警力下沉新探

　　【摘要】近年來各地公安機(jī)關(guān)正采取措施，不斷落實(shí)警力下沉政策。在此過程中出現(xiàn)了一些問題，如忽視公安裝備設(shè)施的下沉、借警力下沉向基層甩包袱、“一刀切”式警力下沉等。其原因包括沒有建立適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制、缺乏科學(xué)的警力配置標(biāo)準(zhǔn)等。推進(jìn)警力下沉，關(guān)鍵在于提高基層民警的物質(zhì)政治待遇、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)裝備下沉、制度創(chuàng)新等。
　　【關(guān)鍵詞】警力下沉 新問題 對(duì)策
　　
　　
　　在整個(gè)公安工作中，公安基層基礎(chǔ)是根本。警力下沉是加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作的重要內(nèi)容和治本之策。其內(nèi)容不僅指警員數(shù)量的下沉，還包括相關(guān)人事、福利待遇、辦公經(jīng)費(fèi)與硬件設(shè)施等配套設(shè)施及制度的下沉。有論者認(rèn)為，現(xiàn)今我國的警力資源配置呈“水桶狀”，機(jī)關(guān)和基層的警力資源配置相差不大。科學(xué)合理的警力資源配置應(yīng)該是“金字塔”型的。優(yōu)化警力布局就是實(shí)現(xiàn)由“水桶狀”向“金字塔”型的轉(zhuǎn)化。①近年來，各地公安機(jī)關(guān)正按照公安部的要求，在推動(dòng)警力下沉方面做了不少工作，取得了良好的成效。同時(shí)，在此過程中出現(xiàn)了一些新問題，需要我們認(rèn)真研究并予以解決。
　　當(dāng)前警力下沉工作中出現(xiàn)的問題
　　當(dāng)前，各級(jí)公安機(jī)關(guān)普遍存在的一個(gè)問題是：一方面總體警力不足，另一方面基層所隊(duì)警力不斷向上級(jí)公安機(jī)關(guān)聚集，機(jī)關(guān)里人浮于事的狀況普遍存在。基于這種狀況，警力配置的工作重點(diǎn)應(yīng)在警力下沉。而警力下沉工作也是一個(gè)“系統(tǒng)工程”，涉及到人事、待遇、福利、辦公經(jīng)費(fèi)與硬件設(shè)施等方面，在實(shí)施過程中必然會(huì)遇到許多難題。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)推進(jìn)警力下沉工作中存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：
　　把警力下沉看作一種“處罰”，向基層甩“包袱”。一些地方為了應(yīng)付上級(jí)規(guī)定的警力下沉任務(wù)，在實(shí)施過程中向基層甩“包袱”，把機(jī)關(guān)里不能干、不會(huì)干或者干得不好的“老弱病殘”者推到基層，而那些真正年富力強(qiáng)、業(yè)務(wù)熟練的精干警力依然留在機(jī)關(guān)。結(jié)果下到基層的往往是機(jī)關(guān)相對(duì)弱勢(shì)的警力。這種甩“包袱”的做法，雖然從表面上看充實(shí)了基層所隊(duì)警力，形式上實(shí)現(xiàn)了“大基層，小機(jī)關(guān)”的警力配置格局，但警力下沉的預(yù)期效果卻難以真正實(shí)現(xiàn)。
　　另一方面，從機(jī)關(guān)“下沉”到基層的警員也多處于“身在曹營(yíng)心在漢”的心理狀態(tài)。②這種狀況也較為普遍。“下沉”警察抱著“到時(shí)還是要調(diào)回去的”心態(tài)，對(duì)自己的本職工作就難以做到認(rèn)真投入。而基層領(lǐng)導(dǎo)也不太好對(duì)其進(jìn)行有效的管理，因?yàn)檫@是“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)派來的”。
　　人“沉”物不“沉”，相應(yīng)的公安裝備、設(shè)施不到位。一些地方在執(zhí)行警力下沉政策過程中只追求警員人數(shù)擴(kuò)充，卻忽視相應(yīng)裝備設(shè)施的下沉，難以形成有效警力。部分經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層派出所甚至連保障現(xiàn)有警員的正常警務(wù)裝備、器械都成問題，對(duì)下沉擴(kuò)充警員的裝備更是無能為力。如此以來，警力下沉的效應(yīng)就難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
　　警力下沉搞“一刀切”，無法有效整合警務(wù)力量。在實(shí)行警力下沉政策的過程中，有些地方搞起了簡(jiǎn)單的“一刀切”，主要表現(xiàn)為將剛分配來的大學(xué)畢業(yè)生、軍轉(zhuǎn)干部、社會(huì)招考新警全部安排到基層所隊(duì)，不考慮個(gè)人的專業(yè)及特長(zhǎng)。搞上述“一刀切”式警力下沉，既不符合公安部關(guān)于警力下沉精神和政策的初衷，也難以真正解決基層警力不足的現(xiàn)狀及整合提高基層警務(wù)力量的目的。③
　　警力難以真正下沉的原因探析
　　吸引民警下沉基層工作的激勵(lì)機(jī)制尚未建立。在機(jī)關(guān)，無論工作條件、福利待遇與個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)等都有較大優(yōu)勢(shì)，而處于行政系列底層的各所隊(duì)，工作量大、任務(wù)重，而福利待遇低、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)度高、發(fā)展機(jī)會(huì)少。因此，很少有人愿意舍棄機(jī)關(guān)而下沉且長(zhǎng)期留在基層所隊(duì)。只有在推進(jìn)警力下沉工作中重視這一基本事實(shí)，在政治、經(jīng)濟(jì)待遇方面向基層傾斜，建立引導(dǎo)民警向基層流動(dòng)激勵(lì)機(jī)制，使下沉到基層工作的民警們?cè)诠ぷ骱蜕顥l件上所做出的犧牲能在其他方面得到補(bǔ)償，才能把警力下沉的措施真正落到實(shí)處并取得預(yù)期效應(yīng)。
　　警力配置標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。警力下沉涉及一些民警既得利益的調(diào)整，容易引發(fā)不穩(wěn)定，加上相關(guān)制度的缺失，使得公安機(jī)關(guān)承擔(dān)警力下沉工作所需擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)與其收益之間不協(xié)調(diào)。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)更加愿意走外延式充實(shí)基層警力的道路，即通過增加編制警力來提高戰(zhàn)斗力。這種方式往往更簡(jiǎn)單、直接，而且也易于被廣大民警和社會(huì)所接受。但編制不可能在短時(shí)期得到較大程度的提高，所以加強(qiáng)調(diào)研，制定合理的警力配置批準(zhǔn)，并在實(shí)踐中認(rèn)真執(zhí)行，這也是警力下沉的題中應(yīng)有之義。
　　公安機(jī)關(guān)職級(jí)數(shù)過少阻礙警力下沉。公安機(jī)關(guān)具有工作任務(wù)和性質(zhì)特殊、隊(duì)伍龐大人數(shù)眾多的特點(diǎn)。在市、縣政府部門中，公安民警約占政府公務(wù)員總數(shù)的三分之一、甚至二分之一。由于一些體制性原因，地方政府有關(guān)部門在核定職級(jí)數(shù)時(shí)沒有充分考慮公安機(jī)關(guān)的上述特點(diǎn)，而與其他政府職能部門等同對(duì)待。公安民警的職級(jí)待遇很低，這在一定程度上挫傷了民警深入開展基層工作的信心和動(dòng)力。④在這種情況下，公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過不斷向政府部門申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)機(jī)構(gòu)來增加職級(jí)，結(jié)果往往是機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，機(jī)關(guān)化、警力上浮也在所難免。
　　機(jī)械地要求上下對(duì)口導(dǎo)致下級(jí)機(jī)構(gòu)很難精簡(jiǎn)，警力難以下沉。上級(jí)機(jī)關(guān)有什么職能部門，也要求下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口設(shè)置同樣的職能部門，造成機(jī)關(guān)臃腫，職能重復(fù)交叉，造成警力資源的巨大浪費(fèi)，使基層警力嚴(yán)重不足。警力下沉后，多數(shù)公安局精簡(jiǎn)了機(jī)關(guān)科室，機(jī)關(guān)人員普遍減少。然而，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了事情卻沒減少，人員下沉了以前的工作還存在。由于上級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)沒有改變，“婆婆”還是那么多“婆婆”，使得下級(jí)機(jī)關(guān)難以應(yīng)付。⑤
　　推進(jìn)警力真正下沉的幾點(diǎn)思考
　　從物質(zhì)、政治待遇方面吸引機(jī)關(guān)警員下沉。在民警住房、補(bǔ)貼、福利等物質(zhì)方面及職級(jí)評(píng)聘等政治方面向基層傾斜，使下沉民警真正做到心沉基層。提高基層民警待遇，要建立基層所隊(duì)的津貼和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)要高于機(jī)關(guān)民警的機(jī)制，并大力發(fā)展崗位激勵(lì)機(jī)制，把經(jīng)濟(jì)待遇與民警的工作業(yè)績(jī)相掛鉤，把一定時(shí)期內(nèi)民警的案件偵破率和案件降低率作為考核對(duì)象，對(duì)工作業(yè)績(jī)突出的民警要實(shí)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。⑥甚至可給予基層所隊(duì)民警一些特殊的待遇，如將立功獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)向基層一線民警傾斜，增加基礎(chǔ)工作獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目，激勵(lì)民警扎根基層，建功立業(yè)，使基層民警在待遇上明顯高于在機(jī)關(guān)的同級(jí)機(jī)關(guān)民警，真正體現(xiàn)按勞分配，消除基層民警的不公平感和心理不平衡。
　　加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)裝備下沉，改善基層工作環(huán)境。經(jīng)費(fèi)及裝備是公安工作賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。要繼續(xù)爭(zhēng)取地方黨委、政府的有力支持，與有關(guān)政府部門密切配合，進(jìn)一步落實(shí)基層所隊(duì)公用經(jīng)費(fèi)保障制度，改善基層單位辦公、裝備條件。保障基層的資金經(jīng)費(fèi)，要將公安基層所隊(duì)的公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)納入省級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算并予以全額保障，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，全力保障基層所隊(duì)的辦公、辦案經(jīng)費(fèi)。抓緊解決基層所隊(duì)的硬件建設(shè)和改造問題，加大對(duì)基層的投入，改善基層的辦公、工作環(huán)境和條件，基層裝備、設(shè)施及配置應(yīng)至少等同機(jī)關(guān)，盡可能適當(dāng)好于機(jī)關(guān)，不能克扣和截留基層的設(shè)施、裝備。
　　用制度創(chuàng)新保障警力下沉。警力下沉是一種對(duì)現(xiàn)有警力資源的重新配置方式，下沉過程中的整合機(jī)構(gòu)、調(diào)配警力，轉(zhuǎn)變職能和下放權(quán)力，都會(huì)對(duì)某些既定的利益格局產(chǎn)生較大的影響，沒有一定的制度創(chuàng)新是難以實(shí)現(xiàn)的。一是上級(jí)公安機(jī)關(guān)要協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定一套切實(shí)可行的警力配置標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)每類基層單位的警力配置確定一個(gè)剛性比例要求，根據(jù)各警種、各部門和各個(gè)基層所隊(duì)的工作量大小，合理確定警力配置和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。二是各級(jí)公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行干部提拔任用時(shí)，應(yīng)制定優(yōu)先提拔任用基層民警的制度，要明確規(guī)定“公安機(jī)關(guān)提拔干部必須具備一定年限的基層工作經(jīng)歷”。要使基層所隊(duì)成為發(fā)現(xiàn)干部、培養(yǎng)干部、鍛煉干部的重要基地。三是適當(dāng)增加基層的班子領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提高基層民警的職級(jí)待遇。要滿足基層民警的民主權(quán)利，提高基層民警的政治地位。四是建立監(jiān)督與責(zé)任追究制度，確保警力下沉工作落實(shí)。五是建立科學(xué)合理的機(jī)關(guān)與基層人員互相流動(dòng)的循環(huán)運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制，并在嚴(yán)格執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的解決，使機(jī)關(guān)與基層之間的人員雙向流動(dòng)走上良性循環(huán)軌道。⑦只有如此，機(jī)關(guān)與基層之間的人員雙向流動(dòng)才能走上良性循環(huán)軌道。
　　加強(qiáng)思想政治工作，穩(wěn)定基層警力。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要從抓思想政治教育入手，逐步形成“基層一線大有作為、能有作為”的思想導(dǎo)向，防止下沉警力后可能出現(xiàn)的“上浮”。⑧要有的放矢地加強(qiáng)對(duì)下沉民警的宣傳、教育和疏導(dǎo)工作，增強(qiáng)下沉民警的主動(dòng)性、積極性，為警力的順利下沉掃清思想障礙，使警力能夠真正沉得下、留得住。（作者單位：中國人民公安大學(xué)公安管理系）
　　
　　注釋
　　①張麗園：“關(guān)于警力配置和運(yùn)用的思考”，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第4期。
　　②焦曉彬：“關(guān)于深化警力下沉工作的問題和思考”，《宜春學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第3期。
　　③⑥張揚(yáng)：“縣域公安機(jī)關(guān)警力下沉中的問題與對(duì)策”，《江西公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)》，2006年5期。
　　④⑦楊雪云：“對(duì)公安機(jī)關(guān)警力下沉的社會(huì)學(xué)觀察”，《公安研究》，2006年第4期。
　　⑤河北省滄州市公安局課題組：“淺談公安機(jī)關(guān)警力下沉”，《公安研究》，2006年第11期。
　　⑧陜西省公安廳研究室：“對(duì)陜西省警力下沉情況的調(diào)研”，《公安研究》，2006年第12期。