資源與環境管理制度創新策略

　　[摘要]我國經濟建設和社會發展取得了舉世矚目的成就，但與此同時，環境與資源問題日益突出，相關的管理制度也存在著缺陷。通過創新環境與資源管理理念，實現管理主體多元化，以及推進市場化策略等手段的實施，可以使我們快速走出資源與環境管理制度的困境。
　　[關鍵詞]生態文明
　　資源與環境可持續發展非政府組織
　　
　　研究背景概述
　　
　　生態文明的基本內涵。關于生態文明(ecologicalcivilization)的概念界定目前學術界還存在一定的爭論，比較有代表性和影響力的說法主要有兩種。一種認為生態文明是指人類作為主體在改造客觀世界的同時，采取一系列的手段和措施克服不良影響，實現人與人、人與自然、人與社會的健康有序運行和科學良性的互動；另一種觀點則將生態文明作為一種人類社會歷史發展的最高文明形態，認為原始文明、農業文明和工業文明雖然都在一定歷史時期順應并推動了歷史車輪的前進，但都存在著其自身不可規避的矛盾與困境，而生態文明則可以實現在改造自然的同時也建立一系列的法律法規和政策措施來維護生態平衡，從而認為只有在生態文明的形態下才能實現人類、社會、資源與環境的可持續發展。雖然兩種觀點在表述方式上存在一定的差異，其著眼點不同，但在對生態文明的目的與歸宿上卻殊途同歸，都是要實現人、自然與社會的和諧發展。
　　生態文明理論的起源、嬗變及其本質特征。2007年，胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費方式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升……生態文明觀念在全社會牢固樹立。”此后建設資源節約型和環境友好型的兩型社會成為全社會關注的焦點。然而我們應該看到，關于生態文明思想與理論卻是古已有之，源遠流長。在中國，《周易》記載“見龍在田，天下文明”即有生態文明思想的萌芽，老子亦有“道法自然”的論述，主張與自然和諧相處。到了20世紀中期以后，人類社會關于“發展”的觀念有了更新的認識，諸多學者都在自己的著作中提出了與生態文明相同或相似的觀點，如蕾切爾·卡遜的《寂靜的春天》，弗朗索瓦·佩魯的《新發展觀》，羅馬俱樂部的《增長的極限》等。而國際社會對人類社會與資源環境的可持續發展和生態文明的廣泛關注也一直在不斷的推進之中，1972年提出了《人類環境宣言》，1987年提出了《我們共同的未來》，1992年提出了《里約熱內盧環境和發展宣言》。中國政府也在1994年發布了《中國21世紀議程——中國2l世紀人口、資源與發展白皮書》，對資源與環境問題的重視提高到了戰略高度。
　　在生態文明的視野下，資源與環境管理制度備受關注。資源與環境管理屬于“公共物品”，存在著大量的“公共領域”，當前我國的資源與環境管理制度的基本取向是市場化和治理主體多元化。但是眾所周知“公共物品”具有非排他性和非競爭性的基本特征，很容易出現“搭便車”的情形，所以治理的主體一般認為是政府，因為政府具有權威性而且有權力對公共資源進行配置，比較容易動用和調節各種資源進行強制性的資源與環境管理，但是由于我國對這一問題的真正明確認識的時間較晚，無論是市場管理還是政府管理都存在很多問題，資源與環境管理的制度本身及其成本與效率都明顯不適應社會發展的需求。
　　
　　當前我國資源與環境管理制度困境
　　
　　資源與環境管理主體問題。在我國，資源分為國家所有和集體所有兩種形式，個人在一定條件下獲得資源的使用權但沒有所有權。正是因為產權的主體不清晰、安排不盡合理以及制度缺位等問題造成了哈丁的“公共地悲劇”，所以在我國資源與環境管理主體方面過度依賴政府，政府對資源與環境進行行政性的分配與監督，市場、社會主體、個人在整個體系中嚴重缺位，無論是從宏觀的政策制定到微觀的操作執行，基本上都全部依賴于政府的力量，然而我們知道“全能型”的政府是不存在的，政府由于其本身固有的局限性，不可能將資源與環境管理做到面面俱全，其運行成本不斷增加，然而運行的效率和產生的結果卻不盡如人意。
　　資源與環境管理認識不足的問題。一個國家要實現現代化最重要也是最根本的乃是實現人的現代化，資源與環境管理要呈現新局面新氣象必須首先在管理者甚至全體公民的思想認識上進行變革，任何制度的設計以及貫徹執行都需要政策執行者以及受政策影響的群體從心里認可和接受，否則阻滯力量將無比強大，政策的實施將舉步維艱。長久以來盛行的唯GDP論成敗，使得眾多的政府部門不惜一切代價發展經濟，資源與環境的問題退居其次，實行的是先污染后治理甚至不治理的發展方式，很多地方對接了發達國家或地區的高耗能高污染的企業，GDP發展了，但是這種竭澤而漁的發展方式也導致了資源的枯竭和環境的惡化。
　　資源與環境管理制度設計的問題。中國的資源與環境管理政策制度于20世紀70年代開始起步，并納入了法治軌道，1978年的憲法中就有“國家保護和改善生產環境和生態環境，防治污染和其他公害的”規定，1989年審議并通過了《中華人民共和國環境保護法》，以及之后推出的一系列法律法規和政策措施使得我國的資源與環境管理制度初具體系，但是仍然存在很多問題：
　　
　　一是設計理念相對滯后，對于自然資源與環境的價值認識不夠深刻，對于權責的規定也不夠明確。
　　
　　二是這些法律法規政策措施的更新速度過于緩慢無法適應形勢的快速發展，已經出臺的政策要么過于宏觀要么過于微觀，缺少一部真正全面系統科學的調整人類社會與資源環境關系的法律法規。
　　
　　三是在制度和措施的設計中缺少社會激勵性，這也使得社會公眾不愿意為資源與環境管理作出貢獻，從而還是將資源與環境管理的擔子壓在政府的身上。
　　
　　資源與環境管理制度的創新策略
　　
　　資源與環境管理的思想創新策略。生態文明和科學發展觀在黨的十七大報告中作為一種戰略提出，標識我們對發展方式和路徑的一次認識轉型。過去以對資源和環境掠奪式的索取和犧牲為代價的發展方式再也不能繼續下去了，必須推動經濟增長方式的轉型，由粗放型向集約型轉變。但是我們也應該深刻的意識到人們對于經濟增長的欲求是不會中止的，甚至是越來越強烈的，所以對于資源與環境的管理并不是說不開發不利用，而是應該統籌兼顧，全面協調可持續的加以開發利用和保護管理。開發與保護、利用與管理是辯證統一的，并不是不可調和的矛盾，關鍵在于我們對資源與環境的管理必須首先從思想觀念上進行革新，牢固樹立生態文明的理念，堅持以科學發展觀為指導。
　　資源與環境管理的市場化策略。查爾斯·E·林德布羅姆(charles·E·Lindblom)在《政治與市場》中提出：“在市場取向的制度下，公共事務掌握在政府和實業界兩個領導集團的手中，他們必須盡力合作，而且為了使制度有效，政府領導人必須經常依從實業界領導人。兩者之間的協作和服從處于這類制度的政治心臟部分。不能夠讓實業家自己去敲政治制度的大門，必須邀請他們進來。”林德布羅姆的上述觀點強調了企業或者說市場在公共事務中的地位，強調了政府與企業合作對于提高公共事務治理有效性的意義，也使企業在公共決策中有相當的發言權。政府不是萬能的，人們在對政府在資源與環境管理中的失靈現象進行思考分析的時候很容易想到用那只“看不見的手”來進行調節，在經濟學中對資源進行優化配置的一個基礎性條件就是私有產權的制度安排，所以我們可以考慮在一些自然資源領域進行產權的明確和安排，真正分清所有權、管理權、使用權和收益權，從而可以進行相應的管理制度安排、產權安排和交易制度設計以及監督。在產權明晰的情況下人們會為了自己的收益而付出努力。
　　資源與環境管理主體多元化的策略。當前我國資源與環境管理存在治理主體單一的問題，過于依賴政府會存在很大的問題，如地方政府過于追求政績實行的是一種非可持續性的發展觀，其本身利益與保護資源環境相沖突，在二者的博弈中政府很容易為了政績而放棄資源與環境保護；政府部門之間的環保職能交叉斷裂嚴重掣肘了資源與環境管理的實施，因為資源與環境的管理是一項融技術性、社會性與綜合性于一體的工作，需要多種協調。此外政府部門的運行不計成本、運行的成本過大效率較差。在此基礎上要真正實現資源與環境的優化管理，必須實施管理主體的多元化，政府與其他力量相互配合、補充與協調，形成一種合力來進行資源與環境的管理。這些多元化的社會主體主要包括企業、非政府組織(NGO)和公民個人。要使企業充分認識到保護資源環境，與自然和諧相處不僅僅是企業基業常青的基本保證也是企業贏得社會認可與尊重，從而增強盈利能力的基本要求，非政府組織以其公益性、志愿性與非盈利性的特點及其獨特的組織優勢和運行模式使得它能夠在資源與環境管理方面發揮很大的作用，必要時可充當政府與公眾的聯系紐帶，而公民個人受生態環境的影響最為直接，資源與環境的好壞與其個人利益密切相關，可以充分發揮其主人翁精神，參與到資源與環境管理中去。(作者單位分別為：中國地質大學人文經管學院；中國新聞