村民委員會建設對策探討

　　【摘要】加強以村民自治為主要內容的村民委員會建設是我國基層民主建設的偉大創舉，是農村政治體制改革的重大實踐。近年來，河北農村村民委員會建設取得了一定的成績，但是還存在不少問題。這就要求我們進一步加強黨的領導、提高村民素質、完善基層民主制度，從而實現構建社會主義和諧農村的目標。
　　【關鍵詞】村民委員會 村民自治 現狀 對策
　　
　　村民委員會（簡稱村委會）是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它以村民自治為核心，實行民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理，讓全體村民享有通過各種有效形式管理基層行政和社會事務的真實權利。①為進一步了解農村村民委員會建設的現狀，筆者用半年的時間隨機走訪了河北省11個地級市的眾多農戶和有關政府部門，搜集了一些基本數據和資料，并據此分析近年來村民委員會建設中取得的成績和存在的問題，進而提出了一些加強和改進村民委員會建設的對策性建議。
　　村民委員會建設所取得的成績
　　村民民主意識逐步增強。隨著河北省農村經濟的發展和農民整體素質的提高，他們對待村委會的選舉也逐步理性化，開始認識到民主自治是農民“自己的事”。超過80%的受訪者認為民主選舉比較重要，是在行使他們的合法權利，是人民當家作主的體現。許多村民認為選舉辦事公道、代表村民利益的村干部，就是選擇好的帶頭人，這不僅涉及到個別人的利益，更直接影響到本村今后長遠的經濟發展和社會建設。對于“選舉”這樣一個較為敏感的問題，村民敢于做出正面的選擇和回答，本身就意味著他們民主素養在提高，顯示出他們對村民委員會建設抱有較高的期望。
　　村委會的主要職能及其與村黨組織之間關系比較清晰。村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。但是，“自治”并不意味著村民及其村委會可以超越憲法和法律的約束，可以不接受黨和政府的正確領導。因此，村委會的主要職能除管理本村公共事務外，貫徹執行國家的土地管理、環境保護、計劃生育、精神文明建設、社會治安等政策也是必要的。調查顯示，多數村民能夠正確認識村委會的主要職能，絕大多數村民對村“兩委”之間關系的認識是比較準確的，即在農村基層民主政治體系中，村黨支部與村民委員會是領導與被領導的關系。這也在一定程度上說明，黨在農村領導地位的不斷鞏固和加強，需要人民群眾的支持和擁護。
　　村委會的工作得到了村民的基本肯定。調研發現，盡管全體村民會議召開的次數較少，也不太固定，但仍有超過64%的受訪者認為，村“兩委”對村子的重大事務有最終決定權；絕大多數村民對村委會的工作持肯定態度，對干部比較信任；有72%的受訪者認為村委會比人民公社時期的“大隊”好；46%的受訪者覺得村委會的工作開展得不錯，對村民自治是認同的；79%的受訪者對村委會干部評價較高。這說明，村委會的民主選舉完成后，需要民主決策、民主管理等系列制度的配套跟進，這樣，村委會才能充分發揮自治組織的職能。否則，村民自治就可能異化為村委會自治，村民選舉出來的村干部就無法代表村民利益，甚至會出現脫離群眾的狀況。②
　　村民委員會建設中存在的問題
　　村委會選舉中仍存在違法違規行為。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）作為一部指導當代中國農村村民委員會建設的重要法律，自1988年試行到1998年正式頒布實施至今，在農村基層民主建設推進過程中，發揮了重要的歷史作用。但是調研發現，只有34%受訪者對這一法律能達到基本了解的程度，絕大多數村民對其認識是模糊的。這說明，地方政府對《村委會組織法》的宣傳力度還不夠。另外，村委會候選人的提名方式主要是由村民聯名舉薦的，以其他方式進行提名的也占一定比例。我們認為，如果符合本村實際情況，候選人提名方式可以具有靈活性，但前提是能夠反映大家的民主意愿。有54%的受訪者認為在本村村委會選舉過程中做到了秘密劃票，46%的受訪者是在公開場合劃票甚至委托別人投票。這明顯違反了《村委會組織法》的有關規定，應該引起有關部門的高度重視。
　　村民委員會自治功能發揮不夠，與鄉鎮政府的關系也不順暢。村民雖然能夠認清村黨支部與村委會的關系，但是，由于以往村民自治組織與村黨組織之間權利界限不夠明晰，村黨支部特別是村支部書記長期“大權在握”，支部書記的民主素養和領導方式在一定程度上影響著村民委員會管理本村社會事務功能的發揮。這說明，對村委會的職能需要進一步明確，以使其自治功能得到充分體現。③《村委會組織法》明確規定，實行村民自治后，鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。鄉鎮政府對村委會由原先的上下級領導關系變成了指導、支持和幫助，而村委會只是協助鄉鎮政府開展有關工作。但是，仍有84%的受訪者認為，村委會與鄉鎮政府的關系是領導與被領導的關系；有5%的受訪者反映，在村干部選舉過程中，鄉鎮政府進行了過多的“行政干預”。
　　村務公開形式單一、不規范，且時間間隔較長。村委會的權力來自于全體村民，理應受到村民的監督。這種監督在農村中主要體現在及時的進行村務公開和財務公開等方面。在調研中我們發現，多數村莊通過公開欄的形式進行了村務和財務公開，但也有個別村未達到國家的要求，如存在只公開財務不公開村務，有問題的不公開、沒問題的才公開等問題，這必然會降低村務和財務公開的可信度。說嚴重一點，這些都是違法亂紀的行為。依法對村委會進行監督，是《村委會組織法》賦予廣大村民的神圣權利。從實踐中暴露出的問題來看，村務和財務公開不夠，對村民的質疑不理睬，使得許多村民不得不“越級將問題上交”，于是上訪告狀事件不斷出現。
　　進一步改進村民委員會建設的對策和設想
　　調查現實，盡管近年來河北農村的村民委員會建設取得了一定的成績，但是仍然存在著這樣那樣的問題，必須引起各級政府的重視。農村基層民主建設應該在保證農村社會和諧穩定的基礎上，漸進、有序地推進。今后應重點做好以下幾個方面的工作：
　　要逐步規范村委會選舉制度。按照《村委會組織法》的要求，進一步規范選民名單公布、候選人提名、選舉結果公開等程序，努力為選舉營造公開、公正、公平的良好競爭環境，以保證把群眾擁護的思想好、作風正、有本領、有文化、真心實意為群眾辦事的人選進村委會。同時，要對候選人的競選承諾、治村設想等演說內容提前審核、存檔備案，并及時向群眾公布，督促候選人當選后能自覺履行承諾。要嚴禁違法違規承諾、人身攻擊等違背公平競爭行為的發生。
　　要進一步健全村務決策制度。村民會議是村民自治的村級最高權力機構，要真正賦予村民會議對重大問題的決策權、對村務工作的監督權、對村委會錯誤決定的否決權、對不稱職干部的彈劾權等。要從堅持黨的領導和建設社會主義新農村的總體要求出發，本著生產發展、管理民主的原則，規范協調好村“兩委”的關系，積極研究實行村“兩委”選舉聯動機制，努力探索處理村黨支部和村委會關系的新形式。要因村而宜、有所區別地搞好村“兩委”的交叉任職和“一肩挑”，科學劃分村“兩委”職權與職責，處理好政治領導與具體事務管理之間的關系。
　　要進一步完善村務公開制度。村務公開涉及到村民的切身利益。村委會要本著對黨忠誠、對村民負責的原則，在廣泛征求群眾意見的基礎上，努力實現公開形式的多樣化和規范化，做到公開及時、公開全面、公開真實，爭取令廣大村民滿意、令政府放心。對于國家的法律和政策要求必須公開的項目，比如政府各項補貼政策的落實、宅基地劃撥和使用、村集體收支的明細賬目、“二胎”指標審核、村“兩委”成員報酬、“低保戶”的申請和審批等等，應堅持隨時公開，接受村民監督。要結合農村建設和農業發展中出現的新情況、新問題、新變化，進一步豐富和完善村務公開的內容。當前，尤其要重視農村土地流轉問題，及時將農村機動土地和“四荒地”的發包、土地征用的補償和分配、土地退耕還草還林款物的兌現等，納入到村務公開的內容。
　　要不斷加強村規民約建設。村委會要積極動員、引導群眾制定符合本村實際的村規民約，實現村民的自我管理。要注意在村規民約中加強破除迷信、移風易俗、尊老愛幼、鄰里和諧、維護環境衛生等內容，以實現社會主義新農村建設中鄉風文明、村容整潔的目標，從而不斷提高村民的整體素質，進一步推動農村的經濟發展和農業的結構調整。當然，村規民約不能與我國的憲法、法律法規和農村基層民主建設的有關政策相沖突，不能妨礙村民的人身權利、財產權利和民主權利的實現，要做到切實可行、便于操作。（作者為河北科技大學文法學院副教授）
　　
　　注釋
　　①徐勇：《中國農村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社，1997年，第56頁。
　　②劉劍鋒：“加強農村基層民主建設的意義及其現實困難”，《北京交通大學學報》（社會科學版），2005年第3期。
　　③楊愛民：“建立和健全有序推進農村基層民主建設的運行機制”，《河北師范大學學報》（哲學社會科學版），2005年第6期。