公眾參與政策制定的有效路徑

　　我國目前公眾參與政策制定的途徑流于形式。政府要拓寬渠道保障公眾有效參與，要真正認識到公眾參與決策制定的重要性，明確召開座談會、聽證會需注意的要點。公眾要有效參與公共政策的制定，不能僅僅靠行政運作，更多的還需要充分發揮政治參與的作用，比如充分發揮人大、政協的作用。
　　
　　公眾參與政策制定的現有途徑流于形式
　　
　　在過去，公共政策的制定，基本上都是政府的事情，老百姓只有在執行政策的過程中涉及到自己的時候，才會感覺到公共政策的存在。封閉式的公共政策制定，出臺容易，但是執行卻往往會遇到很大的問題，因此其效果也往往大打折扣。最典型的是2008年某部門的“綠壩一花季護航”政策，政府一年花4170萬元購買該軟件，要求所有的計算機都預裝該軟件，沒想到政策一出臺，就遇到多方面的質疑，不得不延緩執行，最終不了了之。“閉門造車”行不通，政府開始嘗試“開門造車”，在公共政策制定中日益重視民眾的參與。比如最近，北京市交通治理擁堵方案出臺前，征求市民對治堵方案的意見，共征得有效建議3000余份后，宣布政策生效。公眾是否滿意了呢?很多人不置可否。但3000多份的有效意見，相較于有著近兩千萬人口的京城來說，民眾的參與實在不能說是充分的。
　　這其中的原因是多方面的。從政府方面來說，交通治堵方案在征求意見之前，一直處于行政內部運作，這使得公眾難以提前參與。有關交通擁堵的信息，公眾有直觀的體驗，但缺少系統了解，政府掌握的有關交通擁堵的相關信息，缺乏公開的途徑，也使得民眾難以有效參與；從民眾方面來說，過去參與公共政策制定的機會少，渠道不暢，缺乏參與的經驗，公眾參與需要付出較大的成本，但參與的結果很難預料，缺乏積極參與性。當然，更為重要的，可能還是公共政策制定本身，沒有真正認識到公眾參與的重要性，只是形式上需要，所以才匆匆走過場。由于在征求意見時，事先方案不透明，征求意見的時間很短，任民眾提出意見后只能看到意見條數，不知道具體結果，因此，在公眾看來，征求意見自然是走過場，而走過場的公眾參與，自然也別指望它能帶來什么效果，更不用說公共政策制定會因此而民主化、科學化。
　　公共政策制定的另一種形式，是聽證會。所謂聽證會，就是借鑒司法的經驗，召集利益相關方，而且不同利益不同意見的人各自陳述后可以相互辯論，聽證對最后的決策有很大的影響，聽證會上的意見，決策者在決策時必須做出回應。一般來說，中國目前的聽證制度，在行政聽證中得到的意見和事實，對行政決策沒有約束力，因此很容易給人聽了也白聽的感覺。從法律上來說，國務院的《規章制定程序條例》第35條規定：“直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益……應當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。”據此，如果某個政府機構發布直接涉及公民切身利益卻具有普遍約束力的決定，未向社會公布征求意見，也未舉行聽證會聽取意見，是缺乏法律依據的，這剝奪了公民的知情權和監督權，尤其是參與權。如果具有普遍約束力的決定，涉及公民的切身利益，只是在行政內部決定，然后直接向社會發布實施，就會失去公眾的理解和支持，其執行的效果，自然會大打折扣。
　　聽證會容易形式化。比較普遍的是，價格聽證，逢聽必漲，逢聽必過。參加聽證的代表可能是事先安排好的，聽證的內容是不重要的，聽證后總是絕大多數同意政府的方案。其結果是，聽了也白聽。據此，很多人認為，如果聽證會聽了也白聽，就不要讓公眾“被聽證”了，聽證不僅沒有用，反而浪費公共財政，也浪費公眾的精力和感情。對政府來說，閉門造車，容易使車一出門就遭到阻力；開門造車，猶抱琵琶半遮面，只是把聽證會當作遮羞布，實際上依然是閉門造車，不僅政策很難得到執行，即使執行了，政府也將付出很大的信用成本，而且政府制定政策過程的本身，也將失去公眾的信任。信任資源的進一步流失，必將影響政府的形象，從而全面影響政府的有效性。
　　聽證會形式化，聽了也白聽，往往與有些政府部門沒有誠意組織聽證會有關。不過，聽證會也可以是民間發起的，也就是政府應民間的強烈要求不得不舉行聽證會。民間發起舉行的聽證會，很難形式化。最近的例子是某市城市規劃局，就“綠地變高樓”事件，應廣大市民的要求舉行聽證會，在提問階段，官員代表面對市民的提問，招架不住，避而不談，最后不顧參加聽證的市民代表的反對，草草宣布聽證會結束。很難形式化的聽證會，往往被強力看淡，讓其沒有效果。這也是聽證會作為公眾參與公共政策制定的手段形式化的一種情形。到目前為止，該事件還沒有結論，不過可以看到，不成功的聽證會，其實政府已經丟分，而參與聽證的民眾已經獲得了一定的影響，該項目已經停止執行，未來如何，依然取決于民眾如何參與，以及參與的力度如何。
　　
　　政府要拓寬渠道保障公眾有效參與
　　
　　首先，政府及其部門要真心“開門”，而不是假心假意，半信半疑。政策制定一旦開門決策，就要準備花費較長的時間，而且需要投入較大的決策成本，這些成本花費都是決策制定所必須的。
　　其次，座談會要做到幾個方面。政府征求公眾的意見，要給與足夠的時間；要提前征求公眾的意見，不僅要就方案征求意見，而且要就政策議題征求意見，讓民眾參與到議題的選擇、方案的設計過程中來。一旦方案形成，可以準備多個備選方案，讓公眾討論和選擇。在方案征求意見階段，也可以繼續開放議題。對于征求到的意見，要有專門的整理，對于未采納的建議，要給予充分的解釋。如果依然存在爭議，則需要進一步討論。
　　第三，聽證會要做到的幾個方面。首先，要明確聽證會的目的是什么，聽證會在整個過程中的地位是什么。如果只是征求意見，則開座談會就可以。如果要廣泛征求意見，則征求意見就可以。舉辦聽證會的任務是：召集利益相關方，使其明悉一旦公共政策實施后，他們的利益會受到多大的影響，是否在法律的保護范圍之內；如果相關利益受法律保護，政策是否需要實施；如果實施，有什么法律依據，或者損害如何得到補償。其次，要在聽證會的程序上下功夫，依據隨機選擇或者公開選擇的規則，適當選擇聽證代表(主要是利益相關方，也可以選擇幾名沒有利益關系的市民代表和專家代表)。第三，要根據一般聽證的要求，要求所有的代表陳述自己的利益，沒有利益相關的可以從公共的角度，提出公共的意見。第四，在辯論交鋒階段，可以相互質疑，但要有序。最后，昕證會的記錄，要作為決策的依據，如果決策的依據不足，則需要進一步聽證，從而讓聽證會真正發揮作用。
　　當然，一般來說，行政決策的過程，往往是封閉性的，而且行政一般強調效率，行政有實施的權力，相對于公眾來說有很大的優勢。其結果是，行政決策一旦開放，往往依然給人一種很封閉的感覺；行政強調效率，要求短期內立即來解決問題，而開門決策，往往耗費時日，所以公眾參與行政決策有很大的時間上的局限性；行政強調實施的優勢，而且很多情況下有強制力，所以，很多公眾，尤其是利益相關方，一旦面臨政策強制執行的時候，往往感到非常無力。比如，北京市根據實際情況，快速形成治堵方案，然后提交中央批準，中央原則批準后，交給公眾征求意見，快速出臺，以求在新年到來之后讓擁堵情況快速改善。而一旦政策出臺，政府就有強制力來執行，限制車牌，即使有錢買車也得搖號上牌；違章出行，就要面臨100元／天的罰款，同天不限次數拍照罰款。這表明，公眾有效參與行政決策過程，是有很大限度的。在這個限度之內，可以很好的參與，但一旦超過一定的限度，公眾就很難參與，否則將嚴重影響行政效率。而如果公眾繼續大規模高強度參與，最嚴重的后果是，導致政府癱瘓，無法運作。
　　
　　　充分發揮人大、政協的作用，保障公眾有效參與
　　
　　公眾要有效參與公共政策的制定，不能僅僅靠行政運作，更多的還是需要充分發揮政治參與的作用，比如充分發揮人大、政協的作用。
　　人大代表和政協委員，都是人民的代表，如果人大代表和政協委員，能夠及時凝聚公眾的意見和建議，代表百姓的利益，無形之中，就可以節約很多公眾參與的成本。我國的行政官員領導班子都是由各級人大代表選舉產生的，他們必須向人大代表報告工作，對其負責。人大代表和政協委員可以監督政府，也可以提建議。如果充分發揮了人大代表和政協委員的作用，公眾有效參與公共政策制定就有了政治保障。一旦有小問題，及時向社會征求意見、舉行聽證會，其負擔就不會那么重，也就很容易解決問題。
　　當然，公眾參與公共政策制定，其主語還是公眾自己。公眾參與公共政策，對自己可能有利，但其利益關系并不明確，往往是個人付出很大的精力，付出很多成本，乃至心理成本，而受益的確是社會大眾。所以，公眾有效參與公共政策，其實是對社會、對國家，尤其是公共利益的貢獻。一個公共政策的活力和質量，不僅取決于政府的能力，取決于參與公共政策的制度和程序細節，更取決于公眾參與的意愿、積極性以及投入的多少。有什么樣的公民，就有什么樣的國家，有什么樣的公民，自然也有什么樣的公共政策。積極公民，對于有效的公共政策參與，是至關重要的。(作者為中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授、博導，中國政府制度創新研究中心主