完善我國食品安全法律體系的構想

　　【摘要】食品安全對消費者、經營者、市場運行、食品產業發展等方面具有重要影響。我國現有的食品安全法律體系與嚴峻的食品安全現狀不相適應，存在著一定的缺陷與不足。改進措施包括完善食品安全法律法規體系、建立食品安全監督管理機制、理清執法部門的權限與職責、完善食品安全法律責任、提高食品安全立法技術等方面。
　　【關鍵詞】食品安全 法律體系 法律責任 監督管理機制 立法
　　
　　食品是維系人們生存和身體健康的重要物質，食品安全與人們的日常生活和生存發展緊密相聯。近年來我國爆發的食品安全事故如蘇丹紅、瘦肉精、地溝油、三鹿奶粉等事件，不僅影響了人們對國內食品的信心，擾亂了市場的健康運行，同時也暴露出我國食品安全法律體系的缺陷與不足。
　　食品安全法律體系規定的法律責任
　　法律責任是指“由于實施了違法行為、違約行為或出現了不屬違法、違約的某些法律事實而使責任主體應當承擔的不利的法律后果”。我國食品安全法律、法規都有對食品安全違法行為所應承擔法律責任的具體規定。
　　我國食品安全法律體系規定的違法行為。以《中華人民共和國食品安全法》為例，涉及食品安全的違法行為主要有：未經許可從事食品生產經營活動，或者未經許可生產食品添加劑；生產經營本法所禁止生產經營的產品，事故單位在發生食品安全事故后未進行處置、報告的違法行為；違反食品進出口管理行為；集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會舉辦者的違法行為；違法從事食品運輸活動的行為；食品檢驗機構、食品檢驗人員出具虛假檢驗報告的違法行為；在廣告中對食品質量作虛假宣傳的行為；縣級以上地方人民政府及有關部門違反食品安全的行為。
　　我國食品安全法律體系規定的法律責任形式。法律責任形式具體包括民事法律責任、刑事法律責任和行政法律責任。
　　我國食品安全法律體系存在的缺陷與不足
　　目前，食品安全法律體系作為保障我國食品安全的重要組成部分，在規范企業生產經營、保障消費者合法權益等方面發揮著積極作用。同時，也存在著缺陷與不足。總的來說，主要包括以下幾個方面。
　　食品安全法律法規不健全，缺乏完整性和系統性。到目前為止，我國食品安全法律是以《中華人民共和國食品安全法》為主導，由法律、行政法規、部門規章、地方性法規及相關的司法解釋構成的體系。條文規定數量較多，調整和規范的事項也較多。然而，法律體系依然不健全，缺乏完整性和系統性。由此帶來的問題是在食品安全執法活動中難以從源頭上打擊生產、銷售假冒偽劣食品者。
　　食品安全監督管理體制不完善。我國食品安全監督管理體制的不完善，具體主要表現在以下幾個方面。一、缺乏有效的信息披露機制。雖然我國《消費者權益保護法》規定消費者享有知情權，即消費者享有了解、獲悉其購買的商品或接受的服務的真實情況的權利。但是，現實生活中，企業往往受利益的驅使，對消費者隱瞞某些對其生產經營不利的信息。一旦發生食品安全事故，某些生產、經營者會因擔心其形象受影響而采取措施阻止信息發布。
　　二、食品安全知識普及程度不夠，普通公眾的維權意識淡薄。食品安全知識普及的程度不夠，公眾對食品質量認證標志等基本知識了解不夠，對食品安全事故的危害性及嚴重后果認識不夠，大多數公眾在日常生活中沒有形成維護權益的自覺性與主動性。此外，即使權益受到侵害，他們也不知道該用何種方式、通過何種途徑來維護自己的權益。這些因素都影響著公眾對食品安全的監督管理。
　　三、缺乏食品安全監管失職的責任追究機制。我國食品安全監督管理體制不完善的另一個原因是缺乏食品安全監管失職的責任追究機制。由于監督管理體制上存在多頭監管、職責不明等缺陷，由此經常會發生監管失職、執法不力的情況。
　　執法部門權責不清，運作效率低。我國食品監督管理形成了多個部門監管的體制。目前我國參與食品安全監管的機構有國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、國家工商總局、國家質檢總局等。按照有關規定，這些機構均可以對食品安全進行監督管理。正因為各部門權限與職責不清，一旦發生食品安全事故，各部門可能會相互推諉，找借口置身事外。在執法時，難以合作形成合力，運作效率低下。
　　有關食品安全的法律責任的規定不夠完整與詳細。以《中華人民共和國食品安全法》為例，其中第八十四條、八十五條、八十六條、九十一條規定違反本法規定的罰款金額為“二千元以上五萬元以下”。這樣的規定會導致在實際的執法活動中，執法人員有較大的自由裁決空間，處罰的自由裁量度太大。在一些發達國家，如美國，其法律規定，“無論金額大小，只要制假、售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監禁”。另外，韓國也規定對制作、銷售劣質食品的犯罪，所處的刑罰是最高10年監禁，罰款2億韓元。同其他國家的對比我們可以看出，我國食品安全法律責任規定不夠完整與詳細，懲治力度不夠。
　　食品安全立法技術薄弱，預防性監督難以實現。現階段，我國食品安全的技術支撐體系不完善，受制于科技發展水平，相關食品安全檢測技術、檢測設備都還比較落后。另外，我國食品安全法律法規對在水果、蔬菜等允許的農藥殘留量的規定也遠遠低于國際食品法典規定的農藥殘留標準。由于立法技術薄弱，相應的食品安全檢驗設備與檢驗技術滯后于社會發展的需要，致使食品安全的預防性監督難以實現。
　　完善我國食品安全法律體系的構想
　　實踐表明，一個健全和完善的法律體系對保障食品安全的作用是不言而喻的。為健全和完善我國食品安全法律體系，今后應該加強以下幾個方面的工作。
　　完善食品安全法律法規體系建設，使保障食品安全的各項工作有法可依。完善我國食品安全的法律體系，這個體系是“以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律相配合，輔以食品安全技術法規和標準的多種層次的法律法規體系”。具體措施如完善有關對農產品種植等源頭管理的規定，制定有關對新產品投放市場的審查及其跟蹤觀測的規定，增加對為生產、銷售假冒偽劣食品提供原材料者的處罰措施等。最終使食品安全法律體系覆蓋食品種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、消費等各個環節。
　　建立有效的食品安全監督管理體制。建立有效的食品安全監督管理體制，具體包括以下幾個方面。一、健全信息披露機制。《中華人民共和國食品安全法》第八十二條規定：國家建立食品安全信息統一公布制度。食品安全的具體信息由國務院衛生行政部門統一發布。然而，信息公布僅僅由相關部門披露還遠遠不夠。因此，要健全信息披露機制，還應加強與之相關的各項制度建設。
　　二、普及食品安全教育，增強公眾維權意識。普及食品安全教育，應加強與食品安全相關知識，比如食品質量認證標志、食品添加劑認定標準等的宣傳。具體可以通過網絡、電視、報紙、雜志等媒介宣傳與食品安全有關的法律知識。
　　三、建立食品安全責任追究機制。一方面，對相關人員在監管、執法中不力的，應追究其責任，有利于相關法律法規真正發揮其在保障食品安全中的實效，也有利于執法人員強化監督和執法意識，使法律真正落到實處。另一方面，對在食品安全事故中起協助作用的社團、其他組織或個人也應追究相應的責任。
　　理清各執法部門的權限與職責，加強執法合作，形成執法合力。《中華人民共和國食品安全法》第四條規定明確了食品安全分段監管的體制，即國務院質量監督部門負責食品生產加工環節的監督管理；國務院工商行政部門負責食品流通環節的監督管理；國務院食品藥品監督管理部門負責對餐飲服務活動實施監督管理。實行分段監管體制，進一步明確了各部門的權限與職責，有利于調動各個部門的積極性，加強他們之間的執法合作，形成執法合力，進而達到對食品安全進行有效監督的目的。
　　完善食品安全法律責任建設，保障法律法規的懲治力度。違反食品安全相關法律法規的生產經營者應承擔相應的法律責任。可以加大對食品生產經營者違法行為的懲治力度，提高對違法行為的罰款數額的起點，保障法律對食品生產經營者的威懾力度。此外，對“二千元以上五萬元以下”的罰款數額，應該把它規定為更加明確的數額。《中華人民共和國食品安全法》第八十四條、八十五條、八十六條都規定對生產經營者的違法行為“沒收違法所得”。而事實上執法部門很難確定“違法所得”的數額，這給執法工作帶來很大困難。應該對此規定作出相應的修改與完善，以保證違法行為不會得到放縱。
　　提高食品安全立法技術，完善食品安全標準體系。《國際食品法典》建立了一整套關于食品安全標準和食品質量標準、食品加工規范及食品加工準則等相關規定，它匯集了國際上已經采用了的全部食品安全標準、通用準則及其他指導性條款。這對我們提高食品安全立法技術，完善食品安全標準體系具有重要指導意義與借鑒作用。為此，我們應該加強以下幾個方面的工作：加快國家標準、行業標準、地方性標準的修訂工作，提高標準水平；加快采標步伐，加強標準創新工作機制，提高標準修訂工作的透明度和公眾參與度。從立法技術，食品安全標準體系方面進行提高和完善，確保我國食品安全法律體系更加成熟、規范、完整。（作者單位：內蒙古民族大學）