走向公共政策民主

　　公共政策既是民主的產物，同時又是民主的反映，是公眾參與、專家論證和政府決策相結合的政治產品。要實現公共政策民主，走向公共政策的科學化、民主化和制度化，就必須開展公共政策調查、公共政策聽證和公共政策咨詢，廣泛收集和表達民意，引導和動員公民參與公共決策。
　　公共政策的本質是個人偏好與集體選擇的制度安排。公共政策是現代生活的重要政治成果，是公共意志和理性選擇的產出。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。公共政策要實現“公共”的圖景，就必須進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度。所有重大公共政策決定都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上，由集體討論決定。如今，城市管理中的治堵費、停車費、房產稅、車船稅、拆遷條例等一系列公共政策的出臺，無不涉及群眾最切身的利益，其制定也必須充分征求民意，使群眾的意見得到切實反映。那么，要征集和反映民意、實現公共政策民主，就必須開展公共政策調查、公共政策咨詢和公共政策聽證。
　　
　　公共政策調查
　　
　　公共政策調查是基于特定的政策問題、政策對象，圍繞所形成的或將要形成的政策議案而開展的社會調查活動。公共政策調查是公共政策理論聯系實際的主要途徑，是考察公共政策運行狀況的重要方式，是形成公共政策的路徑依賴。公共政策調查根據政策研究對象的范圍，可分為全面調查和非全面調查。全面調查即普遍調查，非全而調查就是對調查對象總體中一部分所進行的調查，如典型調查、重點調查、個別調查、抽樣調查等。典型調查就是從調查對象中選擇具有代表性的對象作為典型，并由典型推及一般的調查；重點調查是指對某種社會現象比較集中的、對全局具有決定作用的一個或幾個對象所進行的調查；個別調查即個案調查，是指為了解決某一具體問題對特定的個別對象所進行的調查；抽樣調查是從調查對象的總體中抽取一部分對象作為樣本，并以對樣本進行調查的結果來推斷總體的調查。公共政策調查是公共政策形成與完善的重要途徑，也是開展公共政策研究的重要方法。從一定意義上講，以公共政策議程為中心所開展的調查研究更加促進了公共政策決策系統的民主化和科學化，從而提高公共政策系統及其運行的質量。公共政策調查一般采用以下方法：
　　觀察法。觀察法是一種直接調查方法，是公共政策資料獲取的一個重要來源。觀察能幫助我們獲得對政策問題的深入了解，觀察能夠提供對一個政策制定情況或一群人、一個組織所經歷的問題的迅速洞察。通過觀察所收集的資料包括路邊調查、機械性的點數(例如交通量的點數)、選擇商品和物件的偏好、類似表面磨損或腐蝕之類的物理力量，甚至包括通過衛星傳輸的圖像。觀察法要堅持客觀性原則，從實際出發，按照政策事實的本來面目正確認識；堅持全面性原則，考察對象的不同側面、不同角度、不同層次；堅持深入性原則，進行深入、細致的觀察，不能走馬觀花、浮光掠影；堅持持久性原則，進行長時間而不是短暫的考察。在觀察時，要注意以下一些問題：選擇觀察的對象和環境；選準觀察的時間和場合；靈活安排觀察的程序；努力減少觀察活動對被觀察者的影響；及時作好觀察記錄。
　　訪談法。訪談法就是訪問者通過口頭交談等方式向被訪問者了解實際情況的方法，是面對面的直接調查，是獲取公共政策信息的口頭調查。訪談可以分為直接訪問和間接訪問(如電話)、集體訪談和個別訪談、標準化訪談和非標準化訪談等類型。在政策研究和分析中經常使用精英訪談，作為一種迅速、基本的資料收集方法。在許多情況下分析者都要依賴于這種方法，特別是對短期項目、新的主題以及在很少或幾乎沒有文獻的場合。在這種情況下，被采訪者不愿意將某些答案寫出來，大量的資料難以獲得，被雇用的采訪者也可能對突然出現的政策問題的復雜性感覺遲鈍。在這些情況下，政策分析者要獲得專家的洞見，包括機關的全體職員、規劃的參與者以及有機會接觸未被發表的材料的人。在訪問調查過程中，應注意下列問題：準備好詳細的訪問提綱，選準訪談的具體對象；要選好訪談的具體時間、地點和場合；要建立良好的人際關系，表明來意，消除疑慮；掌握語言技巧和非語言信息交流的技巧；做好訪談記錄。
　　問詢法。問詢法即問卷調查法，是調查者運用統一設計的問卷向被調查者了解情況或征詢意見的方法。問卷調查是標準化調查，一般都是間接調查、書面調查。根據問卷的傳遞方式不同，問卷調查可分為報刊問卷、郵政問卷、送發問卷和訪問問卷；根據問卷的填答者不同，可分為自填問卷和代填問卷。問卷調查的一般程序是：設計調查問卷，選擇調查對象，分發問卷，回收問卷和審查問卷。其中問卷設計是關鍵性階段，因為它在很大程度上決定著問卷調查的回答質量、回復率、有效性。問卷一般包括前言、主體和結語三個部分。前言是對調查的目的及有關事項的說明，包括調查目的和意義、對被調查者的希望和要求、問卷調查的匿名性和保密性、回復時間與方式、組織單位及個人身份等；主體是問卷的主要組成部分，包括調查的問題、回答的方式及其說明等內容，其中選擇調查問題必須符合實情，必須圍繞案例所需要的問題，必須符合被調查者回答問題的能力及考慮其真實回答的可能性；結語是對被調查者的合作表示真誠感謝之類的部分，也可征詢被調查者對問卷設計和問卷調查的看法和感受。
　　在對調查對象進行調查之后，要進行統計和調查資料分析，并形成分析報告。最后的分析報告應該包括如下一些內容：摘要、問題界定、評估標準、替代性選擇方案、分析與比較、結論。但從目前來看，相當多的公共政策調查流于形式，對調查對象的廣泛性、層次性和優先性缺乏認識，調查手段單一，調查方法貧乏，因而未能充分地收集民意和表達民意。
　　
　　公共政策咨詢
　　
　　公共政策咨詢是政策咨詢人員根據政策主體或對象的需要，以其專門的知識，運用現代分析方法和手段進行調查、研究、分析、預測和評估，客觀地、獨立地提供最佳的或幾種可供選擇的公共政策方案，為咨詢者提供服務的活動。公共政策咨詢主要針對綜合性、戰略性、全局性的社會政治、經濟問題提出建議、對策或進行論證。它是幫助決策者做出最佳決策的有力保障。具體來說，公共政策咨詢的主要作用體現在以下幾個方面：幫助決策者準確地判斷公共政策問題，確定決策目標；幫助決策者科學地擇定公共政策方案，并對公共政策方案的實施進行監控；有效地保證公共政策效果，減少決策失誤。公共政策咨詢是實現決策的科學性與有效性的重要保障。
　　在面臨全球化沖擊的現代社會中，公共政策問題不僅繁多，而且涉及的領域廣闊，因此，僅僅憑政府的公職人員掌握的有限知識和技術，已經無法滿足制定和實施各種繁雜政策的需要。要解決公共政策制定和實施中專業知識和技術緊缺的困難，就需要政府或非政府的公共機構在政策制定和執行中大量依靠公共機構外的專業人才和他們的智慧。在美國，聯邦、州、市(縣)三級政府都非常重視公共政策決策過程中的專家咨詢和公眾咨詢。卡內基基金會、布魯金斯學會和美國企業研究所等一批致力于運用專業知識分析的專家咨詢機構，能夠通過專業分析幫助決策者和公眾了解各種政策選擇的可能后果和影響。我們知道，公共政策專業咨詢機構是意見交換和政策理解的促進場所，多數政治家經過和專家的互動，可以參與分享這些專家在政策問題上的觀點，能為決策者提供多方案的政策選擇，并對不同的選擇作出專業的評估、比較和分析，從而彌補政策制定者和決策者專業知識深度和廣度上的不足。同時，通過對政策制定過程、決策、執行過程和效果的分析、評論，專業的政策咨詢機構可以幫助社會公眾對政策作出公正評價，幫助政府檢討得失和提高決策能力，幫助公眾深入了解公共政策議題。美國政府提交的政策方案往往會附有專家的咨詢意見和評估報告，以便公眾對政策方案有更全面、更專業的認識。
　　專家咨詢正是由于公眾對獨立、客觀、公正的專業政策分析的需求才成為了公共政策決策過程中一個不可或缺的環節。在中國，政策研究室、調研室、參事室、研究中心等成為了政府系統內部常設的咨詢機構。這些機構的職能主要是圍繞各級黨委和政府的中心工作和經濟社會的重大問題進行調研，為決策提供情況、報告和政策建議。有些地方政府成立了專門的咨詢委員會，匯聚了地方專業技術拔尖人才、高等院校教授、有豐富領導經驗的領導干部，重點圍繞地方政府的中心工作，有計劃、有組織地開展咨詢活動，參與重大公共決策的可行性研究、論證和設計，參與重大項目方案的制定和實施。這種專家咨詢支持下的公共政策決策流程其中有兩個重要的環節：一是委托或部署專家進行研究，一是專家對研究結果進行論證、檢查、驗收。但是，獨立咨詢機構的缺乏和決策流程的簡單化容易導致政策結果成為“空中樓閣”或者只為少數人服務。
　　眾所周知，專家咨詢既是公共決策對技術理性的追求，又是決策民主化的重要形式，但是這種民主化的形式不應該代替公眾的參與。由于專家行為的自利性存在，當決策結果與專家個體利益或價值偏好具有聯系時，專家有可能利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是最大限度地增進公共利益。當專家咨詢制度被過度使用而忽略公眾對公共決策的參與，便會損害公共決策的公共性和民主性。過分地強調理性、技術和專業知識的技術路線，容易形成官僚精英和知識精英聯手的“知識一權力”壟斷體制，或多或少地會使公共決策偏離公共價值和公共利益取向，因此公眾咨詢也顯得不可或缺。
　　美國聯邦、州、市(縣)各級政府都非常重視公共政策制定和公共決策過程中的公眾咨詢。法律都有明確的法定程序讓社會公眾對公共政策有全面的知情權和參與政策制定過程的表達權，典型的公眾咨詢形式是公眾聽證會、利益團體的公開游說游行活動、新聞媒體的政策辯論等。雖然任何一項公共政策不可能100％為所有的團體和個人帶來均等的利益，但是總有利益分配不均衡存在。因此，美國各級政府在公共政策制定和決策過程中不反對利益團體和個人的游說活動，而且還提供各種渠道鼓勵公眾積極表達自己的意見和主張，以便在政策制定過程中更好地平衡各方面的利益。由于公眾咨詢在美國公共生活中的重要作用，美國各級政府非常重視在政策方案制定和評估中多途徑、多形式地聽取并吸收公眾意見，盡可能地使政策方案趨于完善。
　　
　　公共政策聽證
　　
　　公共政策聽證就是在公共政策出臺之前或實施之后，就公共政策問題、公共政策方案或公共政策效果等方面聽取相關人員的意見。聽證一詞，本意為訴訟上應聽取他方當事人意見的制度。也就是說，法院在審查事實或法律問題時，要以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判的公平，從而實現正義。隨著司法聽證的廣泛應用和不斷發展，公共決策領域愈來愈感覺到有移植的必要，于是科學而民主的決策聽證制度應運而生了。聽證作為公眾參與的決策制度，正在走進中國普通百姓的生活。
　　公共政策聽證制度是現代民主政治發展的必然產物，是公共決策科學化和民主化的客觀要求。公共政策聽證制度有三個方面的重要意義：首先，它可以在相當程度上保證政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策聽證過程本身就是一個利益相關者參與決策的過程，是一個民主的過程，它能夠在相當程度上保證政策的代表性，不至于在政策出臺后面臨多數利益相關者的反對和抵觸；最后，它可以及時發現政策在實施過程中的重要不足，以便不斷調整和完善相關政策。聽證制度是西方發達國家普遍推行的制度，重大的內外政策出臺之前必須經過相應的聽證，必須經過長時間的論辯。因此，公共政策的形成過程就是利益相關者的博弈過程，是就各方利益的公共政策論辯過程，反應了一定程度的公共政策民主。
　　重大公共事務決策要求遵循客觀求實和信息完備的原則，要求運用并服從人類的知識和理性。但實際上處理大多數決策時，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因為決策本身的復雜性，另一方面因為決策者知識和能力的有限性，這也說明公共決策“公共”參與的必要。同時，階層意識、行業意識、社團意識、地域意識等所導致的利益分化和多元格局的存在，因而，聽證過程基于信息的不對稱和利益的非均衡必然就會出現“針尖對麥芒”的激烈爭論。從形式上講，公共政策聽證就是公共政策論辯。
　　但從目前現實實際情況來看，以價格聽證為例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位現象的存在，致使當下的一些價格聽證成為非對稱的、不充分的論辯，嚴格地說來還不能稱之為“論辯”。在價格聽證會上，消費者和經營者的談判或論辯地位是否平等主要體現在以下兩個方面：其一，聽證會是否能夠保證雙方發言的機會均等，這又表現在發言的人數和每個人發言的時間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行價格聽證會的請求。從第一方面來講，在已有的聽證場合中，每個代表的發言機會是均等的且每個人的發言時間被限制在五分鐘之內，表面上看來是平等的。但由于消費者掌握的信息不充分和時間的相對限定性，難以掌握一些行業生產經營的真實情況，只能從感性認識方面發表意見，致使雙方話語權淪為事實上的不平等，論辯地位呈現非對稱狀況，甚至出現消費者“虛位”現象。從第二方面來講，按照《政府價格決策聽證辦法》，三類機構可以要求舉辦聽證會：一類是欲調價的經營者，一類是欲調價的政府主管部門，還有一類就是消費者。但實際上，單個的消費者沒有足夠的激勵去提出舉行價格聽證會的請求，提出申請的基本上是前兩類。而經營者在提出申請之前就已經做好了詳細的準備工作，消費者只有在聽證會組織者發出公告之后才知道聽證會要舉行，他們能用來作準備的時間比申請者要少得多。因此，這種情形下的公共政策聽證只能是一種非對稱的公共政策論辯。
　　要使公共政策聽證成為真正意義上的對稱性公共政策論辯，體現充分的公共政策民主，需要做好以下幾個方面的工作：第一，建構多方參與、互相制約的公共決策格局。要完善聽證代表產生機制，形成經營者、消費者、監管者、咨詢者等多方制約格局，建立代表咨詢、專家論證、民意調查的決策系統，特別是針對某一公共政策議題的相關專家和律師代表的組成顯得很有必要的；第二，盡可能多地獲取公共政策聽證相關信息。獲得充分信息的好處，就是獲得充分的發言權，為此就要求多花時間、多花精力去進行調查研究，廣泛聽取不同行業、不同階層、不同地域等各方面的意見，以使自己的發言更全面、更充分、更有代表性、更符合實際；第三，提高公共政策聽證的透明度。要增強公共政策聽證的內容和程序的公開和透明，這既有利于提高公眾的認同度和參與度，又有利于聽證相關利害人獲取充分的信息，同時也能夠使公共政策決策成本和執行成本大大降低，因而聽證舉辦者或監管者有必要把聽證方案提前一個月交給參與者，也有必要通過多種新聞媒體把聽證方案公之于眾，并能現場直播或跟蹤報道；第四，作為監管者的政府及其主管部門要保持獨立性。要求廉潔自好，作出公正的決策，不能偏坦任何行業和任何利益集團。(作者為中南大學政治學院副院長、教授、博