對普法工作的反思與重構

　　【摘要】目前，普法在主體、內容、形式上皆存在偏差與不足，導致普法存在名實不符的弊端。重構我國的普法體制，主體上，應取消普法重點對象的做法，將一切涉法主體納入普法對象，并保障一切普法主體平等地享有接受普法教育的權利；內容上，應糾正分類指導、力求實效原則下普法內容上的不平等；形式上，應創新普法新形式。
　　【關鍵詞】普法 性質 反思 重構
　　
　　普法是一項特殊的國民教育工作
　　科學地界定事物的性質，是科學認識和改造事物的前提。普法是國家有目的、有計劃地使全體國民掌握法律常識的一種活動，本質上為國民教育活動的一種，屬于法制教育中的普法教育。但普法也具有區別于其他國民教育活動的特殊點：①
　　從法治動態運行角度看，普法屬于動態法治的一個環節。依照我國主流法學理論觀點，法治一般包含立法、執法、司法和守法這幾個環節。在后三個環節，涉法主體被推定為已知曉法律。然而，立法環節并不包含學法。因此，涉法主體知法的推定僅為法律技術層面的推定。事實層面上，法律的公布并不意味著涉法主體知法。從立法到知法，中間尚需一個學法環節。將學法（普法）作為動態法治運行的一個環節，既是解決知與不知矛盾的必由之路，也是對法治運行環節理論的豐富。因此，有必要將普法提高到法治動態運行的一個必要環節的高度去認識和對待。所謂必要，意即，無普法，則無法治。
　　從普法的內容看，“法乃公器”。普法所要學習的對象為法。“法乃公器”，②這是法與其他知識的顯著不同點。“法乃公器”自身要求，法律不應為一國某個群體或個體所專有，而應為所有涉法主體掌握。我國普法正是正確地認識了法治之法的這個特點而啟動和實施的，也應依照這個特點使一切涉法主體掌握法。
　　從普法的對象看，一切涉法主體皆為普法的對象。這既是作為普法內容的法的要求，也是普法作為動態法治鏈條上必要環節的要求。法要求掌握一切涉法主體，一切涉法主體需要掌握法律。這是法治的應有邏輯。由此推出，普法中，一切涉法主體皆有平等學法的權利及義務，普法中不應存在優先權和特權，應破除普法教育中的特權思想。
　　對我國目前普法的幾點反思與重構
　　對普法主體的反思與重構。歷次普法規劃都非常重視普法主體問題。總體而言，歷次普法對象及重點對象一直在逐步擴大。這表現在，一方面，領導干部與青少年一直是歷次普法的重點對象；另一方面，從“二五”普法開始，執法干部、宣傳教育工作者、企業經營管理者、司法與行政執法人員、公務員與農民漸次被列為普法重點對象。這種趨勢總體上值得肯定，但有以下幾點尚需改進：
　　一、應取消將領導干部作為固定普法重點的做法。歷次普法都將各級領導干部，尤其是縣處級以上領導干部作為固定重點，并且對其規定也最為完善、最有保障。普法中“領導先行”的做法實為官本位及特權思想在普法中的殘余，不僅與平等普法要求不符，而且與“一五”普法規劃首倡的向全體公民普法的初衷背道而馳。普法動用之資源為公共資源，依法就應取之于民、用之于民，而不應取之于民而優先用之于官。領導者優先于普通公民普法的做法，在實踐中必然導致領導干部的法律知識和法律意識遠遠高于普通百姓。這一矛盾在“六五”普法中就有所體現，例如：“六五”普法一方面繼續將領導干部作為普法重點，另一方面卻規定領導干部及公務員任職前應進行法律知識考察、考試、考核。依此，領導干部法律素養應作為任職條件，而非優先接受法律普及教育的條件。換言之，領導干部如果連普法要求的法律知識和法律素質都不具備，那么根本不應獲得相應職位。
　　二、應取消重點對象、次重點對象與非重點對象的區分。歷次普法的另一特點在于在重點之中還區分了次重點。這表現在歷次規劃對領導干部以外的其余重點的規定無論從組織上，還是人財物力投入、考核辦法等角度看，都無法與領導干部普法相媲美。這種區分不僅與法治要求的人人知法相違背，也與我國憲法所規定的公民享有平等受教育權利存在抵觸。實踐中必然會導致非重點對象徘徊在普法之外，成為普法教育的盲區，淪為某種意義上的被拋棄者與受侵害者。
　　三、應保障一切涉法主體平等地接受普法教育的權利。從歷次普法受教育對象看，普法受教育對象也在擴大。例如，企業經營管理者、司法人員、行政執法人員、公務員、宣傳教育工作者、農民漸次被納入普法重點。然而廣大城鎮職工、外資企業及民營企業的普通職工、個體工商戶等則被邊緣化，進城務工農民的普法教育因為多種原因無法有效開展。這使得普法的普及性大打折扣，嚴重侵害了這些涉法主體平等接受普法教育的權利。因此，如何做到普法不留“死角”、名實相符，是新階段普法工作應予思考的一個重要課題。
　　對普法內容的反思與重構。歷次普法皆有明確的普法內容。如，“一五”普法的“十法一條例”，“二五”普法的土地管理法、計劃生育相關法律等。這些新納入普法內容的共同點在于，其皆為新制定的法。此后的歷次普法內容的擴大延續了“二五”普法這一做法。筆者以為，對普法內容的規定有以下不足：
　　一、分類指導原則的缺陷。首先，分類指導原則與法的效力范圍存在沖突。我國普法的內容涵蓋憲法、法律、法規這三個效力層級的規范，在對人效力上范圍極為廣泛。以行政法律為例，既涉及行政機關及其工作人員，又涉及行政相對人、利害關系人。但普法中，行政法律卻僅作為對領導干部及公務員學法的要求而被提出。對行政相對人及利害關系人的行政法律普法事實上成為普法工作中有待填補的空白。這顯然與普法中的分類指導原則本意相違背。因為分類指導原則性的本意顯然在于，應受某部法律調整的所有主體都應納入該部門或亞部門法律法規的普法對象中去。因此，如何解決好分類指導原則與法律效力范圍之間的沖突是新形勢下普法工作應該直面的一個重要問題。其次，分類指導原則與公民平等受教育權利存在沖突。歷次普法總體上將不同層次的受教育者具體分為三個層次，即，領導干部、其他職業群體、一切公民。但對于不同層次的普法對象，在普法要求、普法形式、普法投入、普法考核上都存在差異。例如，對一切有接受教育能力的公民只進行法律常識普及教育；對職業群體包括公務員增加了學習職業法律、法規的要求；對領導干部除進行職業法律、法規學習外，還要求學習法律基本理論。這導致普法過程中，不但重點對象與非重點對象存在受教育上的不平等，而且重點對象之間也存在著受教育上的不平等。
　　二、力求實效原則的缺陷。首先，力求實效原則與分類指導原則之間存在沖突。如果仔細分析分類指導原則與力求實效原則的關系，不難發現，普法規劃中的力求實效原則是受到分類指導原則制約的，是基于分類指導原則下的力求實效。換言之，力求實效原則所追求的“效”實際上就是使分類指導原則界定的各類主體皆能完成普法規劃所規定的學法、知法、守法、用法的任務。由此，這個“效”在實踐中也就只能表現為，通過普法工作導致不同層次的普法對象所獲得的普法教育資源不同，所學到的法律知識和所形成的法律觀念存在水平上的差異。某種意義上講，這一效果反映了目前的普法教育實際上陷入了“精英教育”的泥潭。其次，力求實效原則與實際效果之間存在差距。由于普法區分重點與非重點，普法還存在真空和留白，這在實際操作中往往導致普法在實際效果上難以達到普法的初衷。其突出表現就在于對于非重點對象和重點對象中的次重點對象的教育往往流于形式，大多數存在走過場的情況。
　　對普法形式的反思與建議。一、傳統普法形式及其實效性簡評。“一五”普法以來，經過25年的普法，我國目前已經形成了以面授為主干，媒體普法、文藝普法為輔助的普法形式。除了媒體普法中的法制報刊及欄目，以及教育機構（包含黨校、團校）普法具有長效機制外，眾多普法形式持久性差，且存在覆蓋面不夠廣泛的弊端，導致普法工作在很大程度上流于形式。二、傳統普法形式實效性差的根源。傳統普法形式下，之所以最終出現普法工作走過場的局面，其根源不在于普法形式本身，而在于上述普法形式與普法新形勢的要求出現了沖突。如何解決這一沖突？馬克思主義者應采取的態度是：拋棄形式，改造內容。③這也是我們對于當前普法形式問題應采取的科學態度。三、建議。要使新階段的普法活動深入進行下去并取得實效，首先需要對傳統普法形式中尚能適應新的普法國情、省情的形式加以保留，對不適應新情況的傳統普法形式加以限制、改造甚至拋棄。同時，還需要順應社會發展的新情況，創新普法形式，使之適應新的國情、省情對普法工作提出的新要求。例如，隨著互聯網及數字電視等電子數據交換、存儲系統的發展，各級普法工作機構應大力發展以網絡及多媒體為載體的普法新形式。（作者為淮陰工學院思政部副教授；本文系淮陰工學院校級課題《基于法治動態運行及法制教育二元化視角的普法基本理論及對策研究》的中期成果之一，立項編號：HGB1113）
　　
　　注釋
　　①卓澤淵：《法學導論》，北京：法律出版社，1998年，第263～288頁。
　　②梁啟超：“論不變法之害”，《飲冰室合集·文集》。
　　③列寧：《哲學筆記》，北京：人民出版社，1956年，第239頁。