從稅收授權立法看經濟法責任創新

　　【摘要】稅收是國家參與社會分配的重要形式，是一國經濟正常運行的基礎。稅收立法是在民主憲政道路上稅收法定主義的必然要求。由于社會經濟發展狀況復雜，當前我國稅收立法更多以授權的形式表現出來，授權立法的廣泛使用對傳統經濟法責任的適用產生了巨大的挑戰，經濟法責任勢必需要在傳統責任形態的基礎上得到超越和創新。
　　【關鍵詞】稅收 授權立法 經濟法 責任創新
　　
　　經濟法責任的內涵
　　凱爾森說：“法律責任的概念是與法律義務相關的概念，一個人在法律上對一定行為負責。或者他再次承擔法律責任，意思就是，如果做相反行為，他應受到制裁。”①對經濟法責任的定義，有將經濟法責任直接表達為某種后果，或者將后果表述為義務或代價，再或者將后果表述為責任。筆者認為，作為經濟法范疇體系的最后一環，經濟法責任是體現經濟法立法目的，完成經濟法作用和體現經濟法價值的必由之路。經濟法責任應當指經濟法主體違反經濟法法律法規的規定，應當承擔的不利后果。
　　稅法是經濟法的重要組成部分
　　經濟法是國家為了克服市場失靈而制定的調整需要由國家干預的具有全局性和社會公共性的經濟關系的法律規范的總稱。②國家適度干預是經濟法的邏輯起點和本質屬性。稅收是國家憑借國家權力依法、無償征收公民財產的一種政府行為，稅收收入也是國家財政收入的主要來源。稅法作為規制國家稅收征納和公民繳納稅行為的法律規范，與經濟法擁有天然的共性，其從國家、社會和納稅人的利益出發，體現了國家對社會生活的干預，本身既具有對國家征繳公民財產權力的認可，又具有對該種權力認可的限制，是對國家適度干預原則的根本體現。同時，稅收從古至今都是與民生息息相關的一種制度，社會生活中的每個人都無法與稅收脫鉤，國家在依法征稅的過程中也必須運用自身的權力，在國家正常運作的前提下達到維護納稅人整體利益的目的，稅法明確體現了社會本位的經濟法理念。稅收同時也是國家參與社會分配的典型體現，是作為一項社會法律政策而制定的，稅法的制定不是為了謀求形式正義，而是追求符合現代經濟法特征的實質的正義。因此，稅法因其與經濟法具有相同的邏輯起點和本質屬性而成為經濟法的重要組成部分。
　　
　　稅收授權立法與經濟法責任創新
　　稅收授權立法概況。我國稅法目前沒有一部統帥性的基本法，只是以單行法的形式規范每一稅種的征稅標準和方式，以一部《稅收征管法》統一涵蓋所有稅種的征收管理等程序性工作。即便是以名目不同的單行法對稅收實體問題進行規制，單行法之間也存在立法機關各不相同，相同性質的法具有不同的效力層級的問題。之所以產生此種問題，正是因為我國稅收授權立法狀況混亂，具體來說，各地稅收情況復雜多變，《立法法》相關規定籠統，從最高立法機關到地方立法部門對于稅收立法可授權/受權范圍認識模糊，稅收授權立法的監督糾責機制一片空白。
　　稅收授權立法對傳統經濟法責任的挑戰。第一，稅法責任的種類和責任主體。縱觀現行各項稅收法律規范，盡管稅種、稅率各不相同，但是就違反稅法規定的違法行為的處罰方式幾乎相差無幾，我國稅收法律規范主要分為實體和程序兩大部分，稅法責任主要規定于《稅收征收管理法》，不外乎是刑事責任或者行政責任。我國稅法責任的承擔主體主要為稅收征繳機關、稅收征繳人員、納稅人以及代扣代繳人。
　　第二，稅收授權立法中存在的盲點。目前我國稅收立法除了《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國企業所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》等個別規范性文件是由全國人民代表大會或者常務委員會審議通過的之外，其他稅種的具體立法工作均由國務院或國務院各部委或者地方人大及政府制定完成。由于對稅收基本法的認定存在較大的爭議，加之社會生活逐漸復雜多變，稅收立法體系逐漸松散，為了適應經濟多變性的稅收立法的授權和受權行為的擴張已經展現出重大的弊端，使得稅收這樣一種涉及個人財產權利的政府行為逐漸失去規制，從而走向對經濟生活的任意干預和消解。
　　稅收授權立法引發的對經濟法責任創新的思考。其一，稅收授權立法責任的創制。具體到稅收立法問題上來，稅收作為一項涉及公民根本人權的制度，人民代表，大會及其常務委員會作為中國政治體制中全體人民的代表，其立法權限毋庸置疑，然而部門或地方立法機構，從形式和實質上都更傾向于制定有利于本地發展的稅收政策，如果對部門或地方立法機構賦予制定全國性的稅收法律制度的權力，其權威性和專業性都將受到質疑和挑戰。
　　筆者認為，在授權/受權行為業已產生，而我國現行行政訴訟對抽象行政行為（或者稱為法規類文件）又限制單獨提起訴訟審查的情況下，宜于規范性文件的制定方面采取集體負責的責任模式，作為現行混亂的稅收授權立法的追責方式。具體的責任模式可以設定為：以受權主體為主，以授權主體為輔，承擔集體責任。當然，這是作為一種承擔授權/受權立法否定性社會效果的設計模式，并不排除先期程序化、規范化的授權過程的正確履行，即擁有授權權利的立法機關將不屬于“立法保留”的部分立法權在正當需要的情況下以目的明確、范圍明確為原則授予依法享有被授予權的立法或行政機關，由該機關采取公開聽取民眾意見、廣泛進行可行性調查、綜合評估考量的方式，制定出切實可行的規范性文件。而筆者所說的集體責任的承擔則是建立在以上正規程序均完成的前提下出現不利于社會發展后果的情況下承擔責任的一種模式。至于違反前述正規程序進行的立法操作，則應當由違規主體承擔責任，這種違規責任較易尋找到責任承擔主體。以下主要就遵循正規程序導致不利后果的責任承擔方式進行詳細論述。
　　以受權主體為主，授權主體為輔，承擔集體責任的責任模式首先應當定性為是一種法律責任，既區別于傳統的民事責任、行政責任和刑事責任，又區別于國外政治制度中的政治問責制，是一種專門針對經濟授權立法的新型的法律責任，是一種在中國經濟發展多變、立法機構松散的情況下維持社會穩定、保障公民財產安全的創新性的法律責任。
　　該種責任承擔模式要求，在受權立法機關進行立法活動的過程中，以受權立法單位為主體，包括但不限于草案起草單位、草案審議單位和草案批準單位等，承擔集體責任。而集體責任的承擔模式并不是所謂的“人人有責”的均攤式模式，而是以主要負責人或簽字負責人為首的主次式模式，具體的懲罰措施則視規范性文件產生的不良后果綜合采取行政、民事或刑事的懲罰措施。以受權立法機關立法單位為主并不意味著排除授權主體的責任，授權主體在此依然要承擔一種“不完全連帶責任”。即，授權立法主體本身依照法律規定應當承擔某種事項的立法責任，該種立法責任是以公眾為權利主體，立法機關為義務主體，而立法機關因為種種現實考量將立法權依法授予受權立法主體，此時，受權立法主體就承擔了授權立法主體的立法責任，但是該種承擔并未替代授權立法主體對公眾的立法義務，因此，形成了兩種立法義務的交叉，即，授權主體立法義務與受權主體立法義務的雙重交叉。基于以上原因，在受權立法主體承擔責任的同時，授權立法主體理應承擔相同的責任。但是，基于授權立法在運行中實際立法主體單一的客觀現實，讓授權機關和受權機關在相同范圍內重復承擔相同責任不但不具有可操作性，而且易于限制授權立法的正面運行空間，人為阻礙授權立法對社會產生的積極效用。因此，筆者認為，授權機關應當承擔輔助責任，即在承認授權立法機關與受權機關責任性質相同的前提下，由授權立法機關的直接授權部門（以主要負責人為主，以部門單位為輔）對受權機關的立法行為承擔補充責任。
　　需要特別強調的一點是，雖然在措辭上使用的是授權立法機關承擔輔助責任，但是該“輔助”的用法只是針對授權機關未直接進行立法而是將立法權授予受權機關的這樣一種法律行為，并非指授權機關和授權機關責任輕重的劃分。至于授權立法機關承擔責任的方式，除了傳統民事、行政和刑事的責任外，當然也可以參考使用政治責任或其他責任模式，不管采取何種模式，授權機關承擔的都應該是法律責任而非其他性質的責任，這也是依法治國的題中之義。
　　其二，稅收授權立法責任糾責的程序性安排。在采取前述責任承擔模式的情況下，我們需要進一步考慮責任的追究機關即糾責主體的確立問題。我國四級法院的司法審判體系均無法對上述授權立法責任進行追究，這不但使得我國司法責任追究方面產生空白，而且會進一步惡化授權立法的隨意性和對社會經濟發展的不良影響。筆者認為，稅收授權立法的責任追究歸根到底是一種對授權立法的監督問題，當前我國沒有憲法法院，也未建立完善的違憲審查機制，因此，對于稅收授權立法的責任方式不易采取顛覆式模式，而應首先在現行民事訴訟、行政訴訟和民事訴訟中完善立法、行政機關規范性文件附加審查機制，逐漸引入以受權主體為主，以授權主體為輔，承擔集體責任的責任承擔模式，最終在司法制度中建立健全的規范性文件審查體制。（作者為西南政法大學經濟法學院博士研究生）
　　
　　注釋
　　①沈宗靈：“論法律責任與法律制裁”，《北京大學學報》（哲學社會科學版），1994年第1期。
　　②李昌麒主編：《經濟法學》，北京：法律出版社，2007年，第57頁。