德國《就業(yè)促進法》特點及經驗

　　【摘要】20世紀60年代，德國通過制定《就業(yè)促進法》，推動了就業(yè)保障模式由“消極型”向“積極型”的轉變。其中可資借鑒的歷史經驗包括：必須認識到現(xiàn)代社會失業(yè)問題的復雜性；有關就業(yè)保障的法律要具有前瞻性；法律自身要盡可能成熟、嚴密，具有可操作性；不能把解決失業(yè)問題的希望僅僅寄托在一部法律上。
　　【關鍵詞】德國 《就業(yè)促進法》 結構性失業(yè) 就業(yè)保障
　　德國于1969年制定了《就業(yè)促進法》，幾十年來，以《就業(yè)促進法》為主體的一整套法律制度在保障德國社會經濟穩(wěn)定發(fā)展、應對失業(yè)問題等方面起到了重要作用，其經驗足資借鑒。
　　德國《就業(yè)促進法》出臺的社會背景
　　德國社會失業(yè)現(xiàn)象的新變化。經過戰(zhàn)后初期的恢復，自1948年以后，德國經濟開始進入一個較長的快速發(fā)展時期。50年代，原聯(lián)邦德國（西德）年均經濟增長超過8%，其中1955年高達近12%。60年代除個別年份，經濟增長均在5%以上，在《就業(yè)促進法》出臺的1969年接近8%。在此形勢下，德國失業(yè)人數(shù)從1950年的158萬下降到1960年的大約20萬，并在其后出現(xiàn)了明顯的勞工短缺現(xiàn)象。
　　由此，德國失業(yè)現(xiàn)象也出現(xiàn)了一些變化：
　　第一，失業(yè)人數(shù)少于空缺崗位。雖然經濟增長使得德國當時的失業(yè)率較低，但失業(yè)現(xiàn)象依然存在，而且出現(xiàn)了一方面有人失業(yè)，另一方面卻有更多的工作崗位因找不到合適的人或無人愿意做而空缺的現(xiàn)象。這是造成當時大批外國勞工涌入的重要原因。
　　第二，結構性失業(yè)問題突出。在有工作意愿的失業(yè)者中，有許多是因為產業(yè)結構變化以致自身勞動技能、素質不合要求而失業(yè)的。這部分人如果不能重新學習、提高素質，往往會長期找不到工作。
　　原有的就業(yè)保障模式難以解決新問題。面對新問題，德國原有的、強調向失業(yè)者提供救濟的保障模式顯出了弊端。在勞動力需求旺盛、經濟迅速增長的形勢下，消極地提供救濟會影響人們的工作積極性，造成許多人寧可不工作，或寧愿拿著失業(yè)保險金等“美差”。同時消極的保障模式往往不能有效地向有工作意愿的人提供就業(yè)服務和參加培訓學習的機會，無法有效解決結構性失業(yè)問題。
　　因此，德國自60年代開始對就業(yè)保障模式進行重大調整，將消極保障變?yōu)榉e極保障，即主要通過向失業(yè)者提供工作和培訓機會、促進充分就業(yè)來解決失業(yè)問題。
　　德國有以重視技術教育和職業(yè)培訓為特點的教育體制。德國素有重視技術教育和職業(yè)教育的傳統(tǒng)。約有2/3的德國青年在走上工作崗位之前，要在企業(yè)內部或職業(yè)技術學校接受職業(yè)培訓，培訓的時間一般為3年到3.5年。企業(yè)內部技術培訓所需費用由各州政府承擔，約占全部培訓費用的15%。德國還為在職者和轉行就業(yè)者提供職業(yè)進修和改行培訓，職業(yè)進修所需費用由政府勞動管理部門承擔，改行培訓所需費用通過政府向接受培訓者提供一定的補貼或貸款的途徑解決。成熟的培訓教育體制為實行以培訓為中心的就業(yè)促進政策提供了基礎。
　　德國有著活躍的、處于有效監(jiān)管之下的勞動力市場。德國勞動力市場相當活躍。在德國，1/5～1/4的人口處在頻繁的職業(yè)變動中。但勞動力市場絕非放任自流，而是處于有關機構的監(jiān)管調節(jié)下。聯(lián)邦勞動局可以通過向求職者提供職介服務等方式影響勞動力市場的運作，每年經勞動局介紹就業(yè)的就有350到360萬人次。勞動局和其他有關機構還可以通過執(zhí)法活動有效地對勞動力市場進行規(guī)范，確保其在法律范圍內穩(wěn)定運行。
　　活躍的勞動力市場是實現(xiàn)積極就業(yè)保障的基本條件，而對市場的有效監(jiān)管又能保證其在依法規(guī)范運作的基礎上為勞動者提供大量的就業(yè)機會。
　　德國《就業(yè)促進法》的特點
　　將實現(xiàn)充分就業(yè)作為立法目的。該法第1條將就業(yè)促進的任務規(guī)定為：在整個經濟、社會政策的范圍內爭取達到、保持較高的就業(yè)水平，不斷改善就業(yè)結構。這表明，這部法律的立法目的在于把解決失業(yè)問題的方向轉移到積極促進充分就業(yè)上，而不再對失業(yè)者消極地提供救濟。
　　對失業(yè)保障待遇進行了調整。德國《就業(yè)促進法》提供兩類失業(yè)保障待遇，即失業(yè)保險金和失業(yè)救濟金。無論要領取失業(yè)保險金還是失業(yè)救濟金，有正常勞動能力的失業(yè)者必須以準備接受勞動部門安排的工作為條件。這些都顯示，在新形勢下，德國將就業(yè)保障的工作重點實質性地轉向了促進就業(yè)。
　　值得注意的是，德國在20世紀60年代末對就業(yè)保障體系的調整并不是對失業(yè)保險的簡單否定，所以，失業(yè)保險體系下所形成的一整套管理體制和組織機構得到了很好的繼承，成為新體系建立和運行的依托。如聯(lián)邦勞動局在其功能、職責調整之后，仍然有效地承擔起了促進就業(yè)的責任。失業(yè)保險制度在改革進程中依然能有效地發(fā)揮作用，從而保證了就業(yè)保障制度調整的順利進行和社會的穩(wěn)定。
　　明確規(guī)定了法律的實施主體及其職責目標。德國《就業(yè)促進法》將德國聯(lián)邦勞動局（BA）及其下屬的設在各州、各地區(qū)的州勞動局、地方勞動局規(guī)定為承擔就業(yè)促進的主體。各級勞動局的具體職責主要包括：既要避免失業(yè)、低劣性就業(yè)又要防止勞動力短缺；保障、改善從業(yè)人員的職業(yè)流動；防止、減輕或消除因技術發(fā)展或經濟結構變化給從業(yè)人員帶來的不良影響；促進身體、精神或心理殘疾人員的職業(yè)安置等。
　　此外，2000年后經修改的《就業(yè)促進法》又將勞動市場研究、職業(yè)咨詢和職業(yè)介紹也列入了各級勞動局的工作目標。
　　高度重視職業(yè)培訓。職業(yè)培訓促進是《就業(yè)促進法》中勞動力市場政策的中心內容。該法規(guī)定，聯(lián)邦勞動局保障參加職業(yè)培訓人員的生活待遇，并承擔培訓的必要費用（如聽課費、交通及住宿費等）。為使職業(yè)培訓真正收到實效，該法還要求審查參加培訓者的工作經歷，并按照勞動力市場的實際供求狀況舉辦培訓項目，不搞無必要的培訓。
　　以具體措施開發(fā)和保持工作崗位。按照《就業(yè)促進法》，德國的雇主如雇傭失業(yè)人員，可獲得安置補助。安置補助最多為工資的50%，最長為期兩年。愿意自謀職業(yè)的失業(yè)者，如能提供有相關資信的專家出具的意見書，還可獲得自謀職業(yè)補助。此外，開工不足的企業(yè)如果能為技能熟練的雇員保留崗位，可向其發(fā)放開工不足補助金，以補償其工資損失。
　　制定多部法律與《就業(yè)促進法》銜接配套。同在1969年，德國頒布了《聯(lián)邦教育法》和《職業(yè)培訓法》，1970年頒布《聯(lián)邦教育促進法》，1981年又頒布實施《職業(yè)培訓促進法》，保證了《就業(yè)促進法》將職業(yè)培訓作為促進就業(yè)的中心內容真正得到落實。
　　德國在1969年還頒布了《解雇保護法》。該法規(guī)定，在一家企業(yè)工作滿6個月的雇員，企業(yè)無正當理由不得與其解除勞動關系。對解雇理由有異議的雇員，可在解雇后1至3周內通過職工委員會與雇主協(xié)商，或向法院提起訴訟來維護自身的權利。這些措施確保了《就業(yè)促進法》中保持和開發(fā)工作崗位的措施得到真正落實。
　　在西方國家中，德國是較早實現(xiàn)就業(yè)保障由“消極型”向“積極型”轉變的，在這個過程中，《就業(yè)促進法》功不可沒。這部法律制定后不久，70年代“石油危機”突然爆發(fā)，西方各國經濟從此長期低迷，失業(yè)問題日益嚴重，許多國家以失業(yè)保險為主的保障制度無法有效應對。由于德國在促進積極就業(yè)方面先行一步，因此更有效地緩解了失業(yè)危機，使得社會保持了穩(wěn)定，經濟保持了活力。兩德統(tǒng)一初期，東部地區(qū)1992年官方失業(yè)率為16%，實際失業(yè)率為30%以上，全國失業(yè)率增加到11%。面對嚴峻局面，德國政府大力加強就業(yè)促進，為失業(yè)者和面臨失業(yè)威脅者提供更多就業(yè)機會。1991～1994年，德國政府為緩解東部地區(qū)失業(yè)問題共投入1540億馬克，東部地區(qū)失業(yè)率沒有進一步惡化，全國失業(yè)率也在1997年降為9.8%。
　　德國《就業(yè)促進法》可資借鑒的經驗
　　必須認識到現(xiàn)代社會失業(yè)問題的復雜性。德國及其他西方國家的歷史經驗表明，即使在勞動力市場供需基本平衡，甚至總體供不應求的情況下，失業(yè)現(xiàn)象不僅依然存在，而且會表現(xiàn)為更為復雜的結構性失業(yè)。要應對結構性失業(yè)問題，就有必要將就業(yè)保障模式由依靠救濟的“消極型”轉變?yōu)橐员Ｕ瞎ぷ鲘徫缓吞峁┚蜆I(yè)機會為主的“積極型”。而要實現(xiàn)這種轉變，往往需要國家政策和法律的力量，進行長期的努力。
　　隨著“廉價勞動力時代”行將結束，我國近年來也出現(xiàn)了日益突出的結構性失業(yè)現(xiàn)象。所以，德國當年通過制定實施《就業(yè)促進法》實現(xiàn)就業(yè)保障模式轉變的經驗，很值得研究借鑒。
　　就業(yè)保障要未雨綢繆。德國的經驗表明，越是在經濟高速發(fā)展、失業(yè)率低的時期，越是應當對相關政策、法律進行調整，為應對新的失業(yè)問題和危機做好準備，以免事到臨頭措手不及，造成社會動蕩。
　　法律自身要盡可能成熟、嚴密，具有可操作性。問題越是復雜敏感，對法律成熟性的要求就越高，這樣才能真正解決問題。德國《就業(yè)促進法》正是因其成熟和可操作，才能在長期實踐中有效地發(fā)揮作用。
　　不能把解決失業(yè)問題的希望僅僅寄托在一部法律上。有效地轉變就業(yè)保障模式、解決結構性失業(yè)問題，離不開發(fā)達、成熟的教育培訓體制和靈活、高效的勞動力市場。而且，還需要建立一個互相銜接配套的法律、政策體系，有效調動、整合社會各方面的資源，并在實踐中不斷完善。（作者單位：南陽理工學院）