論我國政府采購合同法律制度的完善

　　[摘要]《政府采購法》的頒布，標志著我國政府采購法律制度的確立，特別是對政府采購合同性質的基本定位為其奠定了良好的基礎。但是，這一成就未能消除政府采購合同制度具體規則的設計缺陷而產生的消極作用。因此，有必要對政府采購合同法律制度的缺陷與完善進行深入探討。
　　[關鍵詞]政府采購法政府采購合同責任界定權義配置監管制度
　　
　　隨著2002年《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)的頒布，我國政府采購制度法律框架已經初步形成，但時至今日其實施效果并不盡如人意，政府采購腐敗問題屢屢曝光，政府采購產品的使用人對政府采購也頗有微詞。這主要是由于我國政府采購法律體系的基本制度不夠完善，尤其是政府采購合同法律制度在系統性和科學性上的設計弊端使我國政府采購法律制度的踐行效果與制度建立的目標之間存有較大的差距。
　　
　　我國政府采購合同法律制度的缺陷
　　
　　《政府采購法》明確規定：“政府采購合同適用合同法，”這一基本定位是《政府采購法》起草過程中的重大成就之一，這為我國政府采購合同法律制度的構建奠定了良好的基礎。但是，如果不能切實按照合同法的原理和精神，系統科學地去設計政府采購合同法律制度的具體規則，那么“平等主體間民事權利義務關系”只能是一句口號。從合同的產生到結束，一份合同要經過訂立、生效、履行、變動和終止的生命歷程。由于政府采購行為的特殊性，其訂立過程比普通的民商事合同復雜，合同訂立程序方面的問題因采購方式和采購程序法律規制的相對獨立性而從政府采購合同法律規制中分離出來。所以，在政府采購法律框架下，采購合同的法律規制針對的就是除合同訂立程序之外的采購合同的生效、履行、變動和終止這些方面的問題。
　　
　　第一，合同成立生效時間不確定而催生了責任界定的模糊地帶。按照我國《政府采購法》的規定，政府采購合同應當采用書面形式。采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。中標、成交通知書對采購人和中標、成交供應商均具有法律效力。中標、成交通知書發出后，采購人改變中標、成交結果的，或者中標、成交供應商放棄中標、成交項目的，應當依法承擔法律責任。《政府采購法》中沒有對于合同成立生效的時間作出明確規定，也沒有明確上述“法律效力”為何種效力，“法律責任”為何種責任。因此，從《政府采購法》中無法得知政府采購合同確切的成立生效時間，以至于在實踐中無法確定在雙方當事人簽訂政府采購合同文本之前，任何一方當事人的不當行為應當界定為合同生效之前的締約過失行為還是合同生效之后的違約行為，進而無法確定違反義務的當事人應當承擔責任的具體方式。因為按照《合同法》的規定，兩種責任承擔方式相差甚大，締約過失責任偏蕾于救濟受害一方當事人的實際損失，而違約責任則偏重于救濟受害一方當事人通過履行合同可預期獲得的合理利益。若責任界定模糊地帶繼續留存，勢必影響政府采購合同法律制度的有效運行。
　　
　　第二，合同權義配置不舍理而削弱了競爭機制的公平基礎。根據我國《政府采購法》和實踐中的做法，在政府采購合同中采購人的權利主要包括：要求供應商提交履約保證金；決定部分轉讓、變更、中止或終止合同；在法定范圍內追加合同標的及相應金額；組織對供應商履約的驗收等。對應的供應商義務主要為：提交履約保證金；依采購人的決定部分轉讓、變更、中止和終止合同；按合同約定的時間、地點和方式提供合同標的并接受驗收；按合同約定的期限、規格等保證合同標的質量等。供應商僅有的主要權利即要求采購人付款，面對應的采購人的主要義務——支付合同價款卻幾乎沒有任何時間及方式的條件限制。政府采購合同雙方當事人的權利義務配置比重相差懸殊，使本就處于弱勢地位的供應商即使作為法律所宣稱的平等主體也根本無法有效主張自己的合法權利。一味地強調政府采購的公益性而忽視供應商的合法權利，只能使政府采購制度逐漸失去其賴以生存的公平基礎，以致于損毀政府采購的制度價值。
　　
　　第三，合同變動及終止條件不明確而強化了采購人濫用權利的天然優勢。政府采購合同履行過程中，合同部分轉讓、變更、中止或終止的決定權均在采購人一方。而我國的《政府采購法》對合同部分轉讓的適用條件未作任何規定，對合同變更、中止或終止的適用條件也只籠統地表述為“政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的”。在政府采購制度中，采購人本就占據天然的優勢：其一，基于維護國家和社會公共利益的需要而使采購人在合同中擁有諸多特殊權利，而少有履行義務的限制；其二，供應商承擔責任過重，一旦被確定違約，往往將承擔民事與行政雙重責任；其三，雖然同樣作為合同主體，但供應商對于多數采購人合同之外的行政主體身份心有所忌；其四，政府采購監督機制不健全，采購人行使合同權利多數只需要備案而無須審批，增加了采購人行使權利的任意性。這些優勢已經使采購人傲立于政府采購的整個過程，再由于政府采購合同變動及終止的適用條件不明確，作為合同主體的供應商即使試圖去主張其合同權利也無法拿出明確的法律依據，致使采購人濫用權利更加有恃無恐。
　　
　　　我國政府采購合同法律制度的完善
　　
　　第一，明確合同的成立生效時間并調整相應的責任承擔。如果將政府采購合同成立生效時間確定為中標、成交通知書到達中標、成交供應商的時間，就要規定中標、成交通知書到達的合理期限。就政府采購而言，由于參與投標的供應商不會在其投標文件中載明要求采購方答復的期限(即承諾期限)。那么就應當適用合同法的特別規定，即以非對話方式作出的要約中沒有確定承諾期限的，承諾應當在合理期限內到達。這種情形下規定承諾的合理期限即中標、成交通知書到達的合理期限至關重要。相應地，在合理期限過后采購人與中標、成交供應商中任何一方拒絕與另一方簽訂政府采購合同的行為將被視為違約行為，須承擔違約責任，采購人應當在招標文件中明確不簽訂合同的違約金數額以及遲延履行的違約金數額。如果將政府采購合同成立生效時間確定為政府采購合同雙方當事人在合同文本上簽字蓋章的時間，那么在合同簽訂之前采購人與中標、成交供應商中任何一方拒絕與另一方簽訂政府采購合同的行為被視為締約過失行為，須承擔締約過失責任。相應地，采購人可以在招標文件中明確成交、中標供應商不簽訂合同的締約過失責任，如投標保證金。在這種情形下，投標保證金數額的確定就成為了關鍵。
　　
　　第二，規定合同必備條款并豐富合同文本種類。應當規范政府采購合同必備條款，對政府采購合同雙方當事人的權義配置以及合同變更、中止或終止的適用條件作出更加明確的。科學合理的規定，對采購人的權利進行適當限制，適當補充供應商的權利，尤其是要明確規定采購人單方行使變更、中止或終止合同權利的適用條件以及供應商提出變更、中止或終止合同的適用情形，以此維護供應商基于合同平等主體身份的合法權利并降低采購人濫用權利的風險。相應地，對于采購人的義務也應適當增加和強化，特別是要明確規定采購人對于供應商履約的配合事項以及采購人的付款期限、方式等付款條件，應當將審批或備案規定為采購人一方的法定義務，在規定付款條件時將有關因素如時間考慮在內即可，使采購人無法以需要審批或備案等理由拖延履行甚至不履行其合同義務。同時，可以根據政府采購合同標的種類的不同，分別規定適合對應種類采購合同的必備條款和相應的文本格式。
　　
　　　第三，進一步健全合同監管制度并嘗試設立“采購合同官”。根據《政府采購法》和《政府采購運行規程暫行規定》(2000年10月頒布仍有效)的規定，政府采購監督管理部門針對政府采購合同實施監督的主要方式是批準、審核和備案，共四項。涉及批準的一項：合同變更時金額超過預算額度；涉及審核的一項：支付采購資金的撥款申請書及有關文件；涉及備案的兩項：簽訂合同和中止合同。顯而易見，這僅有的四項監管措施不僅根本無法保障政府采購合同的順利履行，而且無不透露出放任采購人濫用權利的強烈信號。而在合同驗收問題上的致命缺陷和監管缺位，更助長了采購人一手遮天的膽量。《政府采購運行規程暫行規定》中規定合同履行的質量驗收，原則上應當由第三方負責，即國家認可的專業質量檢測機構。但《政府采購法》卻規定：“采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作。”由于后者無論從頒布時間還是法的效力位階都優于前者，所以關于政府采購合同驗收的規定可以說是立法上的一次巨大倒退。《政府采購法》的規定竟然改變了驗收主體的中立性這一基本原則，且更不必說驗收標準、驗收程序等的立法空白了。立法機關不妨借鑒一下美國的“采購合同官制度”。根據美國聯邦采購規程的規定，每個政府采購事項都規定有首席合同官和專屬合同官，供應商可以知道具體是誰及其在政府采購過程中的具體作用。這樣能夠縮小監督的范圍，使監督對象更加明確、監督內容更加具體，極大地壓縮了腐敗因素的滲透空間，最大程度地實現政府采購的公開、公平。公正和高效。(作者單位：遼寧社會科學院WTO法律研究