通過信息公開抑制公共腐敗

　　通過信息公開抑制公共腐敗，必須全面推進公共信息公開并且要有所側重。凡是關涉公共權力行使、公共資金使用和公共資源配置的領域，尤其是組織人事、公共財政、土地審批、工程建設、政府采購等領域，更需要加大信息公開力度，形成透明的權力運作過程，以防止權力尋租和公共浪費。
　　
　　完善信息公開制度，是保障民主權利和發展民主政治的需要
　　信息公開具有廣泛的政治意義，它與人民的知情權相聯系，是公民選舉權、參與權、表達權、監督權的前提。列寧曾經講過：“‘廣泛的民主原則’要包括兩個必要的條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性而談民主是很可笑的。”①無論民主選舉、民主決策，還是民主管理、民主監督，都需要以知情權和公開性為基礎。以民主監督為例，如果公共信息不公開，公眾監督就難以獲得成效，所謂的民主監督就會無的放矢和流于形式。完善信息公開制度，是強化權力制約和促進反腐倡廉的需要。
　　信息公開有利于人民知悉公共事務，保障公民參與和公眾監督，這是通過制約權力維護權力公共品格的根本保證。無論是防止權力暗箱操作和以權謀私，還是避免信息尋租和公共浪費，都需要擴大信息公開的范圍和深度，將公共權力的運作置于陽光之下。以行政信息尋租為例，通常來看，政府不僅缺乏信息公開的內驅力，而且還會利用信息資源占有的特權地位為機構自身謀利。由信息形成權、控制權、發布權、使用權、管理權、定密權與解密權等構成的政府信息權與行政審批權一樣，可以用來謀取不正當利益。如果信息不公開或者公開不夠，就容易形成政府部門和官員的信息壟斷和信息不對稱，使其利用信息優勢和信息不對稱，通過信息尋租謀取不正當利益。
　　通過信息公開抑制公共腐敗
　　通過信息公開抑制公共腐敗，必須全面推進公共信息公開并且要有所側重。凡是關涉公共權力行使、公共資金使用和公共資源配置的領域，尤其是組織人事、公共財政、土地審批、工程建設、政府采購等領域，更需要加大信息公開力度，形成透明的權力運作過程，以防止權力尋租和公共浪費。以政府采購為例，政府采購領域近年來不斷出現事端，均與公共浪費和非法交易有關。最近湖南長沙一家企業總經理舉報省財政廳、文化廳等單位，為了所謂的確保采購質量（實質上是為了“花完預算”），原本1500萬元可以完成的政府采購，最后卻以3000萬元高價成交。②
　　浪費公共資金是一種典型的腐敗現象，類似的事件即使能夠排除非法交易和權力尋租型腐敗的可能與嫌疑，也仍屬于權力腐敗的范疇。我國現行政府采購制度存在采購選擇余地大、透明度低、監督缺位、問責乏力等明顯的制度缺陷，容易誘發灰色交易和奢侈浪費，政府采購因此成為腐敗多發和高發領域。完善政府采購制度，不僅要細化政府采購權力運作的標準要求和具體規范，最大限度地壓縮采購人、中介機構、監管人、供貨人等可能腐敗的空間，更要強調政府采購的透明度原則。“同問責程度低的政治體制相比，比較透明、問責程度高的體制能夠賦予采購官員更大的自主決定權，卻不會導致腐敗的增加。”③通過完善機制和程序加強政府采購過程的透明性，并確立有效監督機制以及績效評估和問責機制，是防止政府采購領域多樣性腐敗的治本之道。
　　深化政府信息公開，需要在政府財政預算公開和官員財產申報方面有所突破。政府財政信息和官員財產狀況屬于政府信息的關鍵部分，與政府部門和官員有著更為直接和深刻的利益關系，并與國家秘密和個人隱私糾纏在一起，成為政府信息公開的瓶頸。在關涉廉政和反腐敗的公共信息中，公共財政信息和官員財產狀況是最重要的信息。公共財政公開可以防止政府及其部門濫用公共資金，官員財產公示則通過增加官員腐敗風險從而督促官員廉潔自律。深化政府信息公開，需要在政府財政預算公開和官員財產申報方面有所突破，這既是建設陽光政府更是促進政治廉潔的根本需要。以預算信息為例，長期以來被視為國家秘密的政府財政預算近幾年來開始逐漸浮出水面，但面向社會公開的預算信息與公眾的期待尚有一定距離。有些政府部門的“賬本”線條性、目錄性明顯，公開的內容簡單，甚至難見“正文”；目前各方面的財政預算信息公開大都趨向于“選擇性”，公車、公款招待、公費旅游等公眾高度關心的信息勉強公開，信息透明度很低、內容完整性差。在公開的政府信息中，同政府領導與機構、政策法規、辦事指南、人事任免的信息相比，建設與提案、財務信息、統計數據的公開較差，其中財務信息公開是所有公開內容中最差的。財政預算公開法治化是信息公開法治的重要組成部分，應當將預算公開作為預算法的基本原則，通過修改預算法對預算公開作出程序規定，實現以預算制度為核心的公共財政信息公開、透明運行。再以官員財產申報制度為例，對官員財產是否屬于政府信息范疇和信息公開范圍長期存在爭議，致使官員財產申報制度建設步履維艱。盡管一些地方試水推行“陽光法案”，但該項制度無論在適用范圍的廣度上、財產公開的深度上還是在制度執行的力度上，都難盡人意。政府官員財產情況屬于個人信息甚至個人隱私，應當受到尊重和保護，但“當個人隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候……它不再受隱私權的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容”④，應成為社會公眾了解的政府“人、財、物”信息的一部分。從這樣的意義上講，基于公職身份和職位透明的要求，任何人身處公共職位，都必須認同和接受個人權利的受限性，在制度化的財產申報和公開過程中取信于民。
　　通過信息公開抑制公共腐敗，必須推進政府信息以外的其他公共信息的公開。凡是有權力的地方都可能衍生出腐敗，立法權、審判權、檢察權、執政黨各級組織的權力概莫能外。凡是有公共資財的地方都潛存著腐敗的可能，慈善組織、社會團體、國有企業都難以例外。與上述公共權力相關的信息以及與公共資財相關的信息也需要公開，以增強權力過程和公共資財收支的透明度，從而通過社會公眾參與和監督抑制公共腐敗。以黨委權力為例，從某種意義上講，與政府權力相比，黨委的權力更為關鍵但其公開性程度明顯更低，黨務公開尤其是各級黨組織的權力信息公開的意義因此更加深遠。從2009年3月中紀委、中組部確定江蘇睢寧、河北成安、成都武侯進行“縣委權力公開透明運行”試點，到2010年11月中紀委、中組部印發《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，縣委權力公開透明運行試點實際上構成了黨務公開的新的起點，權力透明、過程透明、責任透明成為黨務公開的新標準和新要求。黨權運行軌跡如果一覽無遺，就可以有效地防止決策失誤和用人腐敗。黨務公開具有較強的示范作用，黨務公開與政府信息公開形成聯動，將會放大公共信息公開抑制公共腐敗的效應。
　　再以國有企業為例，網絡曾曝光中石化廣東分公司一周之內購進100多萬元茅臺等高檔酒的“天價酒單”。近些年來國有企業浪費公共資金和腐敗的丑聞引發了人們對國有企業肆意揮霍公財的強烈不滿。國有企業并不擁有和行使公共權力，但卻掌握著規模巨大的公益資金和公共資產。由于收益、支用不透明導致的濫用公共資財謀取自身福利、揮霍浪費公共資金等構成了另類典型的公共腐敗。抑制公共腐敗，必須關注壟斷行業利益侵蝕公共利益的現象，通過強制性的制度安排促使國有企業公開收支信息，接受社會評估和公眾的監督。
　　中國軟件測評中心發布中國政府網站績效評估2010年度報告顯示，73個國務院部委及相關單位網站僅有18家在60分以上，占總體比例的31%。北京大學公眾參與研究與支持中心對43個國務院下屬機構和32個省級行政單位進行評估，僅有銀監會和商務部勉強達到60分的及格線，省級行政單位中有18個不及格。信息公開的阻力主要來自于政府官員，當社會公眾呼吁政務公開的時候，“政府官員卻具有保守公務秘密的秉性，揣度他們的動機，主要是可以避免犯錯誤后被提起訴訟和司法追究；利用公務信息資源的稀缺性獲取租金；保護決策中的優勢地位和公務的神圣性。”⑤
　　公共信息公開不僅需要公共機構及其官員理解信息公開的意義和公開信息的益處，加強自律并認真履行信息公開義務，更需要：首先加強民間力量的推動，社會公眾和社會組織利用傳統媒體和網絡等新傳媒形成政府信息公開的社會壓力；其次要充分發揮信息公開訴訟的作用，通過法院公正裁判信息公開領域的糾紛，形成對政府信息權的司法制約力；最后要構建與保密法、個人信息保護法、商業秘密法相關聯，與檔案法、預算法等相協調的信息法治體系，逐步完善公共信息公開法律制度。（作者為山東大學法學院教授、博導）
　　
　　注釋
　　①《列寧全集》（第5卷），北京：人民出版社，1956年，第448~449頁。
　　②《法制日報》，2011年11月12日。
　　③［美］蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江等譯，北京：新華出版社，2000年，第79頁。
　　④《馬克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第591頁。
　　⑤戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第134頁。