完善信用評級機構監管

　　【摘要】金融危機后，美國提出要通過設立專門機構、強化信息披露義務、提高市場透明度、加強內控機制建設、強化責任追究機制等多種手段加強信用評級機構的立法和監管。美國是信用評級機構最集中、最發達的國家，其信用評級機構監管改革措施將對完善我國信用評級機構立法和監管產生一定的啟示。
　　【關鍵詞】信用評級機構 收費模式 利益沖突
　　
　　近年來，尤其是2008年金融危機后，信用評級機構受到越來越多、來自多方面的責難和詬病，各國加強信用評級機構監管的呼聲越來越高。由于美國是全球信用評級機構最集中、最發達的國家，其關于信用評級機構立法和監管改革措施一定程度上代表或影響著全球信用評級機構立法和監管改革的方向。
　　美國信用評級機構監管現狀反思
　　伴隨著資本市場、金融市場的發展，信用評級機構在美國經濟金融生活中扮演著越來越重要的角色，尤其是進入20世紀70年代后，信用評級更是被運用到包括政府監管在內的極為廣泛的領域，信用評級機構被譽為資本市場的“看門人”（Gate Keeper）。但是，信用評級機構卻沒有起到應有的作用，尤其在安然事件和本次金融危機中，信用評級機構更是表現不佳。其原因主要有以下幾個方面：
　　信用評級機構“權重責輕”，長期缺乏有效的規范和約束。美國評級機構的評級結果被適用于越來越廣泛的領域，不僅成為投資者投資決策的重要參考依據，也被納入聯邦監管法律體系，作為監管機構的執法依據。但是監管機構卻沒有建立對評級機構的約束和問責機制，使得評級機構“權重責輕”，影響了評級機構的透明度和可靠性。
　　美國對信用評級機構的定位一直不是非常明確。對信用評級機構進行規范的法律主要是1940年的《投資顧問法》。依據《投資顧問法》，評級機構一直作為投資公司進行注冊。但限于評級機構特殊的性質，與其他投資公司相比，評級機構享有很大的隱私權，監管機構一直將評級機構評級的程序和方法作為商業秘密予以保護。
　　美國的相關法律中缺乏關于信用評級機構法律責任的條款。《1933年證券法》第11章規定，律師、會計師、評估師、承銷商等須對其在發行登記文件中的重大不實陳述承擔法律責任，但信用評級機構不在此列；依據該法第11章的相關規定，即使信用評級機構的某些行為觸犯了《證券法》，也是可以被免予起訴的。2002年7月，美國出臺《薩班斯－奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，SOX）對公司的CEO、CFO、審計委員會、會計師的責任進行了重大革新，但依然沒有對信用評級機構的責任做出實質性完善。2006年9月29日，美國前總統布什簽署了《2006評級機構改革法案》（the Credit Rating Agency Reform Act of 2006），雖然該法案及其實施細則很大程度上彌補了美國信用評級行業監管制度的不足，但是在一些重要問題的立法上卻沒有涉及，其中就包括未明確評級機構在其評級結果與事實明顯不符時的責任承擔。
　　市場準入制度缺陷導致信用評級市場寡頭壟斷、競爭不足。信用評級市場上，一方面因為信用評級行業本身存在固有的進入障礙，信用評級行業需要高素質的分析師、高級復雜的評級技術，以及作為信用評級行業最核心資產的“信譽”，而“信譽”的積累需要時間，原有的評級機構具有的優勢將在以后的評級活動中不斷被強化，從而抑制新的競爭者。另一方面，美國證券交易委員會（SEC）于2007年6月根據《2006評級機構改革法案》授權制定的實施細則確立的NRSROs制度所設置的“監管特許”也為新評級機構的市場進入制造了障礙，這兩方面因素的疊加效應導致美國信用評級市場處于絕對的寡頭壟斷，市場主體的競爭力和創造力嚴重窒息。
　　“發行人付費模式”導致信用評級機構難保“獨立性”。在發行人付費模式下，一方面，信用評級機構很容易出于擴大市場份額、獲取高額傭金的考慮，放松對發行主體的評級標準，弱化對負面信息的考慮和披露；另一方面，受評對象很容易要求評級機構給予較高的評級，否則就以不雇傭這家評級機構相威脅，這使得評級機構為了承攬更多業務，傾向于保護發行人和自己的利益，忽視投資者的利益，進而產生“道德風險”。
　　美國完善信用評級機構監管的主要措施
　　金融危機后，美國深切意識到信用評級機構在整個金融體系中的重要地位，于2010年7月21日出臺的新金融監管改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》專門用9個條款（Sec.931-Sec.939）加強對信用評級機構的監管。①目前，SEC正在根據新法案的要求對相關規定進行細化。
　　設立專門機構加強監管。新法案要求在SEC內部成立一個專門對信用評級行業進行監管的評級辦公室，加強對信用評級機構的監管，以提高信用評級結果的準確度，確保信用評級機構不受利益沖突的不當影響，保護信用評級結果的使用者和社會公眾的利益。信用評級辦公室負責人向SEC主席負責、匯報工作；信用評級辦公室要配備足夠的精通公司業務、市政債券和結構性金融產品的人員，以便他們能夠充分履行監管職責。
　　強化信息披露義務，提高信用評級機構的透明度。新法案要求SEC通過立法，強化信用評級機構的信息披露義務，提高信用評級機構的透明度。披露內容應該而且必須滿足以下要求：信用評級用戶能夠據此對不同的信用評級機構的評級表現進行比較；對可能使用信用評級的、經驗豐富的投資者來說，該內容是清楚和豐富的；包括多年來的、各種類型的信用評級的信息內容，包括信用評級機構已撤回的信用評級；由信用評級機構免費出版的、在網上和以書面形式向公眾提供的信息；與信用評級機構的商業模式相匹配；每一個信用評級機構必須保證其所做出的信用評級沒有受到任何其他商業行為的影響，完全是建立在對金融工具本身風險和收益的分析上。
　　加強信用評級機構的內控機制建設。新法案要求SEC通過立法方式明確，每個信用評級機構應當建立、保持、執行和記錄有效的內部控制機制，并每年向其提交至少包括以下內容的內部控制報告：在建立和保持有效的內部控制結構時，對其管理責任的規定；對內部控制結構的有效性評估；首席執行官或同等級別人的認證。
　　加強信用評級機構評級行為的責任追究。新法案要求，SEC制定適用于違反相關規定的信用評級機構的罰款和其他處罰措施，如果一家評級機構在一段時間內給出太多嚴重失真的信用評級，SEC有權對其進行罰款，對于嚴重違規或多次出現重大評級失誤的評級機構，SEC有權撤銷其注冊資格。同時，新法案賦予投資者更多的權利，允許投資者以信用評級機構對其決定信用評級風險的方法所依賴的重要事實沒有進行合理調查等“故意或草率”的行為為名，控告信用評級公司。
　　對我國的啟示
　　完善信用評級行業的立法和監管模式。與我國金融業分業經營、分業監管的局面相適應，我國對信用評級行業的監管也由不同的監管主體按照各自管理的市場對信用評級機構進行監管，主要是市場準入方面的資質認可。各家監管機構在評級機構市場準入、收費模式、業務規范、內部機制等方面缺乏統一的規定，這種分散的、各管一方的局面不利于民族信用評級業的發展。我國應當通過立法，改變當前以行業劃分為標準的多頭監管局面，明確信用評級行業的監管機構，確立信用評級行業的監管依據，保障信用評級監管執法的客觀公正，防止監管重復和監管盲區。
　　完善信用評級機構的準入和退出機制。嚴把準入關是從源頭上保證評級信息客觀、準確的重要制度安排。對信用評級機構的資格和條件要制定嚴格、明確的規則，嚴格杜絕通過虛掛知名評級機構的牌子獲取經營資格的“翻牌”現象的發生；建立從業人員的資格考試和培訓制度，提高其專業素質。
　　改革收費模式，保持信用評級機構的“獨立性”。建立利益沖突規避機制，保持信用評級機構的獨立性是全球信用評級機構監管改革的重點。要使評級機構保持客觀、獨立，需要不斷完善相關的制度安排，健全評級機構的內部治理機制，克服現存和潛在的各種利益沖突，其中最重要和核心的就是改革信用評級行業的收費模式和標準。
　　完善信息披露制度，提高評級行業的透明度。如果信用評級機構的運作完全置于公眾和監管機構的視線之中，其弊端就難以產生。所以，提高信用評級結果的客觀性和公正性，不僅需要明確規范證券發行人披露信息的程度和質量，而且要求評級機構評級過程公開、透明，這樣就可以更好地督促評級機構負責任地進行評級活動，同時讓市場和投資者充分理解評級結果，并據此對評級結果做出自己的判斷。
　　完善信用評級機構的法律責任。為確保評級機構恪盡職守，真正發揮其減少信息不對稱、揭示信息風險、提高市場效率、保護投資者利益的作用，必須建立評級結果跟蹤和問責機制，強化評級機構的責任，從法律上規定相應的責任，實現權責相稱。（作者分別為華東政法大學助理研究員；博士研究生）
　　
　　注釋
　　①Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection