我國現階段行政法的價值取向分析

　　【摘要】在行政法學中，存在管理論、控權論以及平衡論三種行政價值取向。行政法價值取向的確立，要協調效率和公正的關系，把握民主和秩序的統一，促使公共利益和私人利益的平衡。當前，要順應從國家行政轉變成公共行政的歷史潮流，創造出和社會不斷發展相吻合的、能夠對和諧社會的構建起到有利作用的行政法價值體系。
　　【關鍵詞】行政法 價值取向 效率和公正 民主和秩序 公共利益和個人利益
　　
　　不同的行政法價值取向觀點
　　行政法其實就是控權法。對于這一觀點來講，它實際上是把行政法在對行政權力進行控制的這一方面予以夸大了。在這一觀點看來，行政法其實就是控制行政權力的法律，它主要是把權力作為本位，它所主張的是要對行政權力加以控制，在控制行政權力的濫用以及在保障行政相對方的權利這兩方面起到了一定的作用。這一觀點是比較片面的，過分夸大控制權通常會使得把司法審查以及行政程度過分夸大，從而忽視行政效率，更是對現代行政實踐積極行政的行政法要求的忽視，以至于在具體的行政中通常會比較被動。不僅如此，從我國目前的一個實際情況來看，行政對象應該隨著社會變革的不斷深入而變化，從客觀上來講，需要對行之有效的治理進行調節，但是控權論在很多現實問題前面會顯得無計可施。
　　行政法其實就是治理法。這一觀點主張行政法是治理公民的法，曾在德國、法國以及日本風行一時，它把行政法在國家利益的實現上進行了過分的夸大，而把個人利益進行了約束，雖然這一觀點在行政行為權威的維護方面以及行政治理得以有效進行方面起到了積極的作用，但是它本身是存在一定缺陷的，它把行政主體的權威性盲目夸大，卻忽略了行政相對方的利益，這就使得權力的制衡機制遭到破壞，從而和現代法治的發展方向相背馳。從目前的情況來看，我國改革開放主要的內在動力還都是來源于人民群眾的創造性的，但是這一觀點在具體的實踐中是對群眾創造性的發揮有制約作用的。
　　平衡理論。對于平衡理論來講，它所強調的是要在行政主體以及行政相對方之間達到權利和義務相統一的效果，并且對公共利益和個人利益兩相兼顧，它嘗試著站在行政法理論基礎的高度上，來對行政法的一個本質進行說明。但是，從根本上來講，平衡論并未對行政法的本質、行政法的背景、行政法的特征等等予以系統的回答，而是僅僅針對行政法的價值取向做了理論上的探討，制定出了行政法價值的一個機構模式以及總體平衡的思想。這一思想認為，在實體法上，行政客觀存在的三種主要態勢是行政主體和行政相對方之間的不平衡、兩者在程序上不平衡、在司法審查上原告和被告之間權利和義務的不平衡。但是，后面的這兩種不平衡與前一種不平衡比較起來，所形成的是顛倒的不平衡，通過這一顛倒的不平衡來使行政主體和行政相對方能夠在整個過程中趨于平衡。從中我們可以看到，平衡理論僅僅只是把怎樣通過這一總體平衡模式來把行政相對方與行政主體之間存在的權益失衡的問題加以回答，這一模式所構建出來的單單只是在法律關系所表現出來的權利與義務的純粹的法律意義上，把行政法價值取向的題目進行了回答。
　　確立行政法價值取向所需考慮的問題
　　要把行政法在我國民主和法治建設中的特殊作用體現出來。把社會主義民主和社會主義法治之間的關系概括起來，社會主義民主是法治的前提，而法治則是民主建設的保障。因此，必須要把民主建設歸入到法治建設中。從行政法的局限上看，協調是它在社會主義民主以及法治建設中所發揮出來的主要作用。從行政法的本質來看，社會主義民主和法治是可以并行的，并且是不相違背的，但是，如果從某一特定的階段來看，所需考慮的就應該是現實所可以提供選擇的并進模式。
　　從一種層面上來講，在我國目前的生產力發展水平的制約下，民主性是不能夠進行過快地推進的，雖然，民主和效率之間不是完全矛盾的，但是，民主如果脫離了生產力的發展水平，并且推進速度過快，加之公民的個人權利保障如果脫離了社會公益的維護，并過分夸大，那么，就有可能會對效率產生一定的影響，進一步對經濟的發展速度產生制約作用，阻礙社會生產力的發展。從另一個層面上來講，在轉軌的時期，行政治理面臨著大量的并且是比較復雜的調整任務，在行政法處于大有所為的這樣一個比較特殊的歷史過程當中來對各種不同的利益主體進行規范，并推進社會的健康和穩定發展，民主和法治的價值就顯得尤為重要。所以，在對行政法的價值取向進行確定的時候，必須要對現實所能夠提供的可能性以及現實的需要兩者之間的有機結合進行充分的考慮。
　　要把行政治理的內在規律以及內在原則體現出來。行政法是行政治理這一主要規范領域的法，是把行政治理的一個內在規律作為主要的出發點?？梢赃@樣來講，行政治理的內在規律在法律上的主要反映也就是行政法所應該要體現出來的內在原則。雖然，人們在行政法的價值取向這一問題上存在著各種不同的意見，但是，我們可以發現，它們都是圍繞著怎樣能夠有效地進行行政權力的行使，怎樣維護行政相對方的利益等等問題進行討論的。無論是控權論，還是治理論，又或者是平衡論都是如此，只是它們所夸大的是不同的側面而已。
　　要把行政法價值目標的時代性以及地域性充分體現出來。為了和社會不斷變遷的實際相適應，法的價值目標也應該要隨之進行不斷變遷。這和法的穩定性并不矛盾。法的穩定性所回答的問題是要對法的權威性以及有序性進行維持，而法的變動，尤其是其中的價值目標的變動，它是對法的活力來進行維持的，是法的適應性的一個主要體現。雖然，兩者提出題目的角度各不相同，但是它們所體現和反映出來的共同點都是法是作為對社會關系進行調節的手段的有效性。
　　對于法的目標的地域性來講，它所指的是同一法律部分或者是統一法律規范的目標在不同的國界以及不同地區的差別是十分大的。這是因為各個民族的文化背景、發展方向以及發展水平都是不同的，而行政法在這一方面顯得尤為突出。
　　要把行政法的實際可操作性體現出來。在目前的行政法學的研究當中，存在的一個主要的轉變傾向是行政法學體系向憲法學體系以及行政學體系進行轉變，這間接反映出了我國當前行政法學研究方面的一個主要現狀。如果單單就行政法的價值取向來看，目前所必要采取的一項措施就是把整個行政法體系的一個實際可操作性進行強化，以使其和其他學科對其在研究方法、理論特點、立法技術以及價值取向上的影響相脫離，并形成自己所特有的特征。行政法作為一種具有極為強大的應用性的部分法，不應該像憲法那樣單單只是站在宏觀的角度對基本制度以及基本原則進行一個較為抽象的規定，也不應該過分地側重于行政學的理論探討，而是應該立足在行政實踐上，并從實踐中汲取經驗和教訓，從而形成自己特有的靈活高效并且協調統一的規范體系。
　　我國現行行政法的價值取向
　　效率和公正的協調。對于效率和公正來講，它們是行政法不斷追求的一個重要價值，而現階段所倡導的主要服務理念就是要高效便民，具體來講就是要求行政機關在對行政職能予以履行的時候，要盡可能以最少的時間、最少的成本以及最少的人力來為社會公眾提供既快速又便捷的服務，為公眾辦實事，進而實現社會效益以及經濟效益的最大化。公正不單單對行政主體必須要依照法律和法規進行辦事提出了要求，而且還要求行政主體在實行行政行為的時候能夠客觀且適度，要與公平及正義的原則相符合。行政機關在進行行政管理的過程中，要時刻本著公平且公正的原則，對待行政相對人要一視同仁，不徇私、也不歧視；行政機關在行使自由裁量權的時候，要和法律的目的相符合，排除沒有關系的干擾因素；行政機關在采用相應的行政措施的時候，必須本著必要且適當的原則來進行；行政機關在實行行政管理的時候，可以使用多種方式和方法來進行，盡可能使所采取的方式不會對當事人的利益造成損害，或使損害降至最低程度。
　　
　　行政法治的發展及實踐證明了一個道理，那就是一個健康并且附有活力的行政法，肯定是在動態中來實現效率和公正之間的平衡的行政法；反過來講，對于一個病態的行政法來講，它肯定是把效率和公正置于一個極端矛盾且對立局面的行政法。行政法應該是能夠并且善于把公正與效率之間的關系處理好，用效率來對公正的實現進行必要保障，用公正來對效率的提高進行必要的推動，從而使兩者之間得以相得益彰。從行政法律制度方面來講，最能夠把效率和公正之間的雙重價值進行充分體現的就屬行政程序制度了。在行政程序制度設計的過程當中，程序規則的公正與否，決定了公民對行政機關的信任與否，決定了公民能夠和行政機關之間保持有良好的關系，決定著公民和行政機關兩者之間的矛盾是否能夠減少。沒有公正支持的效率，是和民主政治以及行政法治的要求相違背的，行政程序法律制度的建立，不僅需要把民主公正的價值觀引入進來，而且還要和效率的要求相吻合。
　　民主和秩序的統一。秩序作為行政法的一個永恒不變的價值追求，無論在哪一個時代都是備受人們重視的。和傳統的行政法相比較，現代行政法所需要維護的法律秩序的范圍有著極為強大的擴張傾向。對于這樣一種秩序，它所包含的不僅僅是傳統的國家行政管理秩序，而且還包括了其他的一些公共行政管理方面的秩序；它所要調整的關系不單單是人和人之間的關系，而且還包括了人和社會之間的關系以及人和自然之間的關系，它是要達到全面、協調并且可持續發展等的目的。那么，要想使這一秩序得以實現，離不開一種科學的、有效的方法來對其進行保證，而這一方法就是我們所說的民主。
　　在現行的行政背景之下，行政法的價值取向不僅僅要對秩序價值加以重視，而且還要把實現秩序和民主的和諧統一作為主要目標，要通過民主保障秩序實現、用秩序來促進民主的發展，并且進行不斷的強調。在行政法領域的民主，它所指的是行政主體在開展行政活動的過程中要做到行政信息的公開化，要盡可能讓公民參與到行政過程當中。而行政參與的一個基礎就是要公開，這里所說的公開，主要包含作出某一行政行為的主要依據的公開、過程的公開、結果的公開以及信息資料的公開等等；行政參與所指的就是行政機關在進行行政立法、決策以及在開展具體行政行為的時候，必須要有相關的行政相對方以及相關利益的關系人參與進來。
　　推崇和實踐公開參與等的民主價值，在很大程度上使政府行為的透明度得到增強，對腐敗以及暗箱操作等的不良現象的產生有著制約作用，從而能夠推動政府的決策程序不斷向著公開化、民主化以及科學化的方向發展，促使政府由封閉轉向開放。公開的一個最主要的目的就是要讓公民參與，而公民在行政互動中參與進來，有助于使公民的權利對行政權力的專斷產生制約；有助于公民自由選擇空間的擴大；有助于現實政府和公民之間的積極合作、相互配合以及良性互動，從而促使雙方在比較自由的空間里把各自的積極性和創造力都充分發揮出來，進一步實現公共利益和個人利益之間的雙贏。
　　現代行政法不僅僅要對擴張了的行政秩序的價值予以重視，而且還要對秩序得以實現所需要具備的民主手段的價值予以密切的關注，促使秩序和民主兩者之間達到和諧統一，從而使行政法治建設從傳統的行政法過渡到現代行政法，促進行政法治的健康和諧發展。
　　公共利益和個人利益的兼顧。傳統的國家行政理念認為，公共利益是絕對高于個人利益的，并且這一觀點長期在行政法領域占據著重要的統治地位。在這一觀念的影響之下，當個人利益和公共利益發生沖突的時候，通常都會采用犧牲小我成全大我的方法，也就是犧牲個人利益。傳統的行政法學的觀點是把公共利益和個人利益之間的關系看作為此長彼消的博弈關系，公共利益的實現往往都是把個人利益的減少作為成本的。那么，現階段的行政法所需要解決的一個重要問題就是怎樣對公共利益和個人利益之間的關系進行協調，怎樣在維護公共利益的同時最大限度地對個人利益進行保障。所以，在進行公共利益和個人利益兩者之間關系的處理這一問題之上，要盡可能確保兩個方面之間的協調，對公共利益和個人利益進行處理的一個關鍵之處就在于對兩者進行平衡兼顧。
　　我國的行政法學界也正逐步轉變著傳統的公共利益至上的觀念，并不斷探索建立具有良好效果的制約機制和激勵機制，以促使公共利益和私人利益之間的平衡兼顧，把兩者之間存在的沖突進行妥善的處理，從而實現兩者之間的協調共進以及均衡增長。一般情況之下，行政權和行政相對方利益之間的這種此長彼消的關系可以致使行政法之內的公共利益和個人利益之間變得顧此失彼，而現代行政法則是通過行政法機制中的激勵作用來使得行政主體以及行政相對方之間形成合作，從而使公共利益和個人利益得以站在新的利益增長點之上來達到雙增的目的。
　　在我國行政法制度的主要設計上面，要想把公共利益和個人利益都兼顧到，就應該做到兩點：一是要想對公共利益加以維護，就必須賦予行政機關一定的權力，并針對這些行政權力，對其有效行使進行維護，從而實現行政的目的。二是必須要把公民的合法權益加以維護，要時刻強調行政公開，并不斷對公民參與加以重視，要對行政進行必要的監督等等。
　　結 語
　　總之，行政法價值是行政法基本理論的問題之一，也是行政法的根本精神之所在，研究現階段行政法的價值取向，能夠把行政法更深層次的本源問題予以揭示出來。從傳統的國家行政不斷向現階段的公共行政進行轉變的這一過程，也可以說是行政法的價值取向的重構過程。在社會不斷發展和轉型的這一過程當中，我國行政法所特有的價值觀念以及價值體系依然還沒有形成，即使有一些著作對價值進行了分析和研究，仍然沒有明確的討論。所以，在進行行政法自身價值體系的構建過程中，中國的行政法學界仍然任重道遠?，F階段一個急需解決的任務是要順應社會的轉型，順應從國家行政轉變成公共行政的這一歷史潮流，適當地對我國行政法的價值取向進行剖析，并創造出和社會不斷發展相吻合的、能夠對和諧社會的構建起到有利作用的行政法價值體系。（作者為華北水利水電學院管理與經濟學院副教授）