對話，在國際組織中代表歐盟，身兼三職的歐盟外長集歐盟所有“超國家”和“政府間”因素于一身，大大增強了歐盟對外政策的橫向一致性。其次，對外行動署由歐洲理事會秘書處、歐盟委員會和成員國外交部委派的官員組成，目的在于促進歐盟對外行動一致性和強化歐盟國際主體資格。此外，條約將歐洲理事會正式引入歐盟機構體系中，并設立歐洲理事會主席一職。④歐洲理事會主席由歐洲理事會通過多數表決方式選出，任期兩年半，可以連任一屆，與以往半年的任期相比，有利于歐盟對外政策的連貫性。
　　歐盟法院管轄權。民主與法治是歐盟賴以建立的價值基石，歐盟法院能夠在多大程度上行使司法監督，是歐盟民主和法治的重要體現。在共同外交與安全政策領域，歐盟法院的司法監督仍原則上被排除，僅規定了下述例外：審查對自然人或法人的制裁的合法性；審查共同外交與安全政策的執行是否違背《歐洲聯盟條約》40條的規定或是否侵犯歐盟機構權力；就歐盟簽署的國際協定是否違背歐盟基本條約提出法律意見。
　　財政預算與開支。關于共同外交與安全政策的預算與開支，條約沒有較大改動：行政上的支出由歐盟承擔；政策執行上的支出除有關軍事和防務領域由成員國承擔外，其余開支由歐盟承擔。此外，條約引入了確保緊急行動時的兩項快速財政措施：在緊急行動時，對屬于歐盟負擔的開支，從歐盟理事會組建的快速財政程序中支出；對于屬于成員國負擔的財政開支，從成員國分攤的啟動基金中支出。
　　靈活性條款。由于該政策的政府間性質，為促進歐盟對外政策的統一，條約還規定了很多靈活性條款：首先允許成員國在各個領域強化合作（enhanced cooperation）；此外，在共同防衛領域通過多數表決機制而允許成員國采取長期結構性合作、在表決程序上允許成員國書面建設性棄權、針對有完成某一特殊任務能力和意愿的部分成員國實行任務信任機制、允許成員國在防衛領域合作的互相協助條款、針對成員國的恐怖襲擊或成員國內的自然或人為災害而允許成員國合作的共同穩定條款等機制，都在不同程度上促進成員國之間的密切合作，形成共同意志，最終有利于歐盟對外政策的一致性。
　　有關歐盟共同外交與安全政策法律體系的幾點結論與反思
　　總之，條約賦予歐盟國際法律人格，廢除了三大支柱的分類，將共同外交與安全政策并入歐盟對外政策中，統一羅列歐盟對外政策的目標，大大促進了歐盟對外政策的一致性和有效性。其次，條約增加了多數表決機制在共同外交與安全政策領域的適用范圍，允許成員國在條約體系外進行合作，這些靈活性條款勢必促進成員國在條約機制外的合作，也必然加速歐盟政治一體化質的轉變。再次，從組織結構上，條約簡化了組織結構，設立歐盟外交與安全事務最高代表，兼任歐盟委員會副主席，并設立歐盟對外行動署協助最高代表工作，這些新舉措，有利于增強歐盟對外行動的一致性、有效性。
　　但條約并沒有為歐盟一體化畫上圓滿的句號，它只是《歐盟憲法條約》遭遇破產之后的一個過渡且無奈的舉措。歐盟共同外交與安全政策在歐盟的對外政策中仍是最薄弱的環節。雖然該條約在增強歐盟對外行動一致性、有效性和透明性上做了很大改革，但歐盟共同外交與安全政策的“政府間”性質仍沒改變，條約賦予歐盟法律人格，簡化歐盟組織體系，增強歐盟機構職能，卻沒有改變歐盟在這一領域的中間人角色，共同外交與安全政策仍是政府間性質的合作。機構雖然簡化了，其中的問題仍不簡單，條約做出了很多創新，但這些創新的效果如何還有待于今后實踐的考驗。可以說，在共同外交與安全政策領域，條約的創新與缺陷并存，《里斯本條約》改革了歐盟共同外交與安全政策法律機制，但它不是終點，而是一個新的開始。（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）
　　
　　注釋
　　①M Koskenni