社會政策咨詢:非誠勿擾

　　公眾參與是社會政策的基石。我國的社會政策咨詢時間短，公開方式簡單，缺乏有效組織，咨詢的結果不公開、不透明。政策咨詢要抱著“聞過而喜”的態度聽取不同意見；擴大政策咨詢的渠道；聘請獨立的“第三方”機構整理匯總意見；公開咨詢意見，尤其是要對不同的意見作出解釋，回答公眾的疑問。
　　
　　公眾參與社會政策制定的必要性
　　
　　以社會政策的視角看問題，公眾參與是社會政策的基石。北京大學的王思斌教授指出：認真地說，公民參與是社會政策的精髓。這是因為，任何社會政策都是涉及廣大民眾的，特別是社會的弱勢群體，社會政策應是以保護他們的起碼利益為目的。同時，民眾也是社會政策運行的主體，社會政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。既然社會政策是為民眾或社會弱勢群體的，那么沒有他們的參與就無法形成社會政策。由于上述原因，民眾參與社會政策的制定過程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對政策意義的理解，而且會使他們知道政策何以如此，而不是另外一種形態。這顯然會增加他們配合政策運行的自覺性，對提高政策效率的意義也是不言而喻的。
　　道理其實很簡單，既然社會政策是為社會大眾制定的，那么在制定政策的過程中充分聽取他們的意見應該是順理成章的事。但是，實際上各個階層、各個群體所擁有的經濟資源、權力資源和信息資源是不均衡、不對稱的，弱勢群體的利益因為其“勢弱”而常?？赡鼙缓鲆?。所以政府尤其應該注意聽取他們的意見。我國公眾參與政策制定的歷史變遷
　　上個世紀80年代以后，社會政策界常常借用市場化的語言來表示這種與時俱進的新理念，譬如將社會政策看作是政府的“產出”，而政策對象則是“客戶”。借用市場經濟理論中將客戶看成“上帝”的說法，在政策制定、實施和評估(亦即政策的“制造”、“營銷”以及“售后服務”)的過程中強調要時刻傾聽“客戶”的聲音。這也意味著，各個階層、各個群體在社會政策制定上為維護自己的利益而斗爭將成為一種權利，同時也更清楚地體現出作為政策實施主體的政府機構的公共服務性質。
　　然而，回顧一下計劃時代，制定政策被看成是一個政府昭示并實現其意志或權力的過程。由國家制定的政策具有絕對權威的“指令”，政策常常被看成是對政策對象的自上而下的恩賜。到了文革年代，與老百姓切身利益相關的政策，一來因為“政治掛帥”和“以階級斗爭為綱”，所以政策的政治意義總是大于社會意義；二來因為物質財富的極度匱乏，政策的結果常常是對老百姓不利的。所以，在計劃時代，總的來說，政策制定的特點是不公開、神秘化，政策實施的特點是強迫性、一刀切。
　　改革開放以后，隨著政治體制改革的逐漸深入，社會政策的制定過程也開始強調公平、公正、公開、透明。但是，因為政治體制改革的不徹底，政策是政府的意志和權力的理念仍然頑固地盤踞在相當一部分官員的腦中，因而導致“征求公眾意見”常常只是一個走過場的“秀”。
　　一度非常流行的“聽證會”，現在已被公眾當作茶余飯后的談資笑料。有人總結，凡涉及物價的“聽證”，規律是逢聽必漲。唯一的一次例外，是因為那次“聽證”的是個人所得稅的起征點(扣除額)，結果不漲反跌。
　　當然，也有各種各樣的專家咨詢會，但中國的專家多多，總能找到“聽話”的。近年來似乎有所改變，不求“一致通過”了，也找幾個持不同意見的作為點綴，但咨詢的結果對政府擬定的方案以“多數贊成通過”還是有絕對把握的。我國社會政策咨詢的特點
　　“十一五”以來，政府也開始嘗試在制定社會政策時作更加廣泛的公眾咨詢，常有政策法規的“草案”或“征求意見稿”在網上公布，但響應者似乎不是那么踴躍。最遺憾的是，咨詢的結果并不公開。與國際慣例相比，中國的社會政策咨詢應該說頗有特色：
　　
　　一是時間短促。通常都是一個月，但國際慣例一般都是半年到一年。這并不意味著中國政府的效率高，而是誠意不夠。近年來，中國政府對社會政策的出臺確有加緊加快的意向，但是，不經過充分的討論而制定出來的政策必然很粗糙。
　　
　　二是公開的方式過于簡單。通常都是將“草案”或“征求意見稿”在網上公布。中國雖然號稱網民4億，但大多數人上網是為了娛樂和聊天，真正關心政策動向的人還是比較少的。國際慣例是，政府將方案印刷成小冊子，任由公眾索取，有的還通過基層社區組織散發到老百姓手中，盡量做到人人皆知。
　　
　　三是整個過程缺乏有效組織，咨詢基本上面向“散戶”。國際慣例會由社區或社會團體組織居民就政策方案進行討論，然后把集體的意見貢獻給政府。這一類的做法本來應該是中國的“強項”，但現在政府似乎忽視了這方面的工作。
　　
　　四是咨詢的結果不公開、不透明，沒有將咨詢的結果公示以滿足公眾的知情權?，F在是有關機構搜集咨詢意見以后，政府就又開始內部操作。國際慣例是由第三方(大學、專業研究機構、專業咨詢機構)的專家來整理咨詢意見，最后要將咨詢結果公諸于眾。如果意見分歧很大，應該再行征詢意見。
　　
　　改進公眾參與政策咨詢的措施
　　
　　以上所述，可能就是中國政府的政策咨詢效果不好的主要原因。方法和手段的使用，基于背后的價值理念。如果決定政策的人還是剛愎自用、我行我素，咨詢就如同住T型臺上走秀。再者，中國特色的政策制定和社會立法都是由相關的政府部門“牽頭”的，在政策制定和立法過程中，大量的時間都用在“牽頭”部門和其他相關部門的“利益協調”上，而對老百姓的呼聲，說好聽點是“放在其次”。如果不改變這樣的狀況，其實不“咨詢”也罷。站在“被咨詢者”的立場說句話：要不想讓子彈飛(聽取逆耳忠言)，那就非誠勿擾!如果政府真有誠意做好社會政策的公眾咨詢，筆者以為，有以下幾個方面必須得改進：
　　
　　其一，現在流行的一句話，就是“態度決定一切”，這個態度其實是由價值理念決定的。領導科學告訴我們：在沒有聽到不同意見，尤其是反對意見之前，千萬不要作決策。所以，政策咨詢的目的就是要抱著“聞過而喜”的態度聽取不同意見。
　　
　　其二，聽證會或專家咨詢會的方式不是不可以用，關鍵還是態度問題。一定不要對寥寥幾十人的意見以定量的方式來作結論，因為“樣本”太少了，必然決定了這種聽證意見不具備統計意義。
　　
　　其三，公開咨詢的時間應該根據國際慣例延長到半年至一年。被咨詢者也需要時間進入角色，要給他們比較充分的思考和相互交流的時間。而不要滿足于對拿出來咨詢的政策法規“草案”或“聽取意見稿”的簡單表態。被咨詢者說好，要知道好在哪里；說不好，也要弄明白不好在何處。
　　
　　其四，政府應該把拿出來咨詢的政策法規“草案”或“聽取意見稿”印成小冊子，讓所有的居民，特別是利益相關者可以隨時索取。如果采取通過工作單位派送，或者隨報刊發送，也是可行的辦法，總之，目標是要讓公眾人人皆知有政策咨詢這回事。
　　
　　其五，可以利用工作單位、社會組織和社區，組織人員對要咨詢的政策法規“草案”或“聽取意見稿”進行討論。這種有目標的討論常常能使參與者互相啟發，從而達到“知無不言，言無不盡”的暢所欲言的目的。會后，相關負責人應該將群眾的意見整理成書面文字呈交政府有關部門。
　　
　　其六，咨詢期間，可組織專門的專家隊伍進行調查研究。可以作以隨機抽樣的問卷調查為基礎的定量研究，也可以作以深入訪談和焦點小組為基礎的質性研究。在調查中要注意傾聽弱勢群體，尤其是行動不便的老年人和殘疾人的聲音。
　　
　　其七，在把意見收集上來以后，應該請獨立的“第三方”——大學、專業研究機構或專業咨詢機構，通過專業的科學方法來進行意見的整理。必須要客觀地反映公眾的意見，尤其是不要忽視“少數派”的意見。
　　
　　其八，公開咨詢意見，尤其是要對不同意見作出解釋，回答公眾的疑問。如果咨詢結果反映出來的公眾意見分歧較大，就應該由相關部門一一作出解答后，再征詢公眾意見。征詢的做法和程序與前相同。(作者為中國社會科學院社會學所研究員、中國社會學會社會政策專業委員會秘書